TEM raportteja 12/2011

Transkriptio

1 TEM raportteja 12/2011 Alennettujen arvonlisäverokantojen taloudelliset vaikutukset VATT Juha Honkatukia, Jouko Kinnunen ja Timo Rauhanen Työn, yrittämisen ja työelämän politiikkaohjelma

2 Sisällysluettelo Yhteenveto Johdanto Arvonlisäverotuksen periaatteista Kirjallisuuskatsaus Montako verokantaa? Alennettujen arvonlisäverokantojen hintavaikutuksista Kirjallisuuskatsauksen yhteenveto Arvonlisäverokannat EU:ssa Suomen alennetut verokannat ja arvio niihin sisältyvästä verotuesta vuonna Mallitarkastelu Mallianalyysin tavoite ja lähtökohdat Vuosien arvonlisäverokantojen muutosten vaikutukset Skenaario 1: Alennettujen ALV kantojen poistaminen, ei muita toimenpiteitä Skenaario 2: Alennettujen alv kantojen poistaminen, alv tuotto ennallaan Skenaario 3: Alennettujen alv kantojen poistaminen ja tuloverotuksen keventäminen pitäen valtion verotuotot ennallaan Johtopäätökset...49 KIRJALLISUUTTA...52 LIITE 1: Arvonlisäverokannat Suomessa LIITE 2: EU:n arvonlisäverodirektiivin sallimat alennetut verokannat...57 LIITE 3: VATTAGE mallin toimialajaottelu...59 LIITE 4: VATTAGE mallin tuoteluokitus

3 Yhteenveto Tässä Työ ja elinkeinoministeriö/työn, yrittäjyyden ja työelämän politiikkaohjelman tilaamassa tutkimuksessa tarkastelun kohteena ovat Suomen arvonlisäverotuksessa sovellettavat alennetut verokannat. Tutkimuksen alkuosassa selvitetään arvonlisäverotuksen periaatteita ja alennettujen verokantojen piirissä olevien hyödykkeiden valikoitumista. Suomessa sovellettavien alennettujen aronlisäverokantojen todetaan olevan yhtä heikosti perusteltuja kuin muuallakin. Julkisen sektorin voimavarojen tehokkaan kohdistumisen kannalta tärkeä näkökulma on arvonlisäverotuksen kautta annetun tuen päällekkäisyys muiden tukien kanssa. EU jäsenmaissa on edelleen käytössä laaja kirjo arvonlisäverokantoja, vaikka kehitys onkin kulkenut kohti yhtenäisempää järjestelmää, kun jäsenmaat ovat joutuneet korottamaan verokantojaan budjettialijäämiensä rahoitukseksi. Kirjallisuuskatsauksessa päädytään siihen, että vaikka erilaisten arvonlisäverokantojen soveltamiselle löytyy hyviä taloudellisen tehokkuuden argumentteja, niiden haitat ovat hyötyjä suuremmat. Erityisesti tulonjakoon vaikuttaminen todetaan tehottomaksi. Tutkimuksen toisessa osassa arvioidaan, mitä merkitystä arvonlisäveron alentamisella on ollut eri toimialojen yritystoimintaan ja kasvuun sekä alan menestykseen ja työllisyyteen. Lisäksi arvioidaan, mitkä olisivat vaikutukset siinä tapauksessa, että alennetut alv kannat korotettaisiin vakioverokannan tasolle. Tätä kysymystä tarkastellaan usean politiikkavaihtoehdon pohjalta yleisen tasapainon VATTAGE mallilla. Tulosten mukaan toteutetut arvonlisäverokantojen muutokset näyttävät elvyttäneen taloutta jonkin verran, mutta pidemmän aikavälin vaikutukset ovat pieniä. Kuitenkin erityisesti ravintolapalvelujen verokannan alentaminen näyttäisi piristävän selvästi alan tuotantoa ja työllisyyttä. Jos alennetut arvonlisäverokannat poistetaan, valtion alijäämä pienenisi lähes kahdella prosentilla vuonna 2025, mutta myös kuluttajien käytettävissä olevat tulot vähenisivät selvästi. Suuria tulonjakomuutoksia ei kuitenkaan syntyisi. Alennettujen arvonlisäverokantojen poistaminen ja samanaikainen vakioverokannan budjettineutraali alentaminen lisäisi talouden tuottavuutta ja bkt:n kasvua. Tämän mallin tulonjakovaikutukset jäisivät vähäisiksi, koska alennettujen verokantojen korottamisen ja vakioverokannan alentamisen vaikutukset kumoaisivat toisensa. Jos alennettujen arvonlisäverokantojen poistaminen tasapainotetaan valtion tuloverotusta keventämällä, bkt ja työllisyys kasvavat tilapäisesti. Tuloverotuksen keventäminen heikentää kuitenkin talouden kokonaistuottavuutta ja valtion alijäämä kasvaisi. Suurempi palkkajäykkyys ja pysyvämmät työllisyysmuutokset saattaisivat lisätä työllisyysvaikutusta ja bkt:n kasvua. 3

4 1. Johdanto Tässä tutkimuksessa tarkastelun kohteena ovat Suomen arvonlisäverotuksessa (alv) sovellettavat alennetut verokannat. Tutkimus koostuu kahdesta osasta: aluksi selvitetään, miten alennettujen verokantojen piirissä olevat tavarat ja palvelut ovat valikoituneet ja miten näin syntynyttä verotukea on perusteltu. Tässä yhteydessä arvioidaan sekä Suomen kansallisia motiiveja että Euroopan unionin lainsäädännön vaikutusta. Selvityksessä vertaillaan myös EU jäsenmaiden käytäntöjä; alvkantojen määrää, kohdistumista ja tasoja. Kirjallisuuskatsauksessa esitetään taloustieteen näkemys erilaisten alv kantojen tehokkuudesta, tulonjakovaikutuksista ja kustannuksista. Tutkimuksen toisessa osassa arvioidaan, mitä merkitystä arvonlisäveron alentamisella on ollut eri toimialojen yritystoimintaan ja kasvuun sekä alan menestykseen ja työllisyyteen. Lisäksi kiinnostuksen kohteena on, mitkä olisivat vaikutukset siinä tapauksessa, että alennetut alv kannat korotettaisiin vakioverokannan tasolle. Tätä kysymystä tarkastellaan usean politiikkavaihtoehdon pohjalta. Selvitys etenee seuraavasti: Luvussa 2 esitellään arvonlisäverotuksen periaatteita. Luku 3 muodostuu kirjallisuuskatsauksesta, jossa keskustellaan myös alennettujen verokantojen tarpeellisuudesta. Luvussa 4 käydään läpi EU:n jäsenmaissa sovellettavat arvonlisäverokannat. Luvussa 5 luetteloidaan Suomen alennetut verokannat ja niihin sisältyvä verotuki. Tutkimuksen makrotaloudellinen tarkastelu on raportoitu luvussa 6. Siinä esitetään VATT:n yleisen tasapainon mallilla (VATTA GE) laskettuja. Lopuksi esitetään johtopäätöksiä. Tutkimuksen tilaaja on Työ ja elinkeinoministeriö/työn, yrittäjyyden ja työelämän politiikkaohjelma. 2. Arvonlisäverotuksen periaatteista Tavaroista ja palveluista perittävät verot jaetaan yleiseen kulutusveroon ja erityisiin kulutusveroihin. Yleisenä kulutusverona sovelletaan lähes kaikkialla maailmassa arvonlisäveroa, merkittävänä poikkeuksena tästä on Yhdysvallat. Erityiset kulutusverot ovat useimmiten valmisteveroja, joista suuri osa luokitellaan ympäristöveroiksi. Periaatteessa kaikki hyödykkeet, myös palvelut ja rakentaminen kuuluvat arvonlisäverotuksen piiriin. Suomessa kuten yleisesti muuallakin verosta on kuitenkin vapautettu mm. vienti, keskeiset julkiset palvelut ja niitä vastaavat yksityiset palvelut sekä pankki ja vakuutustoiminta. Arvonlisäverojärjestelmässä vero maksetaan jokaisessa vaihdannan vaiheessa. Verovelvollisia ovat tuotantolaitokset, tukkuliikkeet ja vähittäiskaupat. Vero peritään sitä mukaa, kun jalostusarvo (= 4

5 arvonlisä) kasvaa. Yritykset vähentävät laskentakauden aikana myymiensä hyödykkeiden verosta samana aikana hankittujen tavaroiden ja palvelujen veron ja tilittävät näiden erotuksen. Kuluttajahinnassa on aina arvonlisäveroa vain säädettyä veroprosenttia vastaava määrä ja vaihdantaketjun pituus vaikuttaa vain veron kertymisen aikatauluun. Jos käytössä olisi vain yksi verokanta, tilitettävä vero saataisiin myös suoraan arvonlisäyksestä verokannan mukaan laskettuna. Arvonlisäverotukseen liittyy useita hyvän verojärjestelmän ominaisuuksia kuten yhdenmukaisuus, hallinnollinen yksinkertaisuus ja fiskaalinen tehokkuus. Koska arvonlisäverojärjestelmässä veron kertautuminen ja ns. piilevän veron syntyminen on erittäin vähäistä, se soveltuu hyvin kansainväliseen vaihdantaan. Arvonlisävero ei vääristä tuotantopäätöksiä, koska vero siirtyy tuotantoketjun viimeisen, loppukuluttajan maksettavaksi. Välituotteiden veron vähennysoikeus on mahdollista vain alv rekisteröityneille yrityksille ja vähennys tehdään laskun perusteella. Tämän vuoksi yritysten välisessä kaupassa on käytännössä mahdotonta toimia pimeästi. Myös arvonlisäveron ulkopuolella tai harmailla markkinoilla toimiva yritys joutuu maksamaan arvonlisäveroa käyttämistään välituotteista. Toisaalta, kun välituotteita verotetaan, verotuksen ulkopuolella toimivan yrityksen tehokkuus kärsii, koska välituotteiden verottaminen kannustaa oman työn lisäämiseen, mikä ei aina ole optimaalista. 1 Arvonlisäys saadaan yrityksen tuloslaskelman mukaan seuraavasti: Liikevaihto Tavaroiden ja palvelujen ostot +/ Tavaroiden ja palvelujen varastojen muutos + Valmistus omaan käyttöön + Muut varsinaisen toiminnan tuotot Muut liikevaihtoon liittyvät tuoteverot = Arvonlisäys Arvonlisävero kohdistuu siten seuraaviin arvonlisäyksen komponentteihin: Henkilöstökulut Poistot Rahoituskulut Tilikauden voitto 1 Myöskään jäsenmaiden erilaiset arvonlisäverokannat eivät näytä kovin paljon vaikuttavan kuluttajien käyttäytymiseen. Esimerkiksi Tanskan ja Saksan arvonlisäverokantojen ero, joka oli (enimmillään 25% / 16%, vähentää Tanskassa kalleimpien kulutustavaroiden, kuten veneiden, matkailuvaunujen, tietokoneiden yms. myyntiä. Saksalaiset hankkivat kuitenkin niin paljon huonekaluja Tanskasta, että koko rajakauppa ilman alkoholia ja tupakkaa kääntyy Tanskan eduksi (Danske Skatteministeriet, 2004). Sähköisen kaupan nopea lisääntyminen on kuitenkin tuonut uusia haasteita alv järjestelmälle. Valmisteverotuksen piirissä olevien matkustajatuomisten, erityisesti alkoholin ja tupakan, verotasoerot ovat osoittautuneet selvästi arvonlisäverotusta hankalimmiksi. Kasvava ongelma on maantiekuljetus, jossa halpaa dieselöljyä haetaan matalan valmisteveron maista (erityisesti Luxemburg). Kaluston suuret polttoainesäiliöt tekevät tankkauksen kannattavaksi. Usein tätä varten joudutaan kuitenkin ajamaan lisäkilometrejä, jotka lisäävät tarpeettomasti polttoaineen kulutusta ja rasittavat ympäristöä. 5

6 Arvonlisävero vyörytetään myyntihintoihin ja siksi yrityksen tuotanto tai kustannusrakenteilla ei ole merkitystä. Jos markkinatilanne ei kuitenkaan salli hintojen korottamista koko veron määrällä, työvaltaiset yritykset joutuvat heikompaan asemaan kuin ne yritykset jotka käyttävät paljon ostopanoksia. Yksinkertaistetussa taulukossa 1 on vertailtu työ ja pääomavaltaisen yrityksen verokohtelua. Huomataan, että molempien yritysten myynnit ja voitot ovat samat, mutta ostojen ja palkkojen summat ovat vaihtaneet paikkaa. Jos veroa ei voida viedä myyntihintaan, työvaltainen yritys maksaa veroa 5 kertaisesti pääomavaltaisen yritykseen verrattuna. 2 Taulukko 1. Työvaltainen ja pääomavaltainen yritys arvonlisäverotuksessa. Työvaltainen yritys Pääomavaltainen yritys Veroton alv kanta 22% eur alv eur alv Myynti Ostot Palkat Voitto Arvonlisäys ja alv tilitys Suomessa yrityksen, jonka liikevaihto ei ylitä euroa, ei tarvitse rekisteröityä arvonlisäverovelvolliseksi. Verottomana pysytteleminen ei kuitenkaan ole läheskään aina kannattavaa. Siksi useimmissa maissa vapaaehtoinen rekisteröityminen alv velvolliseksi on sallittua. Hakeutuminen verovelvolliseksi kannattaa erityisesti siksi, että yrityksen perustamisinvestointien verot ovat yleensä selvästi suuremmat kuin käynnistymisvaiheen myyntien verot. Koska tilitettävä vero määräytyy myyntien verojen ja ostojen verojen erotuksena, yritys ei maksa tällöin veroa vaan saa palautusta. Verottoman liikevaihtorajan alittavan yrityksen kannattaa hakeutua alv velvolliseksi myös silloin, kun myynti suuntautuu loppukäyttäjän asemasta verovelvolliselle yritykselle. Tämä johtuu siitä, että verollisen yrityksen ei kannata ostaa verottomalta yritykseltä, ellei tämä myy selvästi ainakin veron verran halvemmalla. Siksi verotuksen ulkopuolella toimimisesta on todellista hyötyä vain silloin, kun yrittäjä myy tuotteensa suoraan kuluttajalle, jolla ei ole veron vähennysoikeutta 3. Kirjallisuuskatsaus 3.1 Montako verokantaa? Varhainen kulutusverokirjallisuus tarkasteli kulutusverotuksen tehokkuutta ja kohdentumista. Ramseyn (1927) käänteisjoustosäännön mukaan kysynnältään joustavia hyödykkeitä pitäisi verot 2 Koska sama liikevaihto tuottaa työvaltaisilla aloilla enemmän veroa, tässä on syy myös siihen, miksi eräät maat soveltavat työvaltaisilla aloilla tavarantuotantoa matalampaa verottoman toiminnan liikevaihtorajaa. 6

7 taa kevyemmin kuin sellaisia hyödykkeitä, joiden kysyntä on joustamatonta. Näin voitaisiin minimoida verotuksen kulutuskäyttäytymistä ohjaava vaikutus. Mitä matalampi on hyödykkeen hintajousto, sitä välttämättömämpi hyödyke on. Tästä taas seuraa, että mitä heikommin kysyntä reagoi veroon eli mitä matalampi on jousto, sitä enemmän hyödykettä voidaan verottaa. Tämä pätee erityisesti silloin, kun ei voida havaita ristihintajoustoa eli hinnanmuutoksen vaikutusta muihin hyödykkeisiin. Tällöin on perusteltua soveltaa yhtä montaa alv kantaa kuin on hyödykeryhmiä, jotka ovat keskenään täysiä substituutteja. Yleisempi veroasteiden porrastusta puoltava argumentti ottaa huomioon hyödykkeiden kulutuksen ja vapaa ajan suhteen. Verottamalla enemmän sellaisia hyödykkeitä, joiden kulutus liittyy vapaa ajan käyttöön (esim. golfmailat, alkoholi), pyritään lieventämään päätöksenteon vääristymistä pois ansiotyöstä (Corlett and Hague, 1953). Joissakin tapauksissa tulevat kysymykseen valmisteverot, jolloin arvonlisäverotuksessa tullaan toimeen muutamalla verokannalla. Diamondin ja Mirrleesin (1971) tuotannon tehokkuus periaatteen mukaan kulutusverotuksen tulee olla sellaista, ettei se vääristä yritysten tuotannontekijäpäätöksiä. Käytännössä tämä tarkoittaa vain loppukulutuksen, ei välituotteiden verotusta. Myöhempi tutkimus on keskittynyt tuloverotuksen tehokkuustappioiden ja arvonlisäverotuksen yhteyksiin. Tässä kokonaisuudessa on useita piirteitä. Ensiksi, kulutusverotuksen roolia työn tarjonnassa korostavat tuotannon vakioiset skaalatuotot ja täydellinen kilpailu. Jos kilpailu on epätäydellistä, näin ei välttämättä ole. Toiseksi, jos sovelletaan epälineaarista tuloverotusta, tehokkuuskysymykset liittyvät siihen, voidaanko eriytetyllä kulutusverotuksella pienentää tuloverotuksen aiheuttamaa hyvinvointitappiota. Kolmanneksi, eriytetyn kulutusveron käyttökelpoisuuteen vaikuttaa se, onko tietty verotuotto kerättävä nimenomaan kulutusverotuksella vai onko muita veromuotoja käytettävissä. Atkinsonin ja Stiglitzin (1976) mukaan oleellista on se, voidaanko kulutusverotus suunnitella tavalla, joka lieventää progressiivisen tuloverotuksen aiheuttamaa tehokkuustappiota. Erilaisille kulutusverokannoille ei tulonjaon kannalta olisi tarvetta, jos sovelletaan progressiivista tuloverotusta ja hyödykkeiden kysyntä on riippumaton työpanoksen määrästä ja henkilön kyvykkyydestä. Blundell ym. (1993) tulevat kuitenkin siihen johtopäätökseen, että viimeksi mainittu rajoitus ei sovi todelliseen kulutuskäyttäytymiseen. Toisin sanoen työn tarjonnalla on vaikutusta hyödykkeiden kulutukseen. Saezin (2004) mukaan tämä pitää paikkansa erityisesti pitkällä tähtäimellä, kun ammatista toiseen siirtyminen yleistyy. Deaton ja Stern (1986) laajensivat Atkinsonin ja Stiglitzin tutkimusta jakamalla ihmiset eri demograafisiin ryhmiin. He päätyivät myös siihen, että yksi hyödykeveroaste on optimaalinen, kun eri ryhmille maksetaan niiden taloudellista tms. asemaa vastaava tulonsiirto esimerkiksi lapsilisän muodossa. Ebrahimi ja Heady (1988) kehittivät samasta aiheesta numeerisen analyysin, jonka tulokset ovat samanlaisia: suorat tukimaksut ovat tehokkaampia tulonjaon välineitä kuin porrastetut kulutusverot. 7

8 Naiton (1999) mukaan työllisyyden kannalta kulutusvero pitäisi asettaa alhaiseksi sellaisille hyödykkeille, joiden valmistuksessa tarvitaan suhteellisen matalapalkkaista työvoimaa. Näin tuettaisin tällaisten alojen työllisyyttä ja pienipalkkaisten työntekijöiden tulokehitystä. Työllisyyteen liittyy myös se, että alennettuja verokantoja on usein suunnattu esimerkiksi joukkoliikenteeseen, elintarvikkeisiin ja lääkkeisiin, jotka ainakin löyhästi liittyvät työvoiman käyttöön ja ylläpitämiseen. Ovathan myös tuloverotuksessa tulojen hankintaan ja säilyttämiseen liittyvät menot, kuten ammattikirjallisuus ja työhuonekulut vähennyskelpoisia. Zeifer, Lehtsaar ja Kerner (2005) arvioivat Viron elintarvikkeiden arvonlisäverokannan alentamisen (18%:sta 5%:een) tulonjakovaikutuksia verrattuna perusvähennykseen nostamiseen bruttominimipalkan tasolle. Kotitaloudet jaettiin viiteen tuloluokkaan. Alv alennus kasvattaisi kotitalouksien käytettävissä olevien tulojen absoluuttista määrää sitä enemmän, mitä korkeammasta tuloluokasta on kyse. Perusvähennyksen korottaminen vaikuttaisi samalla summalla kaikkiin tuloluokkiin paitsi alimpaan, jossa tulotaso on niin pieni, ettei vähennystä saada täysmääräisenä. Tutkimuksessa päädytään siihen, että perusvähennys on elintarvikkeiden arvonlisäverotusta tehokkaampi keino vaikuttaa tulonjakoon, koska se hyödyttäisi samalla veromenestyksen tasolla suurempaa joukko kuin alv alennus. Koska elintarvikkeiden kulutusosuus on Virossa jatkuvasti laskenut, tämä suuntaus vahvistuu tulevaisuudessa. Tutkijat ovat myös skeptisiä elintarvikkeiden alv:n keventämisen hintavaikutuksista. Käytännön kokemusta Virossa on kirjojen alv kannan alentamisesta vakiokannasta viiteen prosenttiin; toimenpiteellä ei havaittu mainittavia hintavaikutuksia. Ruotsissa (SOU 2005:57) tehdyn mikrosimulointitutkimuksen mukaan alennettujen verokantojen poistamisen seurauksena vakioverokantaa voidaan alentaa 25 prosentista 21,7 prosenttiin. Uudistuksesta hyötyisivät kotitaloudet, jotka kuluttavat paljon vakioverokannan piirissä olevia hyödykkeitä. Vastaavasti kotitaloudet, jotka kuluttavat paljon hyödykkeitä, joihin sovelletaan alennettuja verokantoja, häviäisivät. Tulosten mukaan uudistus olisi regressiivinen, mutta tulonjakovaikutus olisi vuositasolla eri kotitaloustyyppien välillä enintään +/ 0,5 prosenttia. Crawford ym. (2010) tarkastelee uudistusta, jossa Isossa Britanniassa kaikki alennetut verokannat ja nollaverokanta uudisrakentamista lukuun ottamatta korotetaan 17,5 prosentin vakioverokantaan. Vakioverokantaa ei alenneta, vaan pienituloisille kotitalouksille suunnattuja tulonsiirtoja lisätään 15 prosentilla. Uudistuksen tulonjakovaikutuksia arvioidaan mikrosimulaatiomallilla. Laskelmien mukaan kolme pienituloisinta desiiliä voittavat ja suurituloiset häviävät. Lisäksi uudistus lisää tulonsiirtojen määrää vain puolella siitä, miten paljon verotulot kasvavat. Edellä tarkastellut tutkimustulokset viittaavat siihen, että arvonlisäverotuksessa tulisi pyrkiä kohti yhtenäistä verorakennetta. Tutkijoiden keskuudessa näyttää kuitenkin vallitsevan jonkinlainen yksimielisyys siitä, että eräissä tapauksissa voidaan soveltaa erilaisia verokantoja. Ne voivat olla tulonjaon kannalta käyttökelpoisia kehittyvissä maissa, joissa ei ole hyvin toimivia tuloverojärjestelmiä. Viime aikoina on katsottu, että myös kotityön kanssa kilpailevien paikallisten palveluiden arvonlisäverotus voisi olla kevyempää kuin muun kulutuksen. Näin kannustettaisiin kotitalouksia korvaamaan kotona tehtävää työtä ja lisäämään päätyönsä tarjontaa. Samalla harmaa talous vä 8

9 henisi, talouden tehokkuus paranisi ja verotuksen oikeudenmukaisuus lisääntyisi (Sörensen, 2007 ja Copenhagen Economics, 2007). Myös EU:n komissio on korjannut aiemmin hyvinkin kielteistä näkemystään alennettujen arvonlisäverokantojen laajentamisesta. Vuonna 2009 Euroopan neuvosto antoi komission ehdotuksesta direktiivin (2009/47/EY), jonka mukaan on hyviä perusteita sille, että eräitä paikallisia palveluja voitaisiin tukea arvonlisäverotuksessa. Alennettujen verokantojen piiriä laajennettiin tuolloin ravintolapalveluihin ja pysyvästi ns. pieniin työvaltaisiin palveluihin. Loppuvuodesta 2010 komissio (European commission 2010) esitti, että arvonlisäverokannat on otettava uudelleen arvioinnin kohteeksi. Nykyinen käytäntö on sekava ja epätasapuolinen. Verokantojen tarkastelussa on noudatettava rationalisoinnin, yksinkertaistamisen ja johdonmukaisuuden periaatteita. Esimerkiksi kaikille jäsenmaille pakollisten alennettujen verokantojen luettelo ylläpitäisi näitä periaatteita. Myös vapaaehtoisesti sovellettava, mutta nykyistä 21 kohtaista luetteloa huomattavasti lyhyempi lista olisi selkeä parannus (liite 2). Erilaisiin arvonlisäverokantoihin liittyy useita haittoja, joista hallinnolliset ongelmat ovat päällimmäisiä. Useat verokannat hankaloittavat kirjanpitoa ja tilintarkastusta sekä lisäävät alv palautusten maksatusta. Ongelmiin joudutaan myös rajatapauksissa, kun on päätettävä, minkä verokannan piiriin tietty tuote kuuluu. Päällekkäisyyksiä syntyy myös siitä, että arvonlisäverolaki on hyödykekohtainen eikä toimialoittain kohdistettu. Siksi määrättyjen tavaroiden tai palvelujen saama verotuki voi kohdistua ennalta arvaamattomasti (Ebrill ym. ibid). Erilaiset alv kannat ovat lisäksi poliittisesti hankalia, sillä yhdelle alalle suunnattu alennus saa helposti aikaan vaatimuksia tuen ulkopuolelle jääneiltä yrittäjiltä. Sitä paitsi tulonjakotavoitteiden kannalta uuden alemman verokannan käyttöön ottaminen saattaa olla melkoisen tehotonta, koska kasvaneet hallintokustannukset syövät merkittävän osan veronalennuksesta (ITD, 2005). Arvonlisäverolla on kaikkien verojen tapaan haittavaikutuksia, sillä se luo kiilan kuluttajahinnan ja tuottajahinnan välille ja vaikuttaa kuluttajahintoja nostavasti ja tuottajahintoja laskevasti eli tuotantoa vähentävästi. Arvonlisävero ei yleensä ole neutraali eri hyödykkeiden suhteen, koska se muuttaa hyödykkeiden suhteellisia hintoja. Tämä johtuu erilaisista arvonlisäverokannoista sekä siitä, että kaikki hyödykkeet eivät ole veron piirissä. Vaikka arvonlisävero ei ohjaa välituotteiden käyttöä, sillä on vaikutusta kulutuspäätöksiin sen kautta, miten vero välittyy vähittäismyyntihintaan. Tämä taas riippuu hyödykkeen kysynnän hintajoustosta. Jos kysyntä on hyvin hintajoustavaa, pääosa asetetusta verosta jää tuottajan kannettavaksi. Jos taas kysyntä on täysin joustamatonta, kuluttaja kantaa koko verotaakan. Tarjontapuolella toimii samanlainen lainalaisuus; täysin joustamaton tarjonta kohdistaa veronmaksun tuottajalle, jos taas tuottajalla on mahdollisuus siirtyä vaihtoehtoiseen tuotantoon, kuluttaja kantaa verotaakan (SOU, 2005). Yli puolessa niistä maista, joissa arvonlisäverotusta sovelletaan, on käytössä vain yksi (vakio)verokanta. Kahta verokantaa käytetään noin neljänneksessä maista ja samoin noin neljännes maista soveltaa vieläkin useampia alv kantoja. Niistä maista jotka ovat ottaneet arvonlisäverotuk 9

10 sen käyttöön vuoden 1990 jälkeen, lähes 75 prosenttia soveltaa vain yhtä verokantaa (Ebrill ym. 2001). 3.2 Alennettujen arvonlisäverokantojen hintavaikutuksista Arvonlisäverotuksen taloudellisia vaikutuksia on tutkittu melko vähän. Useimmat tutkimukset liittyvät elintarvikkeiden verotukseen ja erityisesti niiden arvonlisäverokantojen muutosten hintavaikutuksiin. Vain harvoissa tutkimuksissa on arvioitu alennettujen verokantojen vaikutusta työllisyyteen tai hyödykkeiden kysyntään. Vuonna 2001 Norjassa puolitettiin elintarvikkeiden alv kanta 24 prosentista 12 prosenttiin. Johansenin (2003) mukaan veronkevennyksen vaikutus siirtyi ensimmäisen kuukauden aikana 92 prosenttisesti kuluttajahintoihin. Østmoen (2002) mukaan kuuden kuukauden kuluttua veronkevennyksen vaikutus elintarvikkeiden vähittäishintoihin oli prosenttia enimmäisvaikutuksesta. Ruotsin arvonlisäverokanta oli vuosina yhtenäinen 25 prosenttia. Vuonna 1992 elintarvikkeiden ja eräiden palvelujen verokannaksi määriteltiin 18 prosenttia. Vuonna 1993 elintarvikkeiden verokanta korotettiin 21 prosenttiin. Nykyiselle 12 prosentin tasolle elintarvikkeiden alvkanta päätyi vuonna Bergmanin (2004) mukaan elintarvikkeiden alv kannan alentaminen vuosina 1992 ja 1996 näkyi selvästi ruoan kuluttajahintaindeksissä, joka tavallisesti noudattaa yleistä hintakehitystä. Besleyn ja Rosenin (1998) mukaan ruokaan kohdistuvalla verolla on voimakkaampi vaikutus ruoan hintoihin kuin yleensä kuvitellaan. He tutkivat Yhdysvaltojen kaupunkidatalla eräiden kulutustavaroiden hintojen muutoksia suhteessa kulutusveron muutoksiin. Tulosten mukaan veron korotus vietiin pääosalla hyödykkeistä kokonaan hintoihin, mutta joissakin tapauksessa tapahtui ylikompensaatio: hinnat nousivat enemmän kuin vero. Hinnan muutos tapahtui keskimäärin kolme kuukautta veron asettamisen jälkeen. Ranskan vuoden 2009 ravintoloiden arvonlisäveron alennus näytti siirtyvän hintoihin vain osittain (Ministry for the Economy 2010). Ravintolapalvelujen verokantaa alennettiin 19,6 prosentista 5,5 prosenttiin, jolloin hintojen enimmäisalennus olisi 11,8 prosenttia. Selvityksen mukaan hinnat ovat kuitenkin laskeneet vain 1,4 prosenttia. Peltoniemi ja Varjonen (2010) selvittivät arvonlisäveron alennuksen vaikutuksia kuluttajahintoihin. Elintarvikkeiden arvonlisävero aleni Suomessa vuoden 2009 lokakuussa 17 prosentista 12 prosenttiin. Vaikutuksia tutkittiin eri puolilta maata kootun hintaseuranta aineiston avulla sekä tarkastelemalla elintarvikkeiden hintakehitystä pidemmällä aikavälillä. Hintaseurannan tulokset osoittavat arvonlisäveron alennuksen siirtyneen elintarvikkeiden hintoihin täysimääräisenä. Vuoden 2009 lokakuussa elintarvikkeet olivat keskimäärin 5,7 prosenttia edullisempia kuin syyskuussa. Hieman 10

11 arvonlisäveron alennuksen laskennallista vaikutusta ( 4,3 %) suurempi hintojen alennus johtui osaksi sesonkituotteiden, kuten vihannesten ja hedelmien alhaisista hinnoista. Kosonen (2010) arvioi Suomen työvoimavaltaisten palvelualojen alv kannan alennuskokeilun tuloksia. Tutkimuksessa selvitettiin parturi kampaamojen 14 prosenttiyksikön suuruisen arvonlisäveroalennuksen vaikutuksia hintoihin ja arvioitiin, voiko alennetuilla alv kannoilla tukea kohdealojen kysyntää ja työllisyyttä. Tulosten mukaan parturi kampaamot alensivat hintojaan noin puolella veronalennuksen määrästä, mutta palveluiden kysyntään ei toimenpiteellä näyttänyt olleen vaikutusta. Kun lopputuotteen kysyntä ei alv alennuksen myötä muuttunut, muutoksella ei ollut vaikutusta myöskään alan työvoiman kysyntään. Harju ja Kosonen (2010) tutkivat myös ravintolapalveluiden alv alennuksen vaikutusta hintoihin. Ravintolassa syötävän ruuan arvonlisävero laski vuoden 2010 heinäkuun alussa 22 prosentista 13:een. Tulosten mukaan arvonlisäveron alennuksesta keskimäärin kolmasosa näkyi alentuneina hintoina: 7,4 prosentin hinnan alennusmahdollisuudesta hinnoissa toteutui 2,1 prosenttia. Samalla keskimäärin vain kolmasosa ravintoloista vei alennuksen hintoihinsa. Liikevaihdolla painotettu estimointi antoi hintamuutokseksi 5,2 prosenttia, mikä kuvastaa sitä, että hintaa alennettiin enemmän suuremmissa ravintoloissa kuin pienissä. Tuloksissa oli eroavuuksia myös sen mukaan kuuluuko ravintola ketjuun tai kaupparyhmittymään. Jos kuului, hinta aleni keskimääräisesti enemmän. Carbonnier n (2005) mukaan alv alennuksen ja korotuksen vaikutukset eivät ole symmetrisiä. Tutkimuksessa arvioitiin kolmea Ranskassa toteutettua alv kannan muutosta. Vuonna 1995 vakioverokanta korotettiin 18,6 prosentista 20,6 prosenttiin ja vuonna 2000 se laskettiin 19,6 prosenttiin. Kolmas verokantamuutos tehtiin työvaltaisten palvelujen alv kokeilun yhteydessä vuonna 1999, jolloin asuntojen korjauspalvelujen verokanta alennettiin 19,6 prosentista 5,5 prosenttiin. Tutkimus ajoittui neljän kuukauden päähän veronmuutoksesta. Työvaltaisilla palvelualoilla parin prosenttiyksikön alv kannan korotus siirtyi hintaan välittömästi ja täysimääräisesti, mutta veronalennus vain n. 20 prosenttisesti. Pääomavaltaisessa teollisuudessa vaikutus oli päinvastainen: pienehkö korotus vietiin hintoihin noin 50 prosenttisesti, kun taas vastaavansuuruinen alennus jopa yli 100 prosenttisesti. Erittäin suuri 15 prosenttiyksikön verokannan alennus vietiin kuitenkin lähes kokonaan hintoihin työvaltaisessa korjausrakentamisessa Kirjallisuuskatsauksen yhteenveto Ekonomistien keskuudessa on erilaisia näkemyksiä siitä, pitäisikö alennettuja verokantoja ylipäänsä soveltaa ja jos niin tehdään, mitkä hyödykkeet voisivat olla niiden piirissä. Toinen näkemysero liittyy siihen, siirtyykö verokantojen alentaminen kuluttajahintoihin. Jälkimmäiseen voidaan lisätä, että ainakin eri hyödykkeiden välillä on tässä suhteessa suuria eroja. Alennetun alv kannan verotuki johtaa siihen oikeutettujen alojen suhteellisen tilanteen paranemiseen osittain muiden alojen kustannuksella. Jos verotuki suunnataan sektoreille, joilla on tyypillisesti heikosti koulutettua työvoimaa, työllisyysvaikutukset voivat olla positiivisia. Vaarana on kui 11

12 tenkin, että näin resursseja siirtyy korkeamman tuottavuuden sektoreilta matalan tuottavuuden aloille. Tällä on taas omat vaikutuksensa kansantalouden kokonaiskasvuun etenkin pitkällä aikavälillä. Alennettujen arvonlisäverokantojen soveltamiselle esitetyt argumentit voidaan edellä tarkastellun perusteella ryhmitellä seuraavasti: (i) (ii) (iii) (iv) Alennetut verokannat voisivat tietyissä tapauksissa parantaa kysynnän rakennetta ja lisätä talouden tehokkuutta. Tehokkainta olisi osoittaa verotuki palveluille, joiden yhteydessä esiintyy paljon tee se itse työtä tai pimeää työtä (paikalliset palvelut ja eräät matkailu ja ravintolapalvelut). Argumentti tällaisten palvelujen alennetun verokannan puolesta huomattavasti vahvempi, jos maan verokiila on suuri. Eräät matalapalkka alat, kuten kotitalouspalvelut, hoivapalvelut ja lastenhoito, siivousja pesulapalvelut, voivat tulla kyseeseen alennettujen alv kantojen kohteena. Työmarkkinoiden jäykkyyksistä johtuen matalapalkkaisen työvoiman on vaikeampi työllistyä kuin korkeammin palkatun. Halvemman työvoiman kysyntä todennäköisesti lisääntyy ja kysynnän rakenteen ja työmarkkinoiden sopeutuessa tilanteeseen tuottavuus voi nousta ja rakenteellinen työttömyys laskea. Maissa, joissa pieni ja suurituloisten välillä on merkittäviä ja pysyviä kulutuseroja, voidaan harkita alennettua arvonlisäverokantaa sellaiseen hyödykkeeseen, jonka verotuki parantaa tulojakoa. Käytännössä ainoa tällainen hyödyke on elintarvikkeet, jonka kulutukseen pienituloiset käyttävät suuremman osan kuin suurituloiset. Hyödykkeet, joilla mahdolliset vääristävät vaikutukset ovat vähäisiä. Tällaisia ovat meriitti (yhteiskunnalle hyödylliset) eli kulttuurihyödykkeet: kulttuuri, kirjat, koulutus, museot, teatterit jne. Tähän ryhmään kuuluvat myös hyödykkeet, joilla on positiivisia ulkoisvaikutuksia, esimerkiksi energia säästävät kodinkoneet ja laitteet. Verotuksen eräs keskeinen periaate on horisontaalinen oikeudenmukaisuus. Tämä toteutuu, kun samalla tulotasolla olevat verovelvolliset maksavat yhtä paljon veroa. Jos joidenkin hyödykkeiden kulutusta tuetaan verotuksessa, toisia tulonsaajia palkitaan ja toisia syrjitään heidän kulutustottumustensa perusteella. 3 Pahimmillaan verotuksen syrjivyys voi kohdistua jopa iän tai sukupuolen perusteella (Mirrlees Review ). Erilaiset arvonlisäverokannat voivat optimaalisen veroteorian mukaan lievittää progressiivisen tuloverotuksen haitallisia vaikutuksia. Jotta alennetut kannat pystytään kohdentamaan oikein, tarvitaan tarkkaa tietoa hyödykkeiden hinta ja ristijoustoista. Tyypillisesti tätä tietoa ei ole olemassa. Alennetuilla alv kannoilla järjestetty tulojakotavoite on kallista ja tehotonta, koska keski ja suurituloiset saavat valtaosan näin syntyvästä verotuesta. Erityisen tehotonta se on maissa, joissa 3 Suomessa esimerkiksi kirjallisuuden harrastaja saa merkittävän verotuen verrattuna musiikin kuuntelijaan. 4 Mirrlees Review oli IFS tutkimuslaitoksen alulle panema laaja hanke, jonka tavoitteena oli esittää Ison Britannian verojärjestelmän kokonaisuudistus. Hankkeessa on olivat mukana maailman parhaat veroekonomistit ja myös juristeja ja verotuksen käytännön asiantuntijoita. Mirrlees Review loppuraportti ja siihen liittyvät johtopäätökset ja suositukset (Tax by Design) julkaistiin marraskuussa

13 on käytössä hyvin toimiva progressiivinen tulovero ja sosiaaliturvajärjestelmä. Lisäksi alennetut alv kannat aiheuttavat rajanveto ongelmia, lisäävät järjestelmän hallinnollisia kustannuksia ja tekevät sen alttiimmaksi väärinkäytöksille (Ebrill ym. 2001); ne kasvattavat myös poliittista painetta yhä uusiin poikkeuksiin. Näistä ja monista muista haitoista johtuen arvonlisäverokannan tulisi mieluiten olla sama kaikille hyödykkeille (Sörensen 2010). Myös valtiovarainministeriön verotyöryhmä (Valtiovarainministeriö 2010) katsoo, että monet tekijät puoltavat yhtenäistä verokantaa. Vaikka erilaisten arvonlisäverokantojen soveltamiselle löytyy hyviä taloudellisen tehokkuuden argumentteja, niiden haitat ovat hyötyjä suuremmat. Siksi korkeintaan muutamiin, lähinnä kotityön kanssa kilpaileviin palveluihin voi olla perusteltua soveltaa alennettua verokantaa Arvonlisäverokannat EU:ssa Euroopan unionissa päätöksenteko verokysymyksissä edellyttää jäsenvaltioiden yksimielisyyttä. Aina vuoteen 1992 useissa EU maissa sovellettiin sekä arvonlisäveron vakiokantaa korkeampia että alempia verokantoja. Erilaiset terveys ja ympäristöhaittoja aiheuttavat tuotteet ja ylellisyyshyödykkeet (alkoholi, tupakka, mineraaliöljyt, turkit, jalokivet, huviveneet, erikoisautot jne.) olivat korotetun verokannan alaisia, tosin melko harvassa maassa. Välillisen verotuksen pakettiratkaisun yhteydessä korotetuista verokannoista luovuttiin vuonna Tämän jälkeen alv:n vakiokantoja ja alennettuja kantoja on käsitelty toisistaan erillään. Arvonlisäveron vakiokannan vähimmäistasosta päättää Neuvosto. Vuoden 1992 jälkeen 15 prosentin minimitason voimassaoloa on jatkettu neljästi viimeksi vuonna Enimmäisverokantaa ei ole asetettu, mutta Neuvoston tarkoituksena on ollut säilyttää jäsenmaiden vakiokantojen ero kymmenessä prosenttiyksikössä. Eräiden palvelujen ja tavaroiden myyntiin, yhteisöhankintaan ja maahantuontiin voidaan yhä soveltaa vakiokantaa alempaa alv kantaa. Alennettuja verokantoja voi olla korkeintaan kaksi ja niiden on oltava vähintään 5 prosenttia. EU:n kuudennen arvonlisäverodirektiivin liite III sisältää listan näistä hyödykkeistä (liite 2). Siihen on kelpuutettu etupäässä kotimarkkinoilla kulutettavia tavaroita ja palveluja. Koska eri EU:n jäsenmaat ovat saaneet hyväksytyiksi omat alennetut verokantansa eri aikoina ja erilaisissa olosuhteissa, nykyinen käytäntö on varsin kirjava (taulukko 2). Lisäksi monille jäsenmaille on myönnetty siirtymäsäännöksiä. Eräillä alkuperäisillä eli vanhoilla jäsenmailla on edelleen käytössä erityisalennettuja verokantoja ja ns. parking rate verokantoja. Monissa maissa sovelletaan nollaverokantaa. 5 Britanniassa verotuen kohteena voisi olla erityisesti lastenhoito, koska se liittyy hyvin kiinteästi (erityisesti pienten lasten äitien) työn tarjontaan. Suomessa kuntien päivähoitopalvelut on vapautettu arvonlisäverosta samoin kuin sosiaaliviranomaisten valvoma yksityisen palveluntuottajan päivähoitotoiminta. Lisäksi kunnat tukevat lasten kotihoitoa. Ostettu lastenhoitopalvelu kuten monet muutkin kotituotannon kanssa kilpailevat markkinapalvelut ovat Suomessa kotitalousvähennyksen piirissä. 13

14 Taulukko 2. Arvonlisäverokannat EU:ssa (lähde: Euroopan komissio). Vakio Alennettu Erityisalennettu Nolla "Parking verokanta verokanta verokanta 1 verokanta 3 rate" 2 Minimikanta Unkari 25 5 ja 18 Tanska 25 X Ruotsi 25 6 ja 12 X Romania 24 5 ja 9 Suomi 23 9 ja 13 X Kreikka ,5 Puola X Portugali 23 6 ja Latvia Liettua 21 5 ja 9 x Irlanti 21 13,5 4,8 X 13,5 Belgia 21 6 ja 12 X 12 Viro 20 9 X Tsekki X Slovenia 20 8,5 Itävalta X 12 Italia Bulgaria 20 7 Slovakia X Iso Britannia 20 5 X Ranska 19,6 5,5 2,1 Saksa 19 7 Alankomaat 19 6 Malta 18 5 X Espanja Luxemburg 15 6 ja Kypros 15 5 ja 8 X 1 Sallittu liittymissopimuksen nojalla 2 Väliaikainen verokanta hyödykkeille, jotka ovat siirtymässä uuteen verokantaan. 3 Yrityksen myynti verotonta, mutta ostoihin sisältynyt vero palautetaan. Arvonlisäverokantojen keskiarvo on noussut noin prosenttiyksiköllä 2000 luvulla (European commission 2010). Vuonna 2010 EU maiden vakiokannan painottamaton keskiarvo oli 20.5 % ja alennettujen kantojen keskiarvo 8,3 %. Erityisesti vuosien finanssikriisin aikana monet maat ovat korottaneet alv kantojaan rahoittaakseen julkisen talouden alijäämäänsä. Jos verokantojen nousu jatkuu, 15 prosentin minimiverokannan korottaminen voi tulla ajankohtaiseksi. Muussa tapauksessa eräät taloudellisesti menestyvät maat (esimerkiksi Luxemburg) saavat kilpailuedun, joka haittaa sisämarkkinoiden toimintaa. Myös vaatimukset yhä uusien alennettujen verokantojen käyttöön ottamisesta todennäköisesti lisääntyisivät. Mutta niidenkin vähimmäistasoa 14

15 tulee korottaa, kun vakiokannan osalta näin menetellään. Jos vakiokannan ja alennettujen kantojen ero venähtää liian suureksi, sellaisten yritysten joukko kasvaa, jotka saavat jatkuvasti palautusta (ostojen vero > myyntien vero). 5. Suomen alennetut verokannat ja arvio niihin sisältyvästä verotuesta vuonna 2011 Suomessa liikevaihtoverotus otettiin käyttöön vuonna 1941, koska ulkomaankauppa oli sodan takia tyrehtynyt ja valtiolle tärkeän tulolähteen muodostaneet tullitulot olivat pienentyneet. Vero oli tarkoitettu väliaikaiseksi, mutta valtion rahantarpeen kasvaessa siitä ei ole voitu luopua. Tämän lain mukaan elintarvikkeiden myynti oli verotonta. Vuosina 1942, 1947 ja 1951 lvv lakia muutettiin niin, että lopulta verollisten ja verottomien tavaroiden luettelojen perusteet vaihtelivat tuoteryhmittäin ja olivat aika lailla satunnaisia. Käytössä oli tuotantoverojärjestelmä, jossa veropohja oli kapea ja piilevän veron määrä oli suuri. Teollisilla liikkeillä verokanta oli 20 prosenttia ja työ ja ravintolaliikkeillä 10 prosenttia. Vuoden 1963 liikevaihtoverolain perusteluissa pidettiin hallinnollisesti edullisena järjestelmää, jossa verovelvollisten määrä on pieni, verottomien tavaroiden määrä vähäinen ja joka perustuu yhteen, matalaan verokantaan. Nämä tavoitteet toteutettiin siten, että (i) pienimuotoinen tai tilapäinen elinkeinotoiminta sekä alkutuotannon harjoittajat vapautettiin verovelvollisuudesta, (ii) vähittäismyynnissä ei sallittu lainkaan kokonaan verottomia tavaroita ja (iii) verokannaksi säädettiin 10 prosenttia. Erityisesti katsottiin, että koko vähittäiskaupan myyntiin tulee soveltaa samaa verokantaa. Vuonna 1964 astui voimaan lvv järjestelmä, jossa veroa ryhdyttiin kantamaan kaikissa taloudellisen vaihdannan vaiheissa. Myös alkutuotevähennys otettiin käyttöön. Tuonnin tasausvero säädettiin vuonna Sillä pyrittiin nostamaan piilevän veron rasittama kotimainen tuotanto tasaarvoiseksi tuonnin kanssa. Öljykriisin yhteydessä vuonna 1974 alkutuotevähennystä korotettiin, jotta kuluttajahintojen nousu vaimenisi (Valtiovarainministeriö, 1989). Veron kertaantumisen estämiseksi teollisuusrakennusten sekä koneiden ja laitteiden vähennysoikeutta korotettiin asteittain. Teollisuuden välituotepanosten täyteen vähennysoikeuteen päädyttiin liikevaihtoverotuksen kokonaisuudistuksen yhteydessä, joka toteutettiin vuosina 1989 ja 1991 (Valtiovarainministeriö, 1991) ja sen jälkeen lakia kehitettiin pitkälle arvonlisäverotuksen suuntaan. Arvonlisäverouudistuksen tullessa voimaan henkilökuljetuksille asetettiin alennettu 12 prosentin verokanta. Katsottiin, että yleinen verokanta heikentäisi joukkoliikenteen kilpailuasemaa yksityisautoiluun nähden ja vaikeuttaisi pyrkimyksiä turvata liikenteen vähimmäispalvelut eri alueille ja väestöryhmille. Elinkeinopoliittisista syistä myös majoitustoimintaan päätettiin soveltaa 12 15

16 prosentin verokantaa. Kulttuuripoliittisista syistä kirjojen myyntiä ja elokuvateatteriesityksiin päätettiin verottaa 12 prosentin verokannalla. Myös lääkkeet tulivat 12 prosentin verokannan piiriin. Lääkkeiden lievempi liikevaihtoverotus oli toteutettu asettamalla niiden myynti verottomaksi ja myöntämällä apteekkarille 18 prosentin suuruinen vähennys. Tämä ei ollut arvonlisäverotuksen periaatteiden mukainen ratkaisu ja siksi lääkkeiden lievempi verotus toteutettiin alennetulla alv kannalla. Viestintäpoliittisista syistä televisiolupamaksujen verorasitusta ei haluttu lisättä. Yleisradiotoiminnan jättäminen verotuksen ulkopuolelle olisi kuitenkin aiheuttanut kilpailuneutraalisuusongelman. Tämän estämiseksi yleisradiotoiminta saatettiin verotuksen piiriin soveltamalla niihin erityistä 5 prosentin verokantaa, joka vastasi lupamaksuihin aiemmin sisältynyttä tuotantopanosten vähennyskelvottomuudesta aiheutuvaa piilevää veroa (HE 88/1993) Suomen EU jäsenyys vuoden 1995 alussa aiheutti tarpeen arvonlisäverokantojen rakenteen harmonisointiin. Samasta syystä verokantarakennetta tarkistettiin vuoden 1998 alusta lukien. Nykyiset kaksi alennettua verokantaa, 9 ja 13 prosenttia, täyttävät EY:n arvonlisäverodirektiivin vaatimukset. 6 Direktiivi antaisi mahdollisuuden alentaa myös yksityisasuntojen uudistus, korjaus ja siivouspalvelujen sekä kodinhoitopalvelujen arvonlisäveroa. Näitä direktiivin sallimia mahdollisuuksia ei Suomessa ole käytetty. Perusteeksi on esitetty muun muassa sitä, että meillä on käytössä kotitalousvähennys. Myöskään sosiaalisen asuntotuotannon verokantaa ei ole alennettu. Alennettujen arvonlisäverokantojen piirissä olevia hyödykkeitä on perusteltu eri tavoin. Suomen vanhassa liikevaihtoverojärjestelmässä palvelut olivat verotuksen ulkopuolella. On myös katsottu, että eräisiin hyödykkeisiin tulisi kohdistaa muita kevyempi verotus siksi, että pienituloiset käyttävät niihin muita suuremman osan tuloistaan tai ne ovat ns. välttämättömyyshyödykkeitä. Tämäkin perustelu näyttää heikolta: Esimerkiksi Suomessa (Kulutustutkimus, Tilastokeskus 2009) kaikkein suurimmat kulutuserät kohdistuvat asumiseen (28 %), liikenteeseen (15 %) ja elintarvikkeisiin (12 %), joita pienituloiset käyttävät suhteellisesti enemmän. Kuitenkaan sosiaaliseen asuntorakentamiseen, asuntojen lämmitykseen ja energiaan tai yksityisautojen hankintaan tai käyttöön ei ole ohjattu verotukea (osaksi, koska EU ei salli tätä) alemman alv kannan muodossa. Vaikka alennetuista verokannoista elintarvikkeet, lääkkeet ja henkilökuljetukset ovatkin välttämättömyyshyödykkeitä, tämä ei päde erilaisten harrastusten, matkailun tai muun vapaaajan yhteyteen liittyvien hyödykkeiden verotuen kohdalla. Teorian mukaan kuitenkin juuri niiden verotuksen tulisi kuitenkin olla muita kireämpää, koska ne vähentävät työn tarjontaa. 6 Työvaltaisten palvelujen arvonlisäverokokeilu ehti olla EU:ssa käynnissä lähes 10 vuotta, kunnes menettely vakinaistettiin vuoden 2009 toukokuussa annetulla direktiivillä (2009/47/EY). Jäsenvaltion on nyt mahdollista säätää pysyvällä lailla työvaltaisten palvelujen arvonlisävero maan yleistä verokantaa alemmaksi. Suomi oli kokeilussa mukana vuosina Kokeilu rajattiin pieniin korjauspalveluihin ja parturi ja kampaamopalveluihin, joihin sovelletaan 9 prosentin verokantaa. Kokeilun päätyttyä nämä verokannat ovat voimassa ainakin vielä vuonna

17 Julkisen sektorin voimavarojen tehokkaan kohdistumisen kannalta tärkeä näkökulma on arvonlisäverotuksen kautta annetun tuen päällekkäisyys muiden tukien kanssa. Sekä kulttuuri että liikuntapalvelut saavat tukea valtion budjetista ja Raha automaattiyhdistykseltä, kunnat subventoivat joukkoliikennettä ja valtio edullisen dieselpolttoaineen muodossa. Lääkkeistä merkittävä osa on Kela korvauksen piirissä ja eräille sanoma ja aikakauslehdille myönnetään lehtitukea. Useissa tapauksissa valikoiva suora tuki saattaisi olla tuen tarkoituksenmukaisen kohdistumisen kannalta verotukea tehokkaampi malli. Päällekkäisten tukien selvittäminen ei kuitenkaan kuulu tämän tutkimuksen toimeksiantoon. Seuraavassa esitellään Suomessa tällä hetkellä voimassa olevat alennetut arvonlisäverokannat ja nollaverokannat sekä niihin sisältyvä verotuki vuoden 2011 tasossa (kuvio 1). Arvonlisäverotuksen verotuki on arvion mukaan yhteensä 2,6 miljardia euroa (VATT 2010). Verotuet on laskettu yksitellen ja ilman käyttäytymisvaikutuksia, jolloin verotuksen progressio ja muiden verotukien vaikutukset jäävät huomioon ottamatta. Kuvio 1. Arvonlisäverotuksen verotuki vuonna 2011 (arvio, Lähde: VATT). Lääkkeet: 9 % alv kanta (AVL 85a 1 mom. 6 k) Lääkelaissa (395/1987) tarkoitettu lääke ja valmisteet, joita saadaan myydä ainoastaan apteekista, kliininen ravintovalmiste ja niitä vastaava tuote sekä perusvoide silloin, kun ne oikeuttavat korvaukseen sairausvakuutuslain (364/1963) perusteella. Verotuki: 430 milj. euroa. 17

18 Elintarvikkeet ja rehut: 13 % alv kanta (AVL 85 1 mom. 1 ja 2 k) Ruokatavara, juoma ja muu sellaisenaan ihmisen nautittavaksi tarkoitettua aine sekä niiden raakaaine ja niitä valmistettaessa tai säilöttäessä käytettävät mausteet, säilöntäaineet sekä väri ja muita lisäaineet. Rehut ja rehuseokset sekä niiden valmistuksessa käytettäväksi tarkoitetut raaka ja lisäaineet, eläinten ruokana käytettävät teollisuuden jäteaineet, rehukala. Verotuki: 1026 milj. euroa. Henkilökuljetukset: 9 % alv kanta (AVL 85a 1 mom. 1 k.) Sovelletaan kaikkiin verollisiin henkilökuljetuspalveluihin, esim. juna, linja auto, taksi, lentokoneja laivakuljetuksiin. Myös erikoiskuljetuspalvelut, kuten moottoriveneellä ja kelkalla tapahtuvat henkilökuljetukset, joiden tarkoituksena on siirtää ihminen paikasta toiseen, kuuluvat alemman verokannan piiriin. Verotuki: 233 milj. euroa. TV luvat: 9 % alv kanta (AVL 85 a 1 mom. 5 k.) Koskee Yleisradio Oy:n valtion televisio ja radiorahastosta saamaa televisiomaksuihin perustuvaa korvausta ja Ålands Radio och TV Ab:n saamaa korvausta Ahvenanmaan maakuntahallituksen kantamista televisiomaksutuloista. Verotuki: 74 milj. euroa. Viihde ja kulttuuripalvelut: 9 % alv kanta (AVL 85 a 1 mom. 4 k.) Teatteri, sirkus, musiikki ja tanssiesitysten, elokuvanäytösten, näyttelyjen, urheilutapahtumien, huvipuistojen, eläintarhojen, museoiden sekä muiden vastaavien kulttuuri ja viihdetilaisuuksien ja laitosten pääsymaksut. Verotuki: 76 milj. euroa. Liikuntapalvelut: 9 % alv kanta (AVL 85a 1mom. 3 k.) Sovelletaan mm liikuntatilojen peli ja saliaikojen myyntiin. Tällaisia tiloja ovat esim. uimahallit, keilahallit, tennishallit, squash hallit, jäähallit, kuntosalit, golfkentät, tenniskentät ja laskettelurinteet. Myös ohjattu liikunta, kuten aerobic ja vastaavat voimistelu ja tanssitunnit sekä vatsatanssituntien pitäminen. Verotuki: 108 milj. euroa. Kirjat: 9 % alv kanta (AVL 85 1 mom. 7 k) Kirjana voidaan pitää nidottua tai sidottua painotuotetta, jossa on vähintään 16 sivua. Kirjana ei pidetä muulla tavalla kuin painettuna tai siihen verrattavalla tavalla valmistettua julkaisua, kausijulkaisua tai pääasiallisesti mainoksia sisältävää julkaisua. 18

19 Verotuki: 48 milj. euroa. Majoituspalvelut: 9 % alv kanta (AVL 85a 1 mom. 2 k) Sovelletaan hotellissa, motellissa, matkustajakodissa, moottorimajassa ja yömajassa tapahtuvaan majoitukseen sekä leirintäpaikkojen ja mökkien käyttöoikeuden luovuttamiseen ja muuhun tähän verrattavaan, kuten maatilamatkailuun liittyvään majoittumiseen; myös veneilijöiden käyntisataman käyttöoikeuden luovuttamiseen. Verotuki: 72 milj. euroa. Ravintolapalvelut: 13 % alv kanta (AVL 85a 1 mom. 2 k) Ei sovelleta alkoholi ja alkoholijuomaverolaissa tarkoitettuihin alkoholijuomiin eikä tupakkavalmisteisiin. Ravintolapalveluilla tarkoitetaan tarjoilua palveluntuottajan tiloissa, kun taas ateriapalvelu tapahtuu tilaajan osoittamissa tiloissa. Verotuki: 253 milj. euroa Työvaltaisten palvelujen alv kokeilu : alv kanta 9 % ( AVL 85a 1 mom. 9 ja 10 k) Parturi ja kampaamopalveluiden sekä pienten korjauspalveluiden arvonlisäverokanta alennettiin vuoden 2007 alusta kokeiluluontoisesti 22 prosentista 8 prosenttiin ja nostettiin 9 %:iin Pieniin korjauspalveluihin luetaan polkupyörien, kenkien ja nahkatavaroiden sekä vaatteiden ja liinavaatteiden korjauspalvelut. Kokeilu jatkui vuoden 2010 loppuun, mutta alennettu verokanta pysyi voimassa vielä vuoden 2011 loppuun asti. Verotuki: 67 milj. euroa. Taide esineiden myynti ja maahantuonti: alv kanta 9 % (AVL 85a 1 mom. 8 k) Taide esineiden myyntiin sovelletaan alennettua verokantaa silloin, kun kyseessä on taide esineen tekijän ensimyynti tai, kun joku muu elinkeinonharjoittaja satunnaisesti myy taide esineen. Yksityishenkilön taide esineen myynti on verotonta. Ammattimainen taide esineen jälleenmyynti ja välitys on verollista joko ns. marginaaliverotusmenettelyn perusteella tai AVL:n yleisten säännösten mukaisesti, verokanta 22 prosenttia. Taide esineiden tuonti EU:n ulkopuolelta on verollista ja tuontiin sovelletaan aina, taide esineen myyjästä riippumatta, 9 prosentin verokantaa. Verotuki: alle 0,5 milj. euroa (v. 2009). Tekijänoikeusjärjestöjen saamien tekijänkorvausten alennettu 9 % verokanta (AVL 85a 1 mom. 11 k) Tekijänoikeuden haltijoita edustavien järjestöjen saamat korvaukset oikeuksien jälkikäytöstä muuttuivat verollisiksi vuoden 2009 alusta lukien. Näihin korvauksiin sovelletaan 8 prosentin verokantaa. Tekijänoikeusjärjestö (mm. Gramex ry, Kopiosto ry, Kuvasto ry ja Teosto ry) perii tällaiset korvaukset teosten käyttäjiltä ja tilittää ne edelleen käytettyjen teosten tekijänoikeuksien haltijoil 19

20 le tai käyttää ne tekijöiden yhteisiin tarkoituksiin. Tekijöiden ja esiintyjien saamat korvaukset säilyivät verottomia (ks. kohta 3). Alennettu verokanta ei ole normin mukainen. Verotuskäytännössä tekijänoikeusjärjestöt on katsottu yleishyödyllisiksi yhteisöiksi eikä niiden tekijänoikeuksien hallinnoinnista saamia tuloja ole pidetty elinkeinotulona. Näin ollen näiden tulojen verollisuus ja välituotepanosten vähennysoikeus edellyttää sitä, että järjestö hakeutuu tästä toiminnasta vapaaehtoisesti verolliseksi (AVL 12 ). Verotuki: 13 milj. euroa (v. 2009). Tilattujen sanoma ja aikakauslehtien sekä yhdistysten jäsenlehtien painoksen myynnin nollaverokanta (AVL 55, AVL 56 ) Vähintään kuukauden ajaksi tilatut sanoma ja aikakauslehdet ovat verottomia. Lehden on ilmestyttävä vähintään neljä kertaa vuodessa. Julkaisulla on oltava vastaava (pää)toimittaja. Julkaisun sisällölle laki ei aseta erityisiä vaatimuksia. Lehden painavan kirjapainon on suoritettava arvonlisävero painoksen myynnistä. Tilattavan lehden verottomuus toteutuu lehden kustantajalla olevan vähennysoikeuden avulla.. Verotonta on myös vähintään neljä kertaa vuodessa ilmestyvän sanoma tai aikakauslehden painoksen myynti yleishyödylliselle yhteisölle, joka julkaisee lehteä pääasiassa jäseniään tai osakkaitaan varten. Koska yhdistykset eivät harjoita julkaisutoimintaa liiketoiminnan muodossa, niillä ei ole oikeutta vähentää kirjapainon painolaskusta suoritettavaa veroa. Jäsenlehtien yhdenmukainen verokohtelu sanoma ja aikakauslehtien kanssa on toteutettu siten, että jäsenlehtien painoksen myynnistä ei suoriteta veroa. Yleishyödyllisellä yhteisöllä on siten oikeus ostaa jäsenlehden painotyö verotta. Verotuki: 226 milj. euroa. 6. Mallitarkastelu Ennen siirtymistä tämän raportin tutkimuskysymyksiin esittellään laskennallisten yleisen tasapainon mallien (YTP mallit) yleisiä piirteitä sekä tässä analyysissä käytettyä VATTAGE mallia. Esittely pohjautuu suurelta osin Honkatukian (2009) artikkeliin Kansantaloudellisessa aikakauskirjassa. Politiikkavaihtoehtojen kvantitatiivinen arviointi edellyttää laskennallisia menetelmiä. Tämän vuoksi YTP mallien käyttö politiikka analyysin välineenä on viime vuosina yleistynyt nopeasti. Malleja on jatkuvasti kehitetty sekä talousteorian että käyttäjien tarpeiden pohjalta. Kuluttajan ja yrityksen teoriaan pohjautuvina tasapainomallit soveltuvat erityisen hyvin esimerkiksi rakenteellisten kysymysten arviointiin. Toisaalta vastaukset moniin teoreettisiinkin kysymyksiin riippuvat vallitsevista olosuhteista ja vaativat siksi numeerista analyysia. Näin on varsinkin silloin, kun toimialoja on monia ja muutos synnyttää eri suuntiin vieviä kehityslinjoja (Honkatukia, 2009). 20