LAKI EHKÄISEVÄSTÄ PÄIHDETYÖSTÄ LUONNOS Tiivistelmä Sammandrag. 1 Johdanto. 2 Nykytila

Transkriptio

1 LAKI EHKÄISEVÄSTÄ PÄIHDETYÖSTÄ LUONNOS Tiivistelmä Sammandrag 1 Johdanto 2 Nykytila 2.1 Lainsäädäntö ja käytäntö Raittiustyölaki ja -asetus Ehkäisevään päihdetyöhön liittyvä muu lainsäädäntö Ehkäisevä päihdetyö käytännössä Ehkäisevän päihdetyön valtakunnallinen ohjausrakenne Ehkäisevä päihdetyö kunnissa Ehkäisevä päihdetyö järjestöissä Muut ehkäisevän päihdetyön toimijat 2.2 Kansainvälinen kehitys sekä ulkomaiden ja EU:n lainsäädäntö Kansainvälinen kehitys Ulkomaiden ja EU:n lainsäädäntö 2.3 Nykytilan arviointi 3 Esityksen tavoitteet ja keskeiset ehdotukset 3.1 Tavoitteet 3.2 Toteuttamisvaihtoehdot 3.3 Keskeiset ehdotukset 4 Esityksen vaikutukset 4.1 Taloudelliset vaikutukset 4.2 Vaikutukset viranomaisten toimintaan 4.3 Yhteiskunnalliset vaikutukset 5 Asian valmistelu 6 Riippuvuus muista esityksistä 7 Yksityiskohtaiset perustelut 8 Laki ehkäisevästä päihdetyöstä Lag om förebyggande rusmedelsarbete 9 Eriävä mielipide 1

2 Tiivistelmä Pääministeri Jyrki Kataisen hallituksen hallitusohjelman mukaan raittiustyölaki uudistetaan kunnissa tehtävän päihdetyön kehittämiseksi. Sosiaali- ja terveysministeriö asetti raittiustyölain uudistusta valmistelevan työryhmän, jonka jatkettu määräaika kesti saakka. Työryhmä valmisteli raporttinsa hallituksen esityksen muotoon. Voimassa olevassa raittiustyölaissa (828/1982) ja -asetuksessa (233/83) säädetään päihteiden ja tupakan käytön aiheuttamien haittojen ehkäisytyön rakenteista ja tehtävistä. Kunnan tulee valtion (sosiaali- ja terveysministeriön ja aluehallintovirastojen) ohjauksessa seurata päihdeoloja, järjestää valistusta ja neuvontaa sekä kehittää ja toteuttaa päihdehaittoja ehkäisevää työtä yhteistyössä kunnan omien hallintokuntien ja järjestöjen kanssa. Uudistuksessa nykyisen raittiustyölain ja -asetuksen tehtävät siirretään lähes sellaisinaan uuteen lakiin nykykieltä ja -termejä käyttäen. Vanhentunut termi raittiustyö korvataan jo parikymmentä vuotta käytössä olleella termillä ehkäisevä päihdetyö. Lain nimeksi esitetään: laki ehkäisevästä päihdetyöstä. Laissa laajennetaan ehkäisevän päihdetyön kenttään kuuluvaksi myös rahapelihaittojen ehkäisy sekä velvoitetaan kuntia nimeämään ehkäisevää päihdetyötä koordinoiva henkilö. Jo nyt lähes 90 %:ssa kunnista ehkäisevästä päihdetyöstä vastaava henkilö on nimetty, osassa kuntia hän toimii päätoimisesti. Henkilön työpanos riippuisi kunnan aktiivisuudesta ja kunnan koosta ja henkilö voisi olla myös useamman kunnan yhteinen. Rahapelihaittojen ehkäisyä ei vaadita suorittamaan kunnissa uusin toimin vaan ainoastaan huomioimaan se osana ehkäisevän päihdetyön kokonaisuutta. Karkeasti voidaan arvioida, että kunnat käyttävät vapaaehtoisesti nimettyjen yhdyshenkilöiden kustannuksiin noin neljä miljoonaa euroa vuodessa. Mikäli kaikki nykyisin sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämisvastuussa olevat tahot nimeäisivät päätoimisen, uudessa laissa asetetuista tehtävistä vastaavan koordinaattorin, kunnille syntyisi lain toimeenpanosta lisäkustannuksia 4 5 miljoonaa euroa vuodessa. Jos tehtäviin ei nimettäisi päätoimista henkilöä, kustannukset olisivat tätä pienemmät. Valmistelun yhteydessä on käyty keskustelua myös muista vaihtoehdoista. Työryhmän enemmistö pitää parhaana vaihtoehtona omaa erillislakia. Nykyisen raittiustyölain kumoaminen ja päihdehaittojen ehkäisyyn liittyvistä tehtävistä säätäminen muussa terveyteen ja hyvinvointiin liittyvässä lainsäädännössä ei loisi edellytyksiä nykyistä tehokkaammalle ja laajemmalle moniammatilliselle yhteistyölle. Eri lainsäädännöissä päihdehaittojen ehkäisy voisi liitettynä esimerkiksi terveydenhuoltolakiin, sosiaalihuoltolakiin, päihdehuoltolakiin tai mielenterveyslakiin. Kaikkien näiden ongelmana kuitenkin on, että niiden hallinnolliset rakenteet ja toimintatavat liittyvät palvelujen tarjoamiseen ja ne ovat hyvin ammattikuntakeskeisiä. Omalla lailla halutaan tukea olemassa olevaa paikallista päihdehaittojen ehkäisyä, joka ei kuulu vain yhden tietyn hallintokunnan alaan. Ehkäisevän päihdetyön merkittäviä toimijoita ovat myös esimerkiksi poliisi ja nuorisotyö, eikä työtä haluttaisi niputtaa vain yhden hallintokunnan alaan kuuluvaksi. Ehkäisevän päihdetyön tarve on lisääntynyt viime vuosina. Alkoholin käytön kasvu on nostanut alkoholin aiheuttamat haitat ennätystasolle. Vuosikymmenen taitteessa tapahtunut alkoholin kokonaiskulutuksen hienoinen lasku ei ole laskenut vielä merkittävästi kokonaishaittojen määrää. Tupakointi on vähentynyt kaikissa väestöryhmissä, mutta pitkäaikaisen tupakoinnin aiheuttamien sairauksien määrä on edelleen kasvussa. Huumausaineiden kokeilu ja käyttö ovat yleistyneet erityisesti nuorten ikäluokkien parissa. Lähes viidenneksellä suomalaisista on lähipiirissään henkilö, jolla on ollut rahapeliongelmia. Raittiustyölain uudistuksen tavoitteena on varmistaa, että päihteistä aiheutuvia haittoja ehkäistään mahdollisimman tehokkaasti koko maassa. Käytännössä kansalaiset tavoitetaan 2

3 parhaiten paikallisella eli kuntatasolla. Kaikkien päihdehaittojen ehkäisyä tulisi myös tehostaa laajalla yhteistyöllä, joka ylittäisi hallinnonalojen rajat sekä julkisen toiminnan sekä kansalaistoiminnan ja elinkeinoelämän väliset rajat. Esitys sisältää yhden eriävän mielipiteen. 3

4 Sammandrag Enligt regeringsprogrammet för statsminister Jyrki Katainens regering reformeras lagen om nykterhetsarbete för att utveckla rusmedelsarbetet som görs inom kommunerna. Social- och hälsovårdsministeriet tillsatte en arbetsgrupp för att revidera lagen om nykterhetsarbete den 18 januari Arbetsgruppens förlängda tidsfrist gällde till den 31 maj Arbetsgruppen beredde sin rapport i form av en regeringsproposition. I den gällande lagen om nykterhetsarbete (828/1982) och förordningen om nykterhetsarbete (233/83) föreskrivs strukturen och uppgifterna för arbetet med att förebygga skador som orsakas av användningen av rusmedel och tobak. Kommunen ska under statens ledning (social- och hälsovårdsministeriet och regionförvaltningsverken) följa rusmedelssituationen, upplysa och informera samt utveckla och genomföra arbete som förebygger rusmedelsskador i samarbete med kommunens egna förvaltningsnämnder och organisationer. I samband med reformen överförs uppgifterna enligt den nuvarande lagen och förordningen om nykterhetsarbete nästan ordagrant till den nya lagen men med modernt språk och moderna uttryck. Den föråldrade termen nykterhetsarbete ersätts med termen förebyggande rusmedelsarbete som varit i bruk redan i tjugo år. Förslag till namn på lagen: lag om förebyggande rusmedelsarbete. I lagen utökas fältet för förebyggande rusmedelsarbete så att det även omfattar förebyggande av skador orsakade av penningspel. Kommunerna åläggs även att utse en person som koordinerar det förebyggande rusmedelsarbetet. Redan nu har nästan 90 procent av kommunerna utsett en person som ansvarar för förebyggande rusmedelsarbete i vissa på heltid. Personens arbetsinsats beror på hur aktiv kommunen är och på kommunens storlek. Personen kan även vara gemensam för flera kommuner. För förebyggande av skador orsakade av penningspel krävs inga nya åtgärder inom kommunen utan endast att det observeras som en del av det förebyggande rusmedelsarbetet som helhet. Enligt en grov uppskattning har kontaktpersonerna kostat kommunerna cirka fyra miljoner euro per år. Om varje instans för respektive uppgift genom den nya lagen skulle utnämna en koordinator i varje kommun som skulle ansvara för uppgifterna på heltid skulle det kunna innebära extra kostnader på 4 5 miljoner euro per år för kommunerna. Om dessa personen inte utses på heltid skulle kostnaderna bli lägre. I samband med beredningen har även andra alternativ diskuterats. Majoriteten i arbetsgruppen anser att det bästa alternativet är en egen separat lag. Upphävandet av den nuvarande lagen om nykterhetsarbete och reglering av uppgifter gällande förebyggandet av rusmedelsskador i annan lagstiftning om hälsa och välfärd skapar inte förutsättningar för ett effektivare eller mer omfattande multiprofessionellt samarbete än det befintliga. Inom olika typer av lagstiftning kunde det förebyggande rusmedelsarbetet ingå i till exempel hälso- och sjukvårdslagen, lagen om missbrukarvård eller mentalvårdslagen. Problemet med alla dessa är dock att erbjudandet av tjänster ingår i deras administrativa struktur och verksamhetssätt och de är mycket centrerade kring yrkeskåren. Genom en egen lag eftersträvas ett stöd för existerande lokalt förebyggande rusmedelsarbete som inte endast omfattas av en viss förvaltningsnämnds område. Betydande aktörer inom förebyggande rusmedelsarbete är till exempel polisen och ungdomsarbete, och man vill inte koppla ihop arbetet med endast ett område inom en förvaltningsnämnd. Behovet av förebyggande rusmedelsarbete har ökat under de senaste åren. Ökad alkoholanvändning har medfört att skadorna som alkoholen orsakar ligger på rekordnivå. Den svaga sänkningen i den totala alkoholkonsumtionen vid decennieskiftet har inte sänkt den totala mängden skador påtagligt. Rökningen har minskat inom alla befolkningsgrupper men antalet sjukdomar som långvarig rökning orsakar ökar fortfarande. Experimentering med och användning av narkotika har blivit allt vanligare särskilt bland de yngre åldersgrupperna. Nästan var femte finländare har i sin närmaste krets en person som har penningspelproblem. 4

5 Syftet med reformen av lagen om nykterhetsarbete är att säkerställa att rusmedelsskador förebyggs så effektivt som möjligt i hela landet. I praktiken nås medborgarna bäst på lokal och kommunal nivå. Förebyggandet av alla rusmedelsskador ska även effektiveras genom ett omfattande samarbete som överskider förvaltningsområdenas gränser samt gränserna mellan den offentliga verksamheten samt medborgarverksamheten och näringslivet. I propositionen ingår en avvikande mening. 5

6 1 Johdanto Päihteet, erityisesti alkoholi, tupakka ja huumausaineet, aiheuttavat erilaisia sosiaalisia, terveydellisiä ja yhteiskunnallisia haittoja. Näitä haittoja pyritään vähentämään sekä ehkäisevällä että korjaavalla päihdetyöllä. Ehkäisevää päihdetyötä ei tehdä vain sosiaali- ja terveydenhuollossa, vaan sitä tehdään useilla tahoilla, kuten kouluissa ja oppilaitoksissa, nuorisoja vapaa-aikatoimessa, poliisissa, järjestöissä, seurakunnissa ja työpaikoilla. Ehkäisevä päihdetyö on toimintaa, jonka tavoitteena on edistää terveyttä, turvallisuutta, hyvinvointia ja perus- ja ihmisoikeuksia. Näihin tavoitteisiin pyritään edistämällä päihteettömiä elintapoja, ehkäisemällä ja vähentämällä päihdehaittoja sekä tuottamalla tutkimustietoa ilmiön ymmärtämiseksi ja hallitsemiseksi. Ehkäisevää päihdetyötä säännellään erityisesti raittiustyölaissa (828/1982) ja sen nojalla annetussa raittiustyöasetuksessa (233/1983). Nykyinen ehkäisevä päihdetyö on laaja-alaisempaa ja monipuolisempaa kuin 1980-luvulla harjoitettu raittiustyö. Ehkäisevä päihdetyö on osa hyvinvoinnin ja terveyden edistämistä. Käytännössä sekä ehkäisevän päihdetyön että hyvinvoinnin ja terveyden edistämisen toiminta on kuntien vastuulla. Vaikka ehkäisevää päihdetyötä tehdäänkin aktiivisesti, sitä tukevan raittiustyölain merkitys on 2000-luvulla vähentynyt. Pääministeri Jyrki Kataisen hallituksen hallitusohjelman mukaan raittiustyölaki uudistetaan kunnissa tehtävän päihdetyön kehittämiseksi. 2 Nykytila 2.1 Lainsäädäntö ja käytäntö Raittiustyölaki ja -asetus Raittiustyötä tai ehkäisevää päihdetyötä ohjaavat raittiustyölaki 828/1982 sekä raittiustyöasetus 233/1983. Lain tarkoituksena on kansalaisten totuttaminen terveisiin elämäntapoihin ohjaamalla heitä välttämään päihteiden ja tupakan käyttöä. Valtion ja kuntien tehtäväksi on asetettu yleisten edellytysten luominen raittiustyölle ja työn toteuttaminen käytännössä kuuluu kunnille ja raittiusja kansanterveysjärjestöille. Raittiustyöasetus tarkentaa kunnan raittiustyön ja aluehallintovirastojen tehtäviä. Sosiaali- ja terveysministeriölle ja sen alaisina aluehallintovirastoille kuuluu raittiustyön yleinen johto, ohjaus ja valvonta. Ministeriön yhteydessä toimii päihde- ja raittiusasiain neuvottelukunta. Aluehallintovirastojen tulee kehittää alueellaan tehtävää ehkäisevää työtä, tukea kuntia ja toimia yhteistyössä eri viranomaisten ja yhteisöjen kanssa. Kuntien tulee lain mukaan määrätä työn toimeenpanoa varten monijäseninen toimielin, jonka tulee toimia yhteistyössä erityisesti kunnan terveys-, sosiaali- ja koulutoimen kanssa. Asetuksessa määritellään tarkemmin toimielimen tehtäviksi kunnassa tehtävän työn seuraaminen ja kehittämisaloitteiden tekeminen, alkoholiolojen seuranta, päihdehaittojen ehkäisemiseksi ja vähentämiseksi tehtävät aloitteet, koulutus-, tiedotus-, valistus-, neuvonta- ja ohjaustoiminnan järjestäminen, yhteistyö kunnan koulu-, sosiaali-, terveys- ja vapaa-aikatoimen sekä järjestöjen kanssa sekä tupakoinnin ehkäisytyöhön liittyvät toimet Ehkäisevään päihdetyöhön liittyvä muu lainsäädäntö Ehkäisevän päihdetyön tukena ei ole ainoastaan raittiustyölaki vaan monihallinnollinen työ tukeutuu myös muuhun lainsäädäntöön, kuten päihdehuoltolakiin (41/1986) alkoholilakiin (1143/1994), tupakkalakiin (693/1976) ja huumausainelakiin (373/2008). Ehkäisevän päihdetyön 6

7 menetelmät sopivat myös rahapelihaittojen ehkäisyyn, joten myös arpajaislain (1047/2001) tarkoituksen mukainen sosiaalisten ja terveydellisten haittojen ehkäisy on käytännössä otettu mukaan ehkäisevään työhön useassa kunnassa ja järjestössä. Koska ehkäisevässä päihdetyössä ja edistävässä mielenterveystyössä on paljon yhtymäkohtia, myös mielenterveyslaki (1116/1990) on luettu lainsäädännön joukkoon. Terveydenhuollossa tehtävästä päihdetyöstä säädetään erikseen terveydenhuoltolaissa (1326/2010), jonka mukaan kunnan on järjestettävä tarpeellinen päihdetyö, johon kuuluu muun muassa päihteettömyyttä suojaavien tekijöiden vahvistaminen. Tämä sisältää muun muassa terveydenhuollossa annettavat ohjaus- ja neuvontapalvelut. Terveydenhuoltolaissa säädetään myös kunnan yleisistä terveyden ja hyvinvoinnin edistämisen velvoitteista. Kunnan on muun muassa seurattava asukkaittensa terveyttä ja hyvinvointia ja niihin vaikuttavia tekijöitä väestöryhmittäin, raportoitava väestön terveydestä ja hyvinvoinnista kunnanvaltuustolle (hyvinvointikertomus), asetettava terveyden ja hyvinvoinnin edistämisen tavoitteet ja tehtävä monialaista yhteistyötä. Sosiaalihuollon palveluiksi luetaan sosiaalihuoltolaissa (710/1982) väärinkäyttäjien palvelut, mutta lain mukaan kunta on myös velvollinen toimimaan sosiaalisten olojen kehittämiseksi ja sosiaalisten epäkohtien poistamiseksi. Sosiaali- ja terveysministeriö on uudistamassa sosiaalihuollon lainsäädäntöä ja ehdotus uudeksi sosiaalihuoltolaiksi on lausuntokierroksella kesäkuussa Työterveyshuoltolain (1383/2001) tarkoituksena on muun muassa edistää työntekijöiden terveyttä sekä työ- ja toimintakykyä. Työnantajalla on oltava kirjallinen päihdeohjelma, jonka tulee sisältää työpaikan yleiset tavoitteet ja noudatettavat käytännöt päihteiden käytön ehkäisemiseksi ja päihdeongelmaisten hoitoon ohjaamiseksi. Huumausainetestin tekeminen työnhakijalle tai työntekijälle edellyttää päihdeohjelmaa. Työterveyshuoltoasetuksen (VNA 708/2013) mukaan työterveyshuollon ammattihenkilöiden on annettava neuvontaa, ohjausta ja palautetta työnantajalle ja työntekijöille muun muassa päihteiden väärinkäytön ehkäisystä sekä päihdeongelmaisen varhaisesta tunnistamisesta sekä hoidosta ja hoitoon ohjaamisesta. Eri tahoilla tapahtuvan hyvinvoinnin ja terveyden edistäminen kytkeytyy myös päihdehaittojen ehkäisyyn ja näin ehkäisevän päihdetyön tavoitteita tukee myös erityisesti lasten ja nuorten hyvinvointia tukeva lainsäädäntö. Lastensuojelulaissa (417/2007) ja -asetuksessa (1010/1983) korostetaan lapsen oikeutta turvalliseen kasvuympäristöön, tasapainoiseen ja monipuoliseen kehitykseen sekä erityiseen suojeluun. Nuorisolailla (72/2006) tuetaan nuorten kasvua ja itsenäistymistä, sekä parannetaan nuorten kasvu- ja elinoloja yhteisöllisyyttä ja terveitä elämäntapoja tukien. Oppilas- ja opiskelijahuoltolain (1287/2013) mukaan opiskelijalla on oikeus saada maksutta sellainen opetukseen tai koulutukseen osallistumisen edellyttämä opiskeluhuolto, jolla tarkoitetaan opiskelijan hyvän oppimisen, hyvän psyykkisen ja fyysisen terveyden sekä sosiaalisen hyvinvoinnin edistämistä ja ylläpitämistä sekä niiden edellytyksiä lisäävää toimintaa. Valtioneuvoston asetuksen neuvolatoiminnasta, koulu- ja opiskeluterveydenhuollosta sekä lasten ja nuorten ehkäisevästä suun terveydenhuollosta (338/2011) mukaan kunnan toteuttamaan terveysneuvontaan kuuluu muun muassa tupakoinnin, alkoholin ja muiden päihteiden käytön ehkäisy. Terveysneuvontaa toteutetaan säännöllisesti järjestettyjen terveystarkastusten yhteydessä neuvolassa sekä koulu- ja opiskeluterveydenhuollossa. Niin kutsutuissa laajoissa terveystarkastuksissa selvitetään myös vanhempien hyvinvointia, kuten vanhempien alkoholin käyttöä audit-lomakkeen avulla. Elokuun 2014 alusta voimaan tulleen lain oppilas- ja opiskelijahuollosta (1287/2013) tarkoituksena on muun muassa edistää opiskelijoiden oppimista, terveyttä ja hyvinvointia sekä osallisuutta ja ehkäistä ongelmien syntymistä sekä turvata tarvittava varhainen tuki. Laki vahvistaa opiskelijoiden oikeutta kuraattori- ja psykologipalveluihin myös lukioissa ja ammatillisissa oppilaitoksissa. Opiskeluhuollon painopisteenä on yhteisöllinen opiskeluhuolto, 7

8 jonka avulla luodaan hyvinvoinnin edellytykset. Lisäksi opiskelijoilla on oikeus yksilökohtaiseen opiskeluhuoltoon, jonka saamista varhennetaan ja tehostetaan. Laki koskee lähes miljoonaa opiskelijaa esiopetuksesta toiselle asteelle. Opetushallituksen määräysten (4/011/2014, 6/011/2014, 10/011/2014) mukaan peruskoulujen, lukioiden ja ammatillisten oppilaitosten opiskeluhuoltosuunnitelmissa kuvataan tupakkatuotteiden, alkoholin ja muiden päihteiden käytön ehkäisy ja käyttöön puuttuminen. Päihteiden käytön ehkäisy sisältyy myös terveystieto-oppiaineeseen Ehkäisevä päihdetyö käytännössä Ehkäisevän päihdetyön valtakunnallinen ohjausrakenne Ehkäisevän päihdetyön johtaminen, ohjaus ja valvonta kuuluvat sosiaali- ja terveysministeriölle, joka on ohjannut osan tehtävistään alaisuudessaan toimiville laitoksille. Esimerkiksi sosiaali- ja terveysministeriö velvoitti 2000-luvun ensivuosikymmenellä tulossopimuksin Sosiaali- ja terveysalan tutkimus- ja kehittämiskeskuksen ohjaamaan kunnissa tehtävää ehkäisevää päihdetyötä. Kehittämiskeskuksen tehtävät siirtyivät Terveyden ja hyvinvoinnin laitokselle. Terveyden ja hyvinvoinnin laitos koordinoi ehkäisevän päihdetyön aluetoimijoiden verkostoa, Pakka-verkostoa (paikallinen alkoholipolitiikka) ja ehkäisevän päihdetyön laatukehittäjien yhteistyötä. Terveyden ja hyvinvoinnin laitos kerää ja välittää alan hyviä käytäntöjä sekä tekee ehkäisevän päihdetyön laatutyötä. Terveyden ja hyvinvoinnin laitos toimii myös valtakunnallisen Alkoholiohjelman pääkoordinaattorina ja edistää myös huumeohjelmatyötä. THL koordinoi ja tukee valtakunnallisesti rahapelaamisesta aiheutuvien haittojen ehkäisyä. Terveyden ja hyvinvoinnin laitoksella tehdään myös preventiotutkimusta ja muuta tutkimus- ja tilastotyötä ehkäisevän päihdetyön tueksi. Tupakkatuotteiden osalta Terveyden ja hyvinvoinnin laitos seuraa ja tutkii tupakkalain ja tupakkavalmisteiden vähittäismyyntihintojen muutosten vaikutusta tupakoinnin yleisyyteen. Lisäksi se tukee tupakoinnin terveysvaaroihin ja haittoihin liittyvää tutkimus-, seuranta- ja kehittämistyötä. Työterveyslaitos kehittää, edistää ja tutkii päihdehaittojen ehkäisyä työpaikoilla. Aluehallintovirastoille kuuluu alueellisen ehkäisevän päihdetyön yleinen johto, ohjaus ja valvonta sekä yleisten edellytysten luominen ehkäisevän päihdetyön paikalliselle toteuttamiselle. Ehkäisevän päihdetyön kehittämiseksi aluehallintovirastot toimivat yhteistyössä eri viranomaisten ja yhteisöjen kanssa. Kukin aluehallintovirasto ylläpitää ehkäisevän päihdetyön yhdyshenkilöverkostoa osana Alkoholiohjelman aluekoordinaatiota. Kaikissa kuudessa aluehallintovirastossa toimii Alkoholiohjelman ja terveyden edistämisen aluekoordinaattori, joka vastaa Alkoholiohjelman tavoitteiden toimeenpanosta omalla alueellaan ja toimii alueen haittoja ehkäisevän päihdetyön koordinaattorina. Opetus- ja kulttuuriministeriö tukee ehkäisevää päihdetyötä rahoittamalla nuorten huumeiden käytön ennaltaehkäisyn toimintaedellytysten parantamista, henkilöstön ja vapaaehtoisten koulutusta sekä pitkäaikaisia projekteja. Opetus- ja kulttuuriministeriön alaisuudessa tapahtuvaa ehkäisevää päihdetyötä toteutetaan muun muassa etsivässä nuorisotyössä, työpajatoiminnassa ja järjestötoiminnassa. Opetus- ja kulttuuriministeriön rahoituksella ja tukemana toimii myös nuorisoalan ehkäisevän päihdetyön osaamiskeskus Preventiimi. Opetushallitus on keskeinen toimija koulutuspolitiikan toimeenpanossa ja koulutuksen kehittämisessä sekä siinä, miten ehkäisevä päihdetyö näkyy kouluissa ja ammatillisessa koulutuksessa ja Opetushallitus tukee myös oppilas- ja opiskelijahuollon toteuttamista. 8

9 Aluehallintovirastot vastaavat alueellisesti nuorisopolitiikan yhteensovittamisesta opetusministeriön ohjauksessa. Aluehallintovirastojen tavoitteena on nuorten elinolojen parantaminen ja nuorisotyöttömyyden aleneminen tukemalla muun muassa nuorten työpajatoimintaa, ehkäisevää päihdetyötä ja etsivää nuorisotyötä. Poliisihallituksen tehtävänä on suunnitella, kehittää, johtaa ja valvoa poliisitoimintaa ja sen tukitoimintoja. Poliisihallitus on mukana myös eri yhteistyöverkostoissa, joissa käsitellään ehkäisevää päihdetyötä. Liikenne- ja viestintäministeriön alaiset Liikenteen turvallisuusvirasto Trafi ja Liikenneturva tekevät liikenneturvallisuuskampanjointia ja liikennekasvatusta. Sosiaali- ja terveysalan lupa ja valvontavirasto Valviran alkoholihallinnon tehtäviin kuuluvat aluehallintovirastojen lupahallinnon ja valvonnan ohjaus ja kehittäminen, alkoholihallinnon tieto- ja viestintäpalveluiden tuottaminen sekä alkoholijuomien vähittäismyynnin ja anniskelun sekä mainonnan ja myynninedistämisen valvonta koko maassa. Lupahallinnon ja valvonnan ohjauksen ja kehittämisen tarkoituksena on tehostaa alkoholilain tarkoituksen saavuttamista ja turvata alkoholilain yhdenmukainen soveltaminen koko maassa. Lisäksi Valvira myöntää luvat alkoholin valmistukseen, tukkumyyntiin, maahantuontiin ja teolliseen käyttöön sekä ohjaa ja valvoo alkoholijuomien valmistajien ja maahantuojien ensi- ja omavalvontaa ja vastaa alkoholin tuotevalvonnasta. Aluehallintovirastot myöntävät alueillaan alkoholijuomien anniskelu- ja vähittäismyyntiluvat ja valvovat alueellaan alkoholijuomien vähittäismyyntiä ja anniskelua sekä alkoholijuomien mainontaa ja muuta myynninedistämistoimintaa. Kunnat valvovat alueellaan tupakkalain ja sen nojalla annettujen säännösten noudattamista ja myöntävät tupakkatuotteiden myyntiluvat. Valvira ja aluehallintovirastot ohjaavat kuntia tupakkalain ja sen nojalla annettujen säännösten ja määräysten toimeenpanossa ja aluehallintovirasto arvioi kuntien tupakkalain valvontasuunnitelmat. Valvira laatii tupakkalain valvonnan toimeenpanon ohjaamiseksi ja yhteensovittamiseksi valtakunnallisen tupakkalain valvontaohjelman. Valvira valvoo tupakkatuotteiden mainontakiellon noudattamista yhdessä kuntien kanssa ja tupakkatuotteiden koostumusta, laadunvalvontaa ja pakkausmerkintöjä. Työsuojeluviranomaiset valvovat tupakkalain noudattamista työpaikoilla. Poliisi valvoo tupakkalainsäädännön toteutumista julkisissa yleisötilaisuuksissa, ja tulli valvoo tupakkatuotteiden maahantuontia. Huumevalvonnan toimivaltaisia viranomaisia ovat Lääkealan turvallisuus- ja kehittämiskeskus Fimea, poliisi sekä tulli- ja rajavartioviranomaiset. Eri viranomaisten tehtävistä säädetään huumausainelaissa. Sosiaali- ja terveysministeriön omistajaohjaukseen kuuluva Alko Oy on olennainen osa suomalaista alkoholihaittojen ehkäisyjärjestelmää. Alko Oy:n avulla pyritään säätelemään alkoholin kulutusta ja rajoittamaan haittoja Ehkäisevä päihdetyö kunnissa Kunnissa hyvinvoinnin ja terveyden edistäminen on hallinnonalat ylittävää toimintaa. Hyvinvointijohtaminen sisältyy kiinteänä osana kunnan johtamiseen. Ehkäisevä päihdetyö on osa kuntastrategiaan sisällytettävää hyvinvoinnin ja terveyden edistämisen työtä. Kuntien ehkäisevän päihdetyön toiminnan ja järjestämistapojen kirjo on laaja. Ehkäisevää päihdetyötä voidaan järjestää seutukunnallisesti tai ostopalveluna tai kunnat järjestävät ehkäisevän työnsä itse. Kunnissa voi olla ehkäisevän päihdetyön koordinaattori, yhdyshenkilö, 9

10 yksikkö tai hankkeita. Ehkäisevää päihdetyötä toteutetaan kunnissa monen eri hallintokunnan alaisuudessa. Usein kunnan ehkäisevän päihdetyön johto ja organisointi ovat sijoittuneet osaksi sosiaali- ja terveystoimea. Valtaosa kuntien ehkäisevästä päihdetyöstä toteutetaan käytännössä sivistystoimen alaisissa palveluissa, kuten nuoriso- ja vapaa-aikapalveluissa. Myös varhaiskasvatus- ja opetustoimessa toteutetaan runsaasti päihdekasvatus- ja valistuskampanjoita sekä projekteja myös itsenäisesti. Myös neuvolat sekä koulu- ja opiskeluterveydenhuolto ovat aktiivisia toimijoita päihteiden käytön ehkäisyssä Ehkäisevä päihdetyö järjestöissä Järjestöt toteuttavat ehkäisevää päihdetyötä monin eri tavoin ja painotuksin. Päätehtävänään ehkäisevää päihdetyötä tekevät järjestöt keskittyvät ehkäisevään päihdetyöhön kuten päihdekasvatukseen ja vaikuttamistyöhön. Osatehtävänään ehkäisevää työtä tekevillä järjestöillä työ on vakiintunut osa järjestön perustoimintaa. Tämän lisäksi on järjestöjä, joissa ehkäisevä päihdetyö on kirjattu strategiaan ja se huomioidaan perustoiminnan osana, kuten esimerkiksi useissa nuoriso-, liikunta-, kulttuuri- ja kansalaisjärjestöissä. Ehkäisevässä työssä toimii myös alueellisia ja paikallisia vapaaehtoisjärjestöjä, joiden toiminnan ydin on vertais- ja vapaaehtoistoiminnassa. Ehkäisevässä päihdetyössä on myös lukuisia paikallisia, yleensä vapaaehtoisia toimijoita, joiden tavoitteena on terveiden elämäntapojen, päihteettömyyden ja yhteisöllisyyden edistäminen paikallisesti. Paikallisjärjestötoiminnan ytimessä on alueellinen ja paikallinen päihdetyön tuntemus sekä kansalais- ja vapaaehtoistoiminnan aktivoiminen. Alueosastot ja yksiköt toteuttavat etujärjestönsä tai päätoimijansa yhteistä yhteiskunnallista sanomaa ja näin osaltaan toteuttavat ehkäisevän päihdetyön jalkauttamista. Ehkäisevää päihdetyötä tekevien järjestöjen yhteistoimintaa koordinoi Ehkäisevä päihdetyö EHYT ry:n koordinointiyksikkö. Toiminnan rahoittaa Raha-automaattiyhdistys. Verkosto on avoin kaikille valtakunnallisille toimijoille ja siihen kuuluu tällä hetkellä 36 järjestöä tai toimijaa. Toiminnan painopiste on päihdepoliittisessa vaikuttamistyössä sekä erilaisten palvelujen kehittämisessä järjestöjen yhteistoiminnan syventämiseksi Muut ehkäisevän päihdetyön toimijat Ehkäisevän päihdetyön tutkimus-, kehittämis- ja kouluttamistoimintaa tehdään yliopistoissa, ammattikorkeakouluissa sekä toisen asteen oppilaitoksissa. Erilaisten hankkeiden, seminaarien, julkaisujen ja koulutuksien avulla kehitetään tutkintojen rinnalla ehkäisevän päihdetyön sisältöjä sekä toimintoja yhteistyössä kuntien ja järjestöjen kanssa. Poliisi tekee ehkäisevää päihdetyötä tiiviissä yhteistyössä esimerkiksi koulujen ja eri valtakunnallisten ja paikallisten verkostojen kanssa. Koulu- ja lähipoliisitoiminnalla on tärkeä osa myös ehkäisevässä päihdetyössä ja poliisi tukee työllään varhaista puuttumista. Puolustusvoimissa tehdään aktiivista tupakoinnin ehkäisytyötä, jonka kohderyhmänä ovat sekä varusmiehet että puolustusvoimien palkattu henkilökunta. Puolustusvoimien Aikalisätukipalveluun kuuluu osana ehkäisevä päihdetyö. Työmarkkinajärjestöissä on edistetty erityisesti alkoholihaittojen ehkäisyä, varhaista puuttumista ja hoitoonohjausta. Työpaikoilla on käytössä erilaisia alkoholihaittojen ehkäisyn ja tupakoimattomuuden edistämisen malleja. Työterveyshuollolla on tärkeä rooli erityisesti mini- 10

11 interventiotoiminnan kehittämisessä. Työpaikan päihdehaittojen ehkäisy on tärkeää myös työsuojelun näkökulmasta. Usealla työpaikalla on myös oma päihdeohjelmansa, jonka painopiste on ennakoinnissa ja varhaisessa puuttumisessa. Päihdeohjelma sisältää myös haittatilanteiden käsittelyn periaatteet ja ohjeet. Päihdeohjelma on osa työkykyä ylläpitävän toiminnan ja työsuojelun kokonaisuutta. Uskonnolliset yhteisöt kuten esimerkiksi Suomen evankelis-luterilainen kirkko tekevät ehkäisevää päihdetyötä muun muassa osana rippikoulutyötä. Ehkäisevässä päihdetyössä keskeisiä toimijoita ovat valtakunnalliset ja paikalliset monialaiset verkostot. Monialaisuus merkitsee sekä päihde-, hyvinvointi-, terveys-, lainvalvonta-, opetus- ja nuorisotyön eri alojen, myös kansalaisjärjestöjen ja elinkeinonharjoittajien mukanaoloa. 2.2 Kansainvälinen kehitys sekä ulkomaiden ja EU:n lainsäädäntö Kansainvälinen kehitys Kansainvälisesti ehkäisevällä työllä on pitkät perinteet, ja esimerkiksi preventiotutkimus on aktiivista. Suomi on ollut edelläkävijä erityisesti ehkäisevän työn laadun ja menetelmien kehittämisessä. Vaikka eri maiden lainsäädännöissä käsitellään eri päihteitä eri tavoin, ehkäisevässä työssä on nähty tärkeäksi käsitellä kaikkia päihteitä yhdessä. Alkoholin, tupakan ja huumeiden lisäksi otetaan huomioon myös liimat ja liuottimet, päihdyttävät reseptilääkkeet sekä muuntohuumeet. Ehkäiseväksi työksi luetaan niin yleinen kuin riskiehkäisy sekä elinympäristöön ja -olosuhteisiin vaikuttaminen. Viime vuosina kansainvälinen kiinnostus ehkäisevän päihdetyön mahdollisuuksiin on lisääntynyt ja ehkäisevän työn poliittinen painoarvo on kasvanut. Sekä EU:ssa että YK:ssa on julkaistu omat huume-ehkäisyn laatustandardit. (EMCDDA/ EU 2011: European Drug Prevention Quality Standards; UNODC/YK 2013: International Standards of Drug Use Prevention). Otsikkotasolla huumeiden käyttöön keskittyvät standardit lukevat ehkäisyn alaan kuuluvaksi myös muut päihteet. Kansainvälisessä kehityksessä näkyy kuitenkin vielä suomalaisen tai pohjoismaalaisen ajattelun ero muuhun maailmaan. Suomessa ehkäisevää päihdetyötä on haluttu perustaa rakenteisiin kuten kaikille pakolliseen terveystietoon, koulujen ja oppilaitosten oppilas- ja opiskelijahuoltoon ja eri oppiaineisiin. Kansainvälisissä strategioissa keskitytään enemmän evaluoituihin koulu- ja muihin hankkeisiin Ulkomaiden ja EU:n lainsäädäntö EU:n toimivaltaan ei kuulu tehdä lainsäädäntöä ehkäisevästä työstä tai yleensäkään kansanterveyteen liittyvistä asioista. EU:ssa on kuitenkin sitovaa lainsäädäntöä, jolla rajoitetaan eri päihteiden saatavuutta. Lainsäädäntö perustuu tällöin kansanterveyden sijasta sisämarkkinoiden toimintaan. Tupakkatuotteiden pakkauksia, varoitusmerkintöjä ynnä muuta säädellään tupakkatuotedirektiivillä (2014/40/EY) ja markkinointia tupakkamainontadirektiivillä (2003/33/EY). Huumausaineita säädellään neuvoston puitepäätöksellä laittoman huumausainekaupan rikostunnusmerkistöjä ja seuraamuksia koskevien vähimmäissääntöjen vahvistamisesta (2004/757/YOS) ja neuvoston päätöksellä uusia psykoaktiivisia aineita koskevasta tietojenvaihdosta, riskienarvioinnista ja valvonnasta (2005/387/YOS). 11

12 Vaikka lainsäädännön tekemiseen ei ole valtuuksia, EU:n tulee tukea jäsenmaita kansanterveyden edistämisessä erityisesti silloin, kun ongelmat ovat rajat ylittäviä. Haittojen ehkäisyyn pyritäänkin EU:n yhteisillä strategiapapereilla, kuten alkoholistrategialla vuodelta 2006 ja huumausainestrategialla vuosille Tämän lisäksi eri päihdehaittojen ehkäisystä on neuvoston päätöksiä ja suosituksia, kuten tupakasta neuvoston suositus savuttomista ympäristöistä (2009/C 296/02) ja alkoholista neuvoston suositus lasten ja nuorten alkoholinkäytöstä (2001/458/EY). Huumausaineita kontrolloidaan maailman laajuisesti YK:n kolmella yleissopimuksella. Yleissopimusten tulkinnassa ehkäisevän työn korostus on kasvanut ja vuosittain jäsenmaat sitoutuvat erillisin päätöslauselmin ehkäisevän päihdetyön tukemiseen. Maailman terveysjärjestön WHO:n johdolla on solmittu vuonna 2003 tupakoinnin ehkäisyn kansainvälinen sitova yleissopimus FCTC, jonka on ratifioinut 177 maata. Yleissopimus on ensimmäinen kansanterveyden alan konventio. Se rajoittaa tupakan myyntiä, markkinointia, mainontaa sekä velvoittaa tukemaan tupakasta vieroittamista. WHO:n kaikki 193 jäsenmaata ovat hyväksyneet yhteisen alkoholihaittojen vähentämisstrategian Pohjoismaista Ruotsissa, Norjassa ja Islannissa on säädelty alkoholia samoin kuin Suomessa. Kaikissa on valtion omistama yhtiö, joka vähittäismyy yksinoikeudella tietyt alkoholijuomat. Näissä maissa on myös kattava lupa- ja valvontajärjestelmä alkoholikaupalle ja -anniskelulle. Lisäksi kaikissa pohjoismaissa (Tanska mukaan lukien) on kattavia ehkäisevän päihdetyön strategioita ja ohjelmia. Esimerkiksi Ruotsissa on päätetty laajasta valtakunnallisesta alkoholin, tupakan, huumausaineiden ja dopingin ehkäisystrategiasta vuosille (prop. 2010/11:47). Ohjelman yleinen vastuu kuuluu sosiaalihallitukselle. Lääninhallitukset vastaavat ehkäisevän työn koordinoinnista ja kehittämisestä alueellaan ja kuntien tukemisesta. Kunnissa on ehkäisevän päihdetyöhön nimetyt koordinaattorit tai yhdyshenkilöt. Ehkäisevän työn valtakunnallista strategiaa toteuttavat myös valtakunnalliset ja alueelliset tutkimus- ja kehittämisorganisaatiot. Ruotsissa ehkäisevän työn toteuttamista tuetaan myös alueellisin sopimuksin, jotka allekirjoittavat kaupunginjohtajat, poliisipäälliköt ja läänit. 2.3 Nykytilan arviointi Alkoholin aiheuttamat haitat ovat kasvaneet viime vuosikymmeninä ennätystasolle. Huumausaineiden kokeilu ja käyttö ovat yleistyneet. Tupakointi on vähentynyt kaikissa väestöryhmissä, mutta pitkäaikaisen tupakoinnin aiheuttamat sairaudet ovat edelleen kasvussa. Ongelmana ovat myös rahapelien aiheuttamat vakavat riippuvuushaitat, jotka koskettavat tyypillisesti sekä pelaajia itseään että heidän perheitään ja läheisiään. Alkoholin käyttö aiheuttaa julkiselle sektorille arviolta 0,9 1,1 miljardin euron suorat haittakustannukset ja huumeiden käyttö miljoonan euron kustannukset. Tupakoinnin aiheuttamat suorat kustannukset ovat noin 295 miljoonaa euroa vuodessa. Lisäksi on huomattava, että alkoholi ja tupakka yhdessä ovat keskeisimmät väestöryhmien välisten terveyserojen selittäjät. Päihteistä aiheutuu myös huomattavat epäsuorat kustannukset, jotka kuormittavat niin valtion ja kuntien taloutta kuin elinkeinoelämää. Rahapelaamisen haittakustannuksia ei ole Suomessa vielä arvioitu. Kansainvälisen tutkimuksen perusteella voidaan olettaa, että myös Suomessa pelihaitoista aiheutuvat kustannukset ovat merkittäviä. Voimassa olevaan raittiustyölakiin suhtaudutaan kahtalaisesti. Toisaalta lain nimi ja vanhahtavat käsitteet ovat jättäneet lain käytännössä vieraaksi. Heikentynyt lainsäädännön tuki on johtanut siihen, että kuntien väliset erot ovat kasvaneet. Toisaalta vanhakin laki on ollut merkittävänä tukena työlle niissä kunnissa, joissa asiaan on haluttu panostaa. Joissakin kunnissa on panostettu vahvasti sekä vanhoihin että uusiin ehkäisevän päihdetyön toimintamuotoihin, kun joissakin kunnissa on keskitytty lähinnä syntyneiden päihdeongelmien hoitamiseen. Kun raittiustyölain 12

13 mukaiseen ohjaukseen liittyi oma terveyden edistämisen määrärahansa, oli lain merkitys suurempi. Oman määrärahan poistumisen myötä lain ohjausvaikutus kuntien toimintaan on heikentynyt. Sosiaali- ja terveysministeriön hallinnonalalla Terveyden ja hyvinvoinnin laitos on ohjannut ehkäisevää päihdetyötä aktiivisesti, mutta esimeriksi Päihde- ja raittiusasiain neuvottelukunnan merkitys on vähentynyt. Päihde- ja raittiusasiain neuvottelukunnan viimeisin kausi oli Neuvottelukunta on tehnyt tiedotteita ja järjestänyt seminaareja. Koska neuvottelukunnan toimeksianto on ollut yleisellä tasolla, neuvottelukunnan toiminta on keskittynyt tiedonvaihtoon. Ehkäisevän päihdetyön säädöspohjaa on pyritty tukemaan tieto-ohjauksella kuten Terveyden ja hyvinvoinnin laitoksen tuottamilla ehkäisevän päihdetyön laatukäsikirjalla, muulla tukiaineistolla sekä perus- ja täydennyskoulutuksin. Mieli-suunnitelman toimenpide-ehdotusten perusteella monissa kunnissa on laadittu ja toteutettu esimerkiksi päihde- ja mielenterveysstrategioita. Irrallisten ja yhtä sektoria koskevien asiakirjojen yhteensovittaminen ja kokonaisuuden hallinta on ollut vaikeaa. Laaditut strategiat eivät ole useinkaan konkretisoituneet toimenpiteiksi. Ehkäisevää päihdetyötä tehdään kunnissa usein integroidusti (tupakka, alkoholi, huumeet, rahapelit). Kuntien tavat huolehtia raittiustyölain säädösten toteutumisesta vaihtelevat, koska kunnat ovat erilaisia. Ehkäisevää päihdetyötä johdetaan ja toteutetaan kuntarakenteesta riippuen usean eri hallintokunnan alaisuudessa ja myös hyvinvointiryhmien kautta. Työ voidaan järjestää esimerkiksi kunnan omana toimintana, seutukunnallisesti tai ostopalveluna. Esimerkiksi joissain suurissa kaupungeissa ehkäisevää päihdetyötä tehdään usean eri hallintokunnan alaisuudessa muun muassa elinkaarimallin mukaisesti. Vuonna 2013 aluehallintovirastot tekivät osana Alkoholiohjelman toimeenpanoa selvityksen kuntien ehkäisevän päihdetyön rakenteista, johon vastasi 320 kuntaa. Alkoholiohjelman aluekoordinaattorit olivat yhteydessä kuntiin sähköpostitse ja puhelimitse ja ainoastaan seitsemän kunnan vastaus jäi puuttumaan. Selvityksen mukaan 89 % kunnista oli nimennyt ehkäisevän päihdetyön yhdyshenkilön. Neljän aluehallintoviraston osalta selvitettiin myös tarkemmin yhdyshenkilön tehtävänkuvaa ja työaikaa. Kunnissa, joista nimetty yhdyshenkilö löytyi, joka kolmannelle (34 %) yhdyshenkilölle oli myös määritelty selkeät tehtävät. Yhdyshenkilöistä kokopäiväisesti toimi 14 % ja alle 10 % työpanoksella 67 %. Raittiustyölain mukainen monijäseninen toimielin tai niin sanottu monialainen päihdetyöryhmä oli 65 %:ssa kuntia. Kunnista, joista toimielin tai päihdetyöryhmä löytyi, neljänneksessä (26 %) se toimi kuntatasolla, kolmasosassa (34 %) seututasolla ja noin kymmenesosassa (12 %) kummassakin. Kunnista 29 % ei ilmoittanut millä tasolla päihdetyöryhmä toimi. Kunnista kahdessa kolmasosassa (64 %) oli vuonna 2013 joko kunnallinen tai seudullinen päihde- tai yhdistetty mielenterveys- ja päihdestrategia. Näistä neljän prosentin osalta ei ollut tietoa strategian ajantasaisuudesta. Reilusta neljänneksestä (28 %) kuntia ajantasainen strategia puuttui kokonaan ja kahdeksassa prosentissa strategiaa juuri valmisteltiin tai päivitettiin. Kunnista, joilla strategia oli, 60 prosenttia ilmoitti myös seuraavansa sen toimeenpanoa. Kuten edellä on todettu, ehkäisevän päihdetyön yhdyshenkilö löytyy suurimmasta osista kuntia. Raittiustyölain mukaisten monijäsenisten toimielinten puutetta voi osaltaan selittää myös se, että määrittely ei ole kovin selkeä. Päihdestrategian tekemiselle ei ole laissa velvoitetta. Erityisesti pienissä kunnissa on tukeuduttu järjestöyhteistyöhön. Mikäli kunnassa ei ole yhtä ehkäisevän työn vastuuhenkilöä tai työ on jakaantunut kunnan eri sektoreille, järjestöjen on vaikea tietää minkä tahon kanssa yhteistyö voidaan käynnistää. 13

14 3 Esityksen tavoitteet ja keskeiset ehdotukset 3.1 Tavoitteet Pääministeri Jyrki Kataisen hallituksen ohjelman mukaan raittiustyölaki uudistetaan kunnissa tehtävän päihdetyön tukemiseksi. Lisäksi hallitusohjelman mukaan tehostetaan toimia koko väestön sekä erityisesti lasten ja nuorten suojelemiseksi alkoholin, tupakan, huumausaineiden ja rahapeliongelmien aiheuttamilta haitoilta. Vaikka nykyinen raittiustyölaki on käsitteiltään osittain vanhentunut, kunnallisen raittiustyön sisältöä linjattiin raittiustyöasetuksen muutoksella vuonna 1992 siten, että tehtävät vastaavat melko hyvin nykyaikaisen päihdehaittojen ehkäisyn keskeisiä tehtäviä. Asetuksen mukaan kunnan tehtävänä on kunnan päihdeolojen ja kunnassa tehtävän ehkäisevän päihdetyön seuranta, ehkäisevän päihdetyön aktiivinen kehittäminen, sen integroiminen kunnan muihin toimintoihin, moniammatillinen yhteistyö kunnan ja myös järjestöjen välillä sekä koulutuksen ja tiedotuksen järjestäminen. Lainsäädännössä ei yleensä ole tarvetta määrittää tai rajata käytännön toimia tätä tarkemmin. Ehkäisevän päihdetyön tarve on lisääntynyt viime vuosina. Alkoholin käytön kasvu on nostanut alkoholin aiheuttamat haitat ennätystasolle. Vuosikymmenen taitteessa tapahtunut alkoholin kokonaiskulutuksen hienoinen lasku ei ole laskenut vielä merkittävästi kokonaishaittojen määrää. Tupakointi on vähentynyt kaikissa väestöryhmissä, mutta pitkäaikaisen tupakoinnin aiheuttamien sairauksien määrä on edelleen kasvussa. Huumausaineiden kokeilu ja käyttö ovat yleistyneet erityisesti nuorissa ikäluokissa. Rahapelien pelaaminen aiheuttaa haittoja Suomessa noin 18 prosentille pelaajista ( ). Suurimmalle osalle haitat ovat satunnaisia, mutta noin kolmella prosentilla ( ) pelihaitat ovat vakavampia. Päihdehaitat eivät liity vain päihdeongelmaisten ja heidän perheidensä terveyteen ja hyvinvointiin tai kuntalaisten terveydenhuollon ja sosiaalihuollon palveluihin, sillä ne koskettavat kaikkia kunnan asukkaita muille kuin päihteiden käyttäjille aiheutuvina konkreettisina ja taloudellisina haittoina. Päihteistä johtuvat poissaolot ja työurien lyhentyminen aiheuttavat merkittäviä kustannuksia kunnan elinkeinoelämälle. Kaikki päihteiden aiheuttamat haitat merkitsevät entistä suurempaa taakkaa myös kunnan omalle taloudelle. Jos kansalaisten terveyseroja halutaan kaventaa, erityisesti alkoholin ja tupakan aiheuttamia haittoja tulisi ehkäistä valtakunnallisella, alueellisella ja paikallisella tasolla nykyistä tehokkaammin. Palvelurakenneuudistus tuo uusia mahdollisuuksia ja haasteita myös paikalliselle tasolle. Jos raittiustyölainsäädäntö jätetään ennalleen, osa mahdollisuuksista jätetään käyttämättä. Ehkäisevää päihdetyötä tulisi ohjata myös lainsäädännön tasolla. Raittiustyölain uudistuksen tavoitteena on varmistaa, että päihteistä aiheutuvia haittoja ehkäistään mahdollisimman tehokkaasti koko maassa. Käytännössä kansalaiset tavoitetaan parhaiten paikallisella eli kuntatasolla. Kaikkien päihdehaittojen ehkäisyä tulisi myös tehostaa laajalla yhteistyöllä, joka ylittäisi hallinnonalojen rajat sekä julkisen toiminnan sekä kansalaistoiminnan ja elinkeinoelämän väliset rajat. Kansalaisten kannalta keskeinen tavoite on lisätä terveyden ja hyvinvoinnin tasa-arvoa siten, että päihteiden aiheuttamat haitat eivät jakautuisi alueellisesti ja paikallisesti epätasa-arvoisesti. Samalla olisi mahdollista lisätä kansalaisten vaikutusmahdollisuuksia omaan elinympäristöönsä ja omiin elämäntapoihinsa. 14

15 3.2 Toteuttamisvaihtoehdot Ehkäisevää päihdetyötä koskevan lainsäädännön valmistelussa on mahdollista tarkastella kahta päävaihtoehtoa. Ensinnä päihdehaittojen ehkäisyn voidaan siis sanoa jo kuuluvan kuntalain, terveydenhuoltolain, päihdehuoltolain ja muun lainsäädännön mukaan kunnan tehtäviin. Ensimmäisen vaihtoehdon mukaan ehkäisevää päihdetyötä voitaisiin ohjata ilman omaa erityislainsäädäntöä. Valmisteilla olevassa kuntalain kokonaisuudistuksessa on ehdotettu lakisääteistä kuntastrategiaa, joka olisi valtuuston merkittävin ohjausväline kunnan johtamisessa. Tavoitteena olisi, että kunnassa olisi mahdollista laatia vain yksi strategia, johon koottaisiin mahdollisimman laajasti myös erityislainsäädännössä edellytettyjä suunnitelmia. Kuntastrategiassa tulisi ehdotuksen 39 :n mukaan ottaa huomioon myös kunnan asukkaiden hyvinvoinnin edistäminen. Lisäksi esimerkiksi terveydenhuoltolain 12 :ssä on jo säädetty kunnalle suunnittelu-, toimeenpano-, yhteistyö- ja raportointivelvoitteita asukkaiden terveyden ja hyvinvoinnin edistämiseksi. Terveydenhuoltolain 28 :ssä säädetään kunnalle velvollisuus järjestää alueensa asukkaiden terveyden ja hyvinvoinnin edistämiseksi tarpeellinen päihdetyö, johon kuuluu myös päihteettömyyden tukeminen. Raittiustyölain uusimisen sijasta voidaan kysyä, riittäisikö voimassa oleva ja tuleva yleislainsäädäntö tukemaan kuntia riittävästi päihdehaittojen ehkäisyssä? Kuntalain uudistuksen tavoitteena ei ole, että erityislainsäädännön mukaiset suunnitelmia koskevat säännökset kumottaisiin. Vaikka nykyisessä lainsäädännössä ei ole otettu huomioon ehkäisevän päihdetyön rakenteita tai erityispiirteitä, voimassa olevaa lainsäädäntöä voitaisiin täsmentää. Ongelmaksi kuitenkin jäisi se, että esimerkiksi terveydenhuoltolaki, mielenterveyslaki, sosiaalihuoltolaki ja päihdehuoltolaki ovat luonteeltaan lainsäädäntöä, jonka taustalla on omat hallinnolliset rakenteensa ja omat ammattikuntansa. Ehkäisevää päihdetyötä taas edistää parhaiten se, ettei sen koeta kuuluvan vain yhden ammattikunnan vastuulle. Jos nykyinen raittiustyölaki kumottaisiin ja päihdehaittojen ehkäisyyn liittyvistä tehtävistä säädettäisiin esimerkiksi päihdehuoltolain yhteydessä, erityisesti monialaiseen yhteistyöhön ja päihteiden tarjontaan vaikuttamiseen liittyviä mahdollisuuksia saatettaisiin menettää. Parhaat kokemukset ehkäisevän päihdetyön hyvistä käytännöistä ovat syntyneet juuri organisaatioissa, jotka toimivat itsenäisesti tiukkojen ammattikuntarajojen ulkopuolella. Toinen vaihtoehto on uudistaa raittiustyölaki säätämällä ehkäisevän päihdetyön rakenteista ja tehtävistä omassa laissaan. Ehkäisevää päihdetyötä ohjaavan lain päälinjauksia ei olisi tarvetta muuttaa: kunnat päättäisivät ehkäisevän päihdetyön käytännön toteuttamisesta lainsäädännön mukaisesti ja saisivat tukea ja ohjausta valtion viranomaisilta. Raittiustyölain uudistuksen tavoite olisi vahvistaa sekä niitä kuntia, joissa ehkäisevää päihdetyötä on asianmukaisesti kehitetty, että niitä kuntia, jotka tarvitsevat tukea kehittämistyöhön. Voimassa olevassa raittiustyölaissa säädetyt tehtävät ovat kunnille lakisääteisiä ja määrärahasidonnaisia. Kunnan on järjestettävä tehtävät, mutta siihen käytettävät voimavarat ja tehtävän laajuus ovat kunnan harkinnassa. Määrärahasidonnaisuus merkitsee sitä, että toteutuksen laajuus riippuu kunnan siihen varaamasta määrärahasta. Kunnan velvoitteet on kirjattu raittiustyölakiin melko yleisluonteisesti eli kunnat ovat voineet harkita, missä laajuudessa ja millä tavoin päihdehaittoja on ehkäisty. Koska kysymys ei ole varsinaisten palveluiden järjestämisestä kansalaisille, oikeuskäytäntöä hyväksyttävästä minimitasosta ei ole olemassa. Vaikka kuntien harkintavalta on johtanut jopa eriarvoiseen kehitykseen, uutta lainsäädäntöä ei ole syytä kirjoittaa nykyistä sitovammaksi. Vaikka lainsäädännön sitovuutta ei lisättäisi, lain 15

16 olemassaolo ja tiedotus uuden lainsäädännön sisällöstä ja mahdollisuuksista edistäisi ehkäisevää päihdetyötä nykyiseen verrattuna. Sosiaali- ja terveyspalveluiden uudistuksessa palveluiden järjestämisvastuu siirretään kunnilta viidelle alueelliselle järjestäjälle. Alueiden hallinto järjestetään kuntayhtymänä. Uudistus ei merkitse sitä, että sosiaali- ja terveyspalvelut siirtyisivät pois kunnista, jotka edelleen toimisivat palveluiden tuottajina. Alueellinen järjestämisvastuu koskisi myös sosiaali- ja terveyspalveluiden ehkäisevään työhön kuuluvia toimintoja kuten esimerkiksi varhaista puuttumista ja miniinterventiota, mutta kuntalain mukaan kunnan tehtäviin kuuluva hyvinvoinnin edistäminen jäisi edelleen kunkin kunnan vastattavaksi. Tämä merkitsee sitä, että ehkäisevän päihdetyön järjestämisvastuu kuuluisi todennäköisesti jatkossakin kunnille. 3.3 Keskeiset ehdotukset Uudistuksen tarkoituksena olisi saada ehkäisevän päihdetyön toimintaedellytykset yhdenmukaisiksi koko maassa. Uudessa ehkäisevästä päihdetyöstä annettavassa laissa vahvistettaisiin nykyiset kunnan ehkäisevään päihdetyöhön liittyvät tehtävät. Laissa määriteltäisiin ehkäiseväksi päihdetyöksi alkoholista, huumausaineista, päihtymiseen käytettävistä lääkkeistä ja muista aineista sekä tupakkatuotteista ja rahapelaamisesta aiheutuvien haittojen ehkäisytoiminta. Kunta vastaisi nykyiseen tapaan omalla alueellaan ehkäisevän päihdetyön organisoinnista ja toimisi yhteistyössä järjestöjen kanssa. Toimintaa ohjaisivat ylimpänä viranomaisena sosiaali- ja terveysministeriö, valtakunnallisella tasolla Terveyden ja hyvinvoinnin laitos sekä aluetasolla aluehallintovirasto. Ehdotuksella on tarkoitus selkeyttää Terveyden ja hyvinvoinnin laitoksen ja aluehallintovirastojen työnjakoa. Päihde- ja raittiusasiain neuvottelukunta lakkautettaisiin, mutta sille kuuluvia seuranta- ja lausuntotehtäviä voitaisiin käsitellä laajemmassa yhteydessä muissa neuvottelukunnissa. Laissa otettaisiin huomioon kansalaisvaikuttamisen mahdollisuuksien lisääminen, josta säädettäisiin tarkemmin alkoholilaissa ja järjestyslaissa. 4 Esityksen vaikutukset 4.1 Taloudelliset vaikutukset Ehdotuksen mukaan voimassa oleva raittiustyölaki korvattaisiin uudella ehkäisevästä päihdetyöstä annettavalla lailla. Sekä voimassa olevan että ehdotetun lain tavoitteena on ehkäistä päihteistä aiheutuvia haittoja mahdollisimman tehokkaasti. Mikäli tässä onnistutaan, kunnille päihdehaitoista aiheutuvat kustannukset luonnollisesti vähenevät. Päihteistä aiheutuvat suoranaiset kustannukset ovat noin 1,6 miljardia euroa vuodessa. Suurin osa näistä kustannuksista on valtion ja kuntien vastattavana. Vastaavasti merkittävä osa päihteistä aiheutuvista epäsuorista kustannuksista koskettaa elinkeinoelämää ja yrityksiä. Esimerkiksi tuottavuusmenetysten ja ennenaikaisten eläkkeiden ja kuolemien vuoksi menetetyn osaamisen merkitys on kansantaloudelle suuri. Vaikka kaikkia näitä kustannuksia voidaan entistä tehokkaammalla ehkäisevällä päihdetyöllä vähentää, tarkkoja arvioita säästyvistä kustannuksista ei voida esittää. Sosiaali- ja terveysministeriön ja Terveyden ja hyvinvoinnin laitoksen toimintakustannukset eivät ehdotuksen mukaan lisääntyisi nykyisestä. Päihde- ja raittiusasiain neuvottelukunnan lakkauttaminen vähentäisi kustannuksia vain joitakin tuhansia euroja. Aluehallintovirastoille on 16

17 terveyden ja hyvinvoinnin edistämiseen ja Alkoholiohjelman toimeenpanoon ohjattu hallituskauden aikana lisäresursseja, joten aluehallinnon kustannuksia ei ehdotuksen toteuttamiseksi ole tarpeen lisätä. Ehkäisevän päihdetyön tehtävät kuuluisivat ehdotuksen mukaan edelleen kunnille. Kunnilla olisi edelleen laaja harkintavalta siitä, millä tavalla ehkäisevän päihdetyön toiminta järjestettäisiin. Taloudelliselta kannalta on perusteltua olettaa, että tehokas ehkäisevä päihdetyö on investointi, joka tuottaa juuri kunnalle itselleen eniten taloudellista hyötyä. Ehdotuksessa on kaksi kunnan tehtävää, jotka poikkeavat voimassa olevasta laista. Ehkäisevään päihdetyöhön luettaisiin myös rahapelihaittojen ehkäisy. Kuntien tulisi myös nimetä kunnan palveluksessa oleva henkilö ehdotetun lain mukaisten tehtävien koordinointia varten, mutta henkilön ei tarvitse olla päätoiminen. Rahapelihaitat ovat nousseet viime vuosina yhteiskunnalliseen keskusteluun. Kunnat hoitavat pelaamisen aiheuttamia sosiaalisia ja taloudellisia ongelmia. Monia ehkäisevän päihdetyön menetelmiä käytetään myös rahapelihaittojen ehkäisyyn. Sekä valtio että kunnat ovat siten jo panostaneet rahapeliongelmien ehkäisyyn ja tässä suhteessa lain muutos vahvistaisi olemassa olevan tilanteen. Rahapelihaittojen ehkäisyn määrittely ehkäisevän päihdetyön käsitteen alle lisäisi kunnan kustannuksia vain, jos kunta päättäisi käynnistää yksinomaan rahapelihaittoja koskevia ehkäisyhankkeita. Kunta päättää kuntalain mukaan hallintonsa järjestämisestä. Kuntalain 1 :n 2 momentin mukaan kunnan päätösvaltaa käyttää valtuusto. Valtuusto voi johtosäännössä siirtää toimivaltaansa kunnan muille toimielimille, luottamushenkilöille ja viranhaltijoille. On oletettavaa, että myös kuntien organisaatioissa jokainen tietää tehtävänsä ja vastuualueensa. Ne kunnat, jotka ovat hoitaneet raittiustyölain mukaisia tehtäviään lainsäädännön mukaisesti, ovat organisoineet kyseisiä tehtäviä viranhaltijoilleen ja muulle henkilökunnalle. Edellä on todettu, että 89 % kunnista on jo nimennyt ehkäisevän päihdetyön yhdyshenkilön. Karkeasti voidaan arvioida, että kunnat käyttävät vapaaehtoisesti nimettyjen yhdyshenkilöiden kustannuksiin noin neljä miljoonaa euroa vuodessa. Mikäli kaikki nykyisin sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämisvastuussa olevat tahot nimeäisivät päätoimisen, uudessa laissa asetetuista tehtävistä vastaavan koordinaattorin, kunnille syntyisi lain toimeenpanosta lisäkustannuksia 4 5 miljoonaa euroa vuodessa. Jos tehtäviin ei nimettäisi päätoimista henkilöä, kustannukset olisivat tätä pienemmät. 4.2 Vaikutukset viranomaisten toimintaan Terveyden ja hyvinvoinnin laitoksen ehkäisevän päihdetyön kehittämis- ja ohjaustehtävä olisi laitokselle uusi tehtävä, sillä raittiustyölain mukaan sosiaali- ja terveysministeriö ohjaa aluehallintovirastoja suoraan. Käytännössä sosiaali- ja terveysministeriö on kuitenkin jo noin kymmenen vuotta sitten sopinut ehdotuksen mukaisesta työnjaosta hallinnonalallaan. Viranomaisten työnjako ei muuten poikkeaisi nykyisestä työnjaosta. Ehkäisevän päihdetyön tehtäviin ei myöskään kuuluisi varsinaisia hallintotehtäviä eikä niissä käytettäisi julkista valtaa. 4.3 Yhteiskunnalliset vaikutukset Päihteet vaikuttavat ihmisten terveyteen ja hyvinvointiin monin eri tavoin. Päihteiden käyttäjien lisäksi erilaisia haittoja kokevat myös muut ihmiset ja koko yhteiskunta. Esimerkiksi lasten 17

18 kokemat päihdehaitat voivat liittyä vanhempien ja lähipiirin päihteiden käyttöön ja iän karttuessa myös omaan käyttöön. Vaikutukset voivat olla hetkellisiä, mutta myös koko eliniän kestäviä. Lähes kaikkia yhteiskunnallisia ongelmia pyritään ehkäisemään ennalta. Erilaisilla ohjelmilla ja lainsäädännöllä on pyritty ehkäisevien toimien vahvistamiseen, jotta raskaampia ja kalliimpia korjaavia toimia saataisiin vähenemään. Vaikka ehdotus vastaa pitkälti voimassa olevaa lainsäädäntöä, ehdotuksella pyritään kehittämään päihteiden aiheuttamien haittojen ehkäisyä merkittävästi. Päihteiden aiheuttamat ongelmat koskettavat eri hallinnollisia tahoja ja ongelmien ennaltaehkäisy vaatii koordinointia. Hallituskauden aikana toteutettavan alkoholilainsäädännön kokonaisuudistuksen sekä tulevaisuudessa toteutettavan tupakkalain kokonaisuudistuksen mahdollisuuksia voidaan myös tukea tehokkaasti, kun ehkäisevän päihdetyön rakenteet ja keinot ovat toimivia. 5 Asian valmistelu Sosiaali- ja terveysministeriö asetti raittiustyölain uudistusta valmistelevan työryhmän. Työryhmän jäseniksi nimettiin kulttuuriasiainneuvos Immo Parviainen opetus- ja kulttuuriministeriöstä, hallitusneuvos Ismo Tuominen sosiaali- ja terveysministeriöstä, neuvotteleva virkamies Marjaana Pelkonen sosiaali- ja terveysministeriöstä, Virpi Vuorinen sosiaali- ja terveysministeriöstä, tutkimusprofessori Marja Holmila Terveyden ja hyvinvoinnin laitokselta, ryhmäpäällikkö Kari Kunnas Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontavirastosta, erityisasiantuntija Ellen Vogt Suomen Kuntaliitosta, alkoholitarkastaja Virpi Honkanen Itä- Suomen aluehallintovirastosta, toiminnanjohtaja Sari Aalto-Matturi Ehkäisevä päihdetyö EHYT ry:stä. Työryhmän puheenjohtajana toimi johtaja Kari Paaso sosiaali- ja terveysministeriöstä ja sihteerinä neuvotteleva virkamies Elina Kotovirta sosiaali- ja terveysministeriöstä. Työryhmä kokoontui 11 kertaa ja kuuli kokouksissa asiantuntijoita Terveyden ja hyvinvoinnin laitokselta, Alkoholiohjelman aluekoordinaatiosta Aluehallintovirastoista, Ehkäisevän päihdetyön osaamiskeskus Preventiimistä ja Porin kaupungista. Työryhmä haki jatkoaikaa saakka. 6 Riippuvuus muista esityksistä Raittiustyölain ja alkoholilain uudistamisella on yhteisiä tavoitteita: Kansalaisten mahdollisuuksia vaikuttaa omaan elinympäristöönsä ja terveellisiin elintapoihin tulisi näissä suhteissa lisätä konkreettisin toimin. Yhtenä tavoitteena olisi kehittää paikallisen vaikuttamisen keinoja alkoholilain lupahallinnon ja valvonnan tehostamiseksi. Eduskunnan käsiteltävänä olevissa alkoholilain ja järjestyslain muutosesityksissä (HE xx/2014 vp) kunnan lausunto- ja ilmoitusmenettelyiden merkitystä vahvistettaisiin ja joissakin tilanteissa kunnille annettaisiin päätösvaltaa esimerkiksi alkoholijuomien nauttimisen rajoittamiseen yleisillä paikoilla. 18

19 7 Yksityiskohtaiset perustelut 1. Lain 1 :ssä todettaisiin lain periaatteellinen tavoite ehkäistä päihteistä aiheutuvia haittoja. Tavoite liittyy perustuslaissa säädettyyn julkisen vallan velvollisuuteen edistää väestön terveyttä. Alkoholin, tupakan ja huumausaineiden käyttö aiheuttaa merkittävän osan kansalaisten hyvinvointia ja terveyttä koskevista uhista ja niiden käytön ehkäisy on kuulunut myös raittiustyölain mukaiseen raittiustyöhön. Tähän kokonaisuuteen on viime vuosina luettu myös rahapelaamiseen liittyvien haittojen ehkäisy. Raittiustyölain mukaisia toimijoita ovat nykyisin valtio, kunnat ja raittius- ja kansanterveysjärjestöt. Vastaavasti ehdotuksen 1 :n mukaan päävastuu päihdehaittojen ehkäisystä kuuluisi julkiselle vallalle eli valtiolle ja kunnille. Julkisen vallan tulee toimia valtakunnallisella, alueellisella ja paikallisella tasolla yhteistyössä ehkäisevää päihdetyötä tekevien ja sitä tukevien kansalaisjärjestöjen ja muiden yleishyödyllisten yhteisöjen kanssa. 2. Lain määritelmäpykälässä säädettäisiin päihteen ja ehkäisevän päihdetyön määritelmistä. Päihteen käsitteestä ei ole täyttä yksimielisyyttä, mutta päihteinä pidetään yleisesti aineita, joilla vaikutetaan ihmisen psyykkisiin toimintoihin ilman lääketieteellistä tarkoitusta. Päihteet voivat olla keskushermostoa lamaannuttavia aineita, stimulantteja tai hallusinogeenejä. Laissa päihteellä tarkoitettaisiin alkoholipitoisia aineita, huumausaineita sekä päihtymiseen käytettäviä lääkkeitä ja muita aineita. Päihtymiseen käytettäviä huumaavia kipulääkkeitä, rauhoittavia lääkkeitä ja unilääkkeitä on yleisesti tarjolla katukaupassa. Päihtymiseen käytettäviä muita aineita ovat esimerkiksi impattavat liimat ja liuottimet. Muuntohuumeita, joita ei ole luokiteltu huumausaineiksi tai lääkkeiksi, voidaan myös pitää muina päihtymiseen käytettävinä aineina. Sillä, onko kyseisen aineen valmistus, myynti ja käyttö laillista tai laitonta, ei ole vaikutusta pykälän määritelmään. Tupakkatuotteita ei ole yksiselitteisesti pidetty päihteinä, vaikka ne vaikuttavat keskushermostoon ja aiheuttavat riippuvuutta. Rahapelaaminen puolestaan voi johtaa toiminnalliseen riippuvuuteen, vaikka kyse ei olekaan käytettävästä aineesta. Lakia sovellettaisiin 2 :n 1 kohdan erityisen viittauksen mukaan myös tupakkatuotteisiin ja rahapelaamiseen. Ehkäisevän päihdetyön kokonaisuutta leimaavat siten ensinnä kaikkien edellä mainittujen aineiden käyttöön ja rahapelaamiseen liittyvä mahdollisuus yksilön riippuvuuden syntymiseen ja toiseksi hyvin samantyyppiset terveydelliset ja sosiaaliset ongelmat yksilö- ja väestötasolla. Erityisen ongelman muodostaa eri päihteiden yhteiskäyttö. Erityisesti riippuvuuteen ja päihteiden yhteiskäyttöön liittyvien näkökohtien kautta päihdehaittojen ehkäisy voi liittyä myös muihin toiminnallisiin riippuvuuksiin ja niiden hallintaan sekä tupakan vastikkeiden käyttöön (esim. sähkösavuke). Ehkäisevän päihdetyön yhteydessä on mahdollista käsitellä myös dopingiin liittyviä terveydellisiä haittoja. Ehkäisevän päihdetyön määritelmän mukaan lain mukaisen toiminnan tavoitteena on vähentää päihteiden käyttöä sekä yksilö- että väestötasolla ja siten lain varsinaisena tavoitteena on vähentää päihteiden käytöstä aiheutuvia terveydellisiä, sosiaalisia ja yhteiskunnallisia haittoja. Toisin sanoen ehkäisevä päihdetyö pyrkii edistämään väestön päihteettömiä elintapoja sekä vähentämään päihteiden saatavuutta ja kysyntää ja muillakin tavoin vähentämään päihteistä aiheutuvia haittoja. Ehkäisevän päihdetyön määritelmä ei asiallisesti poikkeaisi nykyisestä raittiustyön määritelmästä. Sen voidaan sanoa olevan osa kuntalain mukaista väestön hyvinvoinnin edistämistä ja terveydenhuoltolain mukaista kokonaisvaltaista terveyden ja hyvinvoinnin edistämistä. Terveydenhuoltolaissa terveyden edistämisen merkitys nostetaan terveyspalveluiden 19

20 merkityksen rinnalle. Rajanveto ei aina ole täsmällistä, sillä esimerkiksi koulu- ja opiskeluterveydenhuollon ja neuvolapalveluiden voidaan sanoa pitävän sisällään myös terveyden edistämistä käsittäviä toimia. Kunnilla on lisäksi terveydenhuoltolain mukaan velvollisuus ottaa terveys- ja hyvinvointinäkökohdat huomioon kunnan kaikissa toiminnoissa. Laissa on säädetty myös velvoite terveyden edistämisen vastuutahon nimeämiseen, strategiseen suunnitteluun sekä seurantaan ja raportointiin. Ehkäisevällä päihdetyöllä on yhtymäkohdat myös lastensuojelulain (417/2007) mukaisen ehkäisevän lastensuojelun kanssa ja nuorisolain (72/2006) mukaisen nuorten kasvu- ja elinolojen parantamisen ja syrjäytymisen ehkäisyn kanssa. Päihdetyöhön kuuluu myös korjaava päihdetyö. Lain ei ole tarkoitus koskea päihdeongelmaisten hoitoa, josta säädetään terveydenhuoltolaissa, sosiaalihuoltolaissa sekä erityislakina päihdehuoltolaissa (41/1986). Kaikki sosiaali- ja terveyspalvelut ovat kuitenkin ehkäisevän päihdetyön yhteistyötahoja. Ehkäisevän päihdetyön kohteena nähdään siis koko väestö ja riskiryhmät, kun taas korjaavan päihdetyön kohteena ovat ongelmakäyttäjät ja päihdepotilaat. Perusterveydenhuollossa ja työterveyshuollossa tapahtuvaa varhaista puuttumista alkoholinkäyttöön, juomisen hallinnan tukemista sekä tupakoinnin yksilö- ja ryhmävieroituspalveluja voidaan pitää sekä terveydenhuollon palveluina että ehkäisevän päihdetyön toimintana. Vastaavasti terveyden ja hyvinvoinnin laaja-alainen edistäminen ja ehkäisevä päihdetyö voivat luonnollisesti koskea myös päihdepalveluiden asiakkaita. Raittiustyö on aiemmin samastettu erityisesti lasten ja nuorten päihdevalistukseen ja - kampanjointiin, joita ovat toteuttaneet esimerkiksi sosiaali- ja terveystoimi, nuoriso-, opetus- ja vapaa-aikatoimi, poliisi, seurakunnat ja kansalaisjärjestöt. Oikean tiedon välittäminen kansalaisille päihteiden vaikutuksista kuuluu ehkäisevään päihdetyöhön jatkossakin, vaikka tutkimustiedot eivät tue valistustoimien vaikuttavuutta silloin, kun niitä toteutetaan erillisinä muusta päihdepolitiikasta. Vaikka päihteiden käytön ehkäisy ei saa perustua ainoastaan valistustoimille, kansalaisilla on joka tapauksessa oikeus saada totuudenmukaista tietoa päihteiden aiheuttamista haitoista. 3. Lain 3 :ssä säädettäisiin ehkäisevän päihdetyön käytännön periaatteista. Ehkäisevän päihdetyön käytettävissä olevia työmenetelmiä ja keinoja ei voida tyhjentävästi luetella. Erityisesti Terveyden ja hyvinvoinnin laitos on koonnut periaatteita ja toimintatapoja omaan laatukäsikirjaansa. Pykälän mukaan ehkäisevän päihdetyön tulisi ensinnä perustua riittävään tietopohjaan. Valtakunnallisella, alueellisella ja paikallisella tasolla tulisi ensin olla tiedossa perustiedot eri päihteiden käytöstä väestöryhmittäin, käytöstä aiheutuvista haitoista ja haittojen ehkäisyn erityisistä tarpeista ja kohderyhmistä. Tietopohjaan kuuluu myös se, että toiminnan tulee mahdollisuuksien mukaan olla tieteellisen näytön mukaan mahdollisimman vaikuttavaa. Varsinkaan uusia toimintatapoja ei voida arvioida tieteellisen näytön kriteereillä, mutta silloinkin toiminta tulee suunnitella mahdollisimman taloudelliseksi ja tehokkaaksi esimerkiksi olemassa olevien hyvien käytäntöjen avulla. Tiedotus ja valistus ovat olleet raittiustyön päihteiden kysyntään vaikuttavia perinteisiä työtapoja, mutta uusina ja vaikuttavampina toimintamuotoina on viime vuosina nostettu esiin yhteisöprevention keinoja, joilla vaikutetaan paikallisiin olosuhteisiin ja eri toimijoiden yhteistyöhön. Esimerkiksi Paikallinen alkoholipolitiikka (PAKKA) -malli pyrkii myös tehostamaan saatavuuden rajoituksia ja markkinoiden sääntelyä osana alkoholilain toimeenpanoa. Pakka-malli perustuu esimerkiksi sille huomiolle, että alkoholin ikärajoja koskevien säännösten tehokkuus riippuu paikallisen tason toiminnasta. Ikärajavalvonta toteutuu, jos paikalliset luvanhaltijat noudattavat lakia ja viranomaiset valvovat toimintaa. Vastaavasti myös tupakkalain, huumausainelain ja arpajaislain säännösten tehokas toimeenpano edellyttää laaja-alaista kansalaisten, yrittäjien ja valvontaviranomaisten välistä yhteistyötä. Kun työtä koordinoidaan, samaan suuntaan tähtäävien erillisten toimien vaikuttavuus tehostuu. Valistus ja 20