Vuosikirjanumero KHO:2010:55 Antopäivä Taltionumero 2119 Diaarinumero 177/2/07

Transkriptio

1 Vuosikirjanumero KHO:2010:55 Antopäivä Taltionumero 2119 Diaarinumero 177/2/07 Viestintämarkkinalaki - Käyttöoikeusdirektiivi 2002/19/EY - Puitedirektiivi 2002/21/EY - Neuvotteluvelvollisuus - Yhteenliittäminen - Viestintäverkko - Yleisten viestintäverkkojen operaattori - Euroopan unionin tuomioistuimen ennakkoratkaisu Ainoastaan yleisten viestintäverkkojen operaattoreilla on oikeus vedota viestintämarkkinalain 39 :n 1 momentissa säädettyyn velvollisuuteen neuvotella yhteenliittämisestä, ja kyseinen neuvotteluvelvollisuus koskee vastaavasti ainoastaan yleisten viestintäverkkojen operaattoreita. Asiassa esitetyn selvityksen perusteella yhteenliittämistä koskevia neuvotteluja pyytänyttä yritystä ei katsottu yleisten viestintäverkkojen operaattoriksi. Viestintämarkkinalaki 2 ja 39 Käyttöoikeusdirektiivi 2002/19/EY johdannon 5, 6 ja 8 kohta sekä 2, 4, 5 ja 8 artikla (Sähköisten viestintäverkkojen ja niiden liitännäistoimintojen käyttöoikeuksista ja yhteenliittämisestä annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2002/19/EY) Puitedirektiivi 2002/21/EY 2 artikla (Sähköisten viestintäverkkojen ja -palvelujen yhteisestä sääntelyjärjestelmästä annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2002/21/EY) Päätös, josta valitetaan Viestintäviraston päätös nro 789/936/ ASIAN AIKAISEMPI KÄSITTELY 1.1 imez Ab:n toimenpidepyyntö imez Ab on toimittanut Viestintävirastoon kirjeen, jossa yhtiö on pyytänyt Viestintävirastoa ryhtymään tarvittaviin toimenpiteisiin tekstiviestien (SMS-viesti) ja multimediaviestien (MMS-viesti) välittämistä koskevan yhteenliittämissopimuksen solmimiseksi Sonera Mobile Networks Oy:n ja imez Ab:n välillä. Viestintävirasto on siirtänyt asian viestintämarkkinalain (393/2003) 126 :n 3 ja 4 momentin mukaiseen sovittelumenettelyyn. Osapuolet ovat sittemmin ilmoittaneet, ettei asiassa ole edellytyksiä sovittelumenettelyn jatkamiselle. imez Ab on toimittanut Viestintävirastoon asiaa koskevan toimenpidepyynnön. imez Ab on vaatinut toimenpidepyynnössään, että Viestintävirasto 1) velvoittaa Sonera Mobile Networks Oy:n täyttämään viestintämarkkinalain 39 :n 1 momentin mukaisen velvollisuutensa neuvotella vilpittömässä mielessä yhteenliittämisestä tarjoamalla imez Ab:lle vastavuoroista yhteenliittämissopimusta kohtuullisin ehdoin tai

2 2 (21) 2) jos Viestintävirasto katsoo, ettei Sonera Mobile Networks Oy:llä ole ensimmäisessä kohdassa mainittua velvollisuutta, asettaa Sonera Mobile Networks Oy:lle viestintämarkkinalain 19 :n mukaisella muulle teleyritykselle kuin huomattavan markkinavoiman yritykselle asetettavia velvollisuuksia koskevalla päätöksellä viestintämarkkinalain 39 :n 3 momentin mukaisen vastavuoroisen SMS- ja MMS-viestejä koskevan yhteenliittämisvelvollisuuden sekä viestintämarkkinalain 37 :n ja 84 :n mukaisen velvollisuuden hinnoitella kyseisten viestien terminointi matkaviestinverkkoonsa kustannussuuntautuneesti ja syrjimättömästi sekä muutoinkin noudattaa syrjimättömiä ehtoja tai 3) jos Viestintävirasto katsoo, ettei Sonera Mobile Networks Oy:lle voida asettaa myöskään toisessa kohdassa mainittuja velvollisuuksia, määrittelee liikenne- ja viestintäministeriön kanssa viestintämarkkinalain 16 :n mukaisesti SMS- ja MMS-viestien terminoinnin yksittäiseen matkaviestinverkkoon merkitykselliseksi viestintämarkkinaksi Suomessa, määrää viestintämarkkinalain 17 :n mukaisella päätöksellä Sonera Mobile Networks Oy:n huomattavan markkinavoiman yritykseksi kyseisten viestien terminointimarkkinoilla sen matkaviestintäverkkoon sekä asettaa Sonera Mobile Networks Oy:lle viestintämarkkinalain 18 :n mukaisella huomattavan markkinavoiman yritykselle asetettavia velvollisuuksia koskevalla päätöksellä 2) kohdassa mainitut velvollisuudet. 1.2 Viestintäviraston päätös Viestintävirast on valituksenalaisessa päätöksessään katsonut, ettei Sonera Mobile Networks Oy ole täyttänyt sillä olevaa viestintämarkkinalain 39 :n mukaista neuvotteluvelvollisuutta. Viestintävirasto on päätöksessään lausunut, että Sonera Mobile Networks Oy:n tulee korjata menettelynsä ja sen tulee neuvotella vilpittömässä mielessä tekstiviesti- ja multimediaviestipalvelujen yhteenliittämisestä yritysten järjestelmien välillä. Kaupallisissa neuvotteluissa tulee ottaa huomioon tavoitteet, joihin yhteenliittämisellä pyritään. Neuvottelujen tulee tapahtua niistä lähtökohdista, että SMS- ja MMS-palvelujen toimivuus yritysten järjestelmien välillä voidaan toteuttaa kohtuullisin ehdoin siten, että käyttäjillä on mahdollisuus käyttää teleyritysten viestintäpalveluja. Viestintävirasto on lausunut ratkaisunsa perusteluina muun ohella seuraavaa: Yhteenliittämistä koskeva neuvotteluvelvollisuus ja vilpittömän mielen vaatimus Viestintämarkkinalain 2 :n 13 kohdan mukaan yhteenliittämisellä tarkoitetaan eri viestintäverkkojen ja viestintäpalvelujen aineellista ja toiminnallista yhdistämistä sen varmistamiseksi, että käyttäjät pääsevät toisen teleyrityksen viestintäverkkoon ja viestintäpalveluihin. Yhteenliittämisestä säädetään yksityiskohtaisemmin lain 5 luvussa. Lain esitöiden (39 :n perustelut) mukaan aineellisella yhdistämisellä tarkoitetaan johtojen ja laitteiden fyysisellä tasolla tapahtuvaa yhdistämistä ja toiminnallisella yhdistämisellä järjestelmien saattamista muutoin sellaiseen tilaan, että televiestintä yhteenliitettyjen viestintäverkkojen välillä on mahdollista. Viestintäverkkojen yhteenliittäminen on edellytys sille, että esimerkiksi matkaviestinverkosta voi soittaa kiinteään puhelinverkkoon. Viestintämarkkinalain 39 :n 1 momentin mukaan teleyritys on velvollinen neuvottelemaan yhteenliittämisestä toisen teleyrityksen kanssa. Lainkohdan perustelujen mukaan säännös koskee kaikkia teleyrityksiä. Koska säännös koskee kaikkia teleyrityksiä, Viestintävirasto on katsonut, että yrityksillä olevan neuvotteluvelvollisuuden arvioinnin kannalta sillä ei ole itsenäistä merkitystä, onko kysymys verkkojen vai palvelujen yhdistämisestä. Olennaista yhteenliittämisen toteutumisen

3 3 (21) kannalta on se, että viestintäverkot tai viestintäpalvelut yhteenliitetään aineellisesti ja toiminnallisesti siten, että käyttäjät pääsevät toisen teleyrityksen viestintäverkkoon ja viestintäpalveluihin. Viestintämarkkinalain 39 :n 1 momentissa ei ole eritelty tarkemmin neuvotteluvelvollisuuden sisältöä. Lainkohtaa koskevien perustelujen mukaan säännös kuitenkin vastaa sähköisten viestintäverkkojen ja niiden liitännäistoimintojen käyttöoikeuksista ja yhteenliittämisestä annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2002/19/EY (käyttöoikeusdirektiivi) 12.1 artiklan esimerkkiluettelon b) kohtaa, joten sitä on tulkittava direktiivin mukaisesti. Käyttöoikeusdirektiivin 12 artiklan 1 kohdan mukaan kansallinen sääntelyviranomainen voi 8 artiklan säännösten mukaisesti asettaa operaattoreille velvollisuuksia toteuttaa kohtuulliset pyynnöt, jotka koskevat erityisten verkkoelementtien ja niihin liittyvien toimintojen käyttöoikeutta tai oikeutta hyödyntää niitä muun muassa silloin, kun kansallinen sääntelyviranomainen katsoo, että käyttöoikeuden epääminen tai saman vaikutuksen aiheuttavat kohtuuttomat ehdot estäisivät kestävien kilpailumarkkinoiden kehittymistä vähittäismyyntitasolla tai että se ei olisi loppukäyttäjien edun mukaista. Kyseessä olevan b) kohdan mukaan operaattoreita voidaan vaatia neuvottelemaan käyttöoikeutta pyytävien yritysten kanssa vilpittömässä mielessä. Artiklan mukaan kansalliset sääntelyviranomaiset voivat liittää esimerkiksi neuvotteluja koskeviin velvollisuuksiin vilpittömyyttä, kohtuullisuutta ja määräaikoja koskevia ehtoja. Pelkkä sisällötön neuvotteluvelvollisuus, johon ei liittyisi vilpittömän mielen vaatimusta, ei sinänsä riittäisi kaikissa tapauksissa turvaamaan palvelujen yhteentoimivuutta, kilpailullisten markkinoiden toimivuutta tai kuluttajien etuja. Myös käyttöoikeusdirektiivin johdannon kohdassa 5 on todettu, että tehokkaampien Euroopan laajuisten markkinoiden saavuttamiseksi, joilla on tosiasiallista kilpailua, enemmän valinnanvaraa ja kilpailukykyisiä palveluja kuluttajille, olisi yritysten, joille esitetään käyttöoikeutta tai yhteenliittämistä koskevia pyyntöjä, periaatteessa tehtävä tällaiset sopimukset kaupallisin perustein ja käytävä neuvottelut vilpittömässä mielessä. Viestintämarkkinalain ja käyttöoikeusdirektiivin säännökset huomioon ottaen Viestintävirasto on katsonut, että viestintäpalvelujen tai verkkojen yhteenliittämistä koskevat neuvottelut tulee käydä vilpittömässä mielessä. Vilpittömän mielen vaatimuksen täyttymisen edellytyksenä on, että yritysten väliset neuvottelut käydään siinä tarkoituksessa, että yhteenliitettävien palvelujen toimivuus pyritään toteuttamaan kohtuullisin ehdoin. Arvioitaessa neuvotteluvelvollisuuden täyttymistä tulee kiinnittää huomiota siihen, että osapuolten tarjoamat ehdot eivät ole sillä tavoin kohtuuttomia, että ne tosiasiallisesti estäisivät palvelujen yhteentoimivuuden ja sitä kautta vaikeuttaisivat kestävien kilpailullisten vähittäismarkkinoiden kehittymistä, mikä ei olisi loppukäyttäjien edun mukaista. Sonera Mobile Networks Oy:n tarjoamien ehtojen kohtuullisuuden arviointi Viestintävirasto on katsonut, että neuvotteluvelvollisuutta koskevia säännöksiä on tulkittava yhteenliittämisen luonne huomioon ottaen niiden tavoitteiden mukaisesti, joihin yhteenliittämisellä pyritään. Yhteenliittämisen ja sitä koskevan sääntelyn ensisijaisena tarkoituksena on turvata viestintäpalvelujen toimivuus eri verkkojen välillä. Viestintälainsäädännön tavoitteiden mukaisesti yhteenliittäminen tulee toteuttaa ensisijaisesti kaupallisin perustein. Viestintävirasto voi yksittäistapauksessa todeta, etteivät yritykset ole täyttäneet viestintämarkkinalain 39 :n mukaista neuvotteluvelvollisuutta, mikäli on selvää, että neuvotteluissa tarjotut ehdot ovat kohtuuttomia. Viestintävirasto ei kuitenkaan voi, käsiteltäessä

4 4 (21) yritysten neuvotteluvelvollisuuden täyttymistä koskevaa asiaa, määrätä yhteenliittämissopimukseen otettavien yksittäisten ehtojen sisällöstä. Viestintävirasto ei siten voi määrätä yrityksiä solmimaan yhteenliittämissopimusta esimerkiksi täysin vastavuoroisin ehdoin tai määrätä yrityksiä toteuttamaan yhteenliittäminen tiettyä tekniikkaa soveltaen, mikäli palvelujen toimivuus voidaan toteuttaa usealla eri tavalla. Yritysten toimittamista selvityksistä on käynyt ilmi, että Sonera Mobile Networks Oy:n ja imez Ab:n järjestelmät ovat aiemmin olleet yhteenliitettyinä toisiinsa ja että Sonera Mobile Networks Oy on tarjonnut imez Ab:lle erilaisia vaihtoehtoja, joiden avulla olisi voitu toteuttaa teknisesti SMS- ja MMS-palvelujen toimivuus yritysten järjestelmien välillä. Saaduista selvityksistä on kuitenkin käynyt ilmi, että Sonera Mobile Networks Oy on tarjonnut imez Ab:lle yhteenliittämistä vain yksipuolisilla ehdoilla, joissa Sonera Mobile Networks Oy:n verkkoon välitetyistä viesteistä olisi peritty korvauksia, mutta imez Ab:n suuntaan välitetyt viestit olisivat olleet vastikkeettomia. Saatujen selvitysten perusteella on myös syytä epäillä, että kehittyneemmät MMS-palvelut imez Ab:n ja Sonera Mobile Networks Oy:n välillä eivät ole toimineet, kun yritysten välillä ei ole ollut suoraa yhteenliittämissopimusta. Yhdysliikenne on luonteeltaan teleyritysten välistä vastavuoroista palvelua. Vastavuoroisten palvelujen yhteenliittämisen lähtökohtana voidaan pitää sitä, että yritykset tarjoavat yhteenliittämistä toisilleen pääpiirteissään toisiaan vastaavin ehdoin. Saatujen selvitysten perusteella Sonera Mobile Networks Oy:n ja imez Ab:n toiminta ja yritysten verkkojen rakenne kuitenkin poikkeavat olennaisilta osin toisistaan. imez Ab tarjoaa asiakkailleen laajoille vastaanottajajoukoille tarkoitettua SMS- ja MMS-viestien välityspalvelua omistamiensa tekstiviestikeskusten (SMSC) ja multimediaviestikeskusten (MMSC) välityksellä, eikä imez Ab:llä ole omaa radioverkkoa. Matkaviestinverkkoyrityksenä toimivan Sonera Mobile Networks Oy:n matkaviestinverkon välityksellä voidaan tarjota esimerkiksi puhe-, tekstiviesti-, multimediaviesti- ja datapalveluja. Saatujen selvitysten mukaan yritysten välinen tekstiviesti- ja multimediaviestiliikenne ei näytä olevan luonteeltaan vastavuoroista, sillä laajoilta vastaanottajajoukoilta tulevien paluuviestien määrä imez Ab:n verkkoon on oletettu olevan hyvin vähäistä Sonera Mobile Networks Oy:n suuntaan lähetettyihin viesteihin verrattuna. Viestintäviraston näkemyksen mukaan yritysten väliset yhteenliittämistä koskevat ehdot voivat poiketa perustellusti toisistaan, koska yritykset poikkeavat rakenteellisesti olennaisesti toisistaan ja operaattoreiden välinen liikenne on luon teeltaan ennemmin yksisuuntaista kuin vastavuoroista. Vaikka yhteenliittämisen ehdot Sonera Mobile Networks Oy:n ja imez Ab:n välillä voivat Viestintäviraston näkemyksen mukaan poiketa perustellusti toisistaan, Viestintävirasto on katsonut, ettei Sonera Mobile Networks Oy ole täyttänyt viestintämarkkinalain 39 :n 1 momenttiin perustuvaa velvollisuuttaan neuvotella vilpittömässä mielessä yhteenliittämisestä imez Ab:n kanssa, koska Sonera Mobile Networks Oy on tarjonnut imez Ab:lle yhteenliittämistä vain täysin yksisuuntaisilla ehdoilla. Sonera Mobile Networks Oy:n tarjoamat ehdot ovat olleet omiaan estämään kilpailullisten markkinoiden kehittymistä vähittäismyyntitasolla, kun ne ovat tosiasiallisesti estäneet imez Ab:tä tarjoamasta asiakkailleen mahdollisuutta välittää Sonera Mobile Networks Oy:n verkkoon liittyneille loppuasiakkaille multimediaviestejä. Kyseisten palvelujen toimimattomuus ei olisi loppukäyttäjien edun mukaista. Velvoitteiden asettaminen viestintämarkkinalain 19 :n nojalla tai SMS- ja MMSterminointimarkkinoiden määrittely Viestintävirasto on katsonut, ettei tässä vaiheessa ole syytä arvioida tarkemmin imez Ab:n toissijaisia pyyntöjä yhteenliittämisvelvoitteen ja siihen liitännäisten kustannussuuntautuneisuus- ja

5 5 (21) syrjimättömyysvelvoitteiden asettamisesta Sonera Mobile Networks Oy:lle eikä SMS- ja MMSterminointimarkkinoiden määrittelyä. 2. ASIAN KÄSITTELY KORKEIMMASSA HALLINTO-OIKEUDESSA 2.1 TeliaSonera Finland Oyj:n valitus TeliaSonera Finland Oyj, johon Sonera Mobile Networks Oy on sulautunut, on valituksessaan vaatinut, että korkein hallinto-oikeus 1) vahvistaa, että Viestintävirasto ei ole toimivaltainen asettamaan sisällöllisiä vaatimuksia TeliaSonera Finland Oyj:n ja imez Ab:n tekstiviesti- ja multimediaviestipalvelujen yhteenliittämisneuvotteluiden tavoitteena olevan sopimuksen ehtoihin; ja 2) vahvistaa, että TeliaSonera Finland Oyj on täyttänyt viestintämarkkinalain 39 :ssä asetetun neuvotteluvelvoitteensa; ja 3) kumoaa Viestintäviraston päätöksen, jonka mukaan TeliaSonera Finland Oyj:n tulee jatkaa imez Ab:n kanssa neuvotteluja teksti- ja multimediaviestien yhteenliittämisestä yritysten järjestelmien välillä. TeliaSonera Finland Oyj on valituksensa perusteluina muun ohella lausunut, että tulkitsemalla viestintämarkkinalain 39 :n 1 momentissa asetettua neuvotteluvelvollisuutta käyttöoikeusdirektiivin mukaisesti Viestintävirasto on katsonut olevansa toimivaltainen liittämään viestintämarkkinalaissa asetettuun neuvotteluvelvollisuuteen kohtuullisuutta koskevan ehdon. Sovellettua lainkohtaa ei kuitenkaan tule tulkita laajentavasti siten, että Viestintävirastolla olisi toimivalta asettaa osapuolille sopimusehtojen sisältöä koskevia vaatimuksia. Osapuolilla on oltava oikeus neuvotella sopimusehdot itsenäisesti sopimusvapautensa puitteissa. TeliaSonera Finland Oyj on neuvottelujen kuluessa esittänyt kaksi ratkaisumallia, joilla imez Ab:n palvelu voitaisiin liittää TeliaSonera Finland Oyj:n järjestelmiin siten, että TeliaSonera Finland Oyj:n asiakkaat tavoitettaisiin. TeliaSonera Finland Oyj on viitannut yhteenliittämissopimuksen ohella palvelutuotannon ratkaisusopimukseen, joka yhtiön mukaan mahdollistaa teksti- ja multimediaviestien lähettämisen ja vastaanottamisen päätelaitteiden ja yritysten tietojärjestelmien välillä. TeliaSonera Finland Oyj:n ja imez Ab:n toiminta ja verkkojen rakenne poikkeavat olennaisilta osin toisistaan. imez Ab:llä ei ole omaa radioverkkoa eikä myöskään loppuasiakkaita, joille liikennettä voitaisiin reitittää. 2.2 Viestintäviraston lausunto Viestintävirasto on lausunnossaan vaatinut valituksen hylkäämistä. Viestintävirasto on lausunut muun ohella seuraavaa: Yhteenliittämisellä tarkoitetaan viestintämarkkinalain 2 :n 13 kohdan mukaan eri viestintäverkkojen ja viestintäpalvelujen aineellista ja toiminnallista yhdistämistä sen varmistamiseksi, että käyttäjät pääsevät toisen teleyrityksen viestintäverkkoon ja viestintäpalveluihin. Viestintämarkkinalain 39 :n 1 momentin mukaan teleyritys on velvollinen neuvottelemaan yhteenliittämisestä toisen teleyrityksen kanssa. Velvollisuus neuvotella yhteenliittämisestä koskee kaikkia teleyrityksiä. Koska yhteenliittämisellä tarkoitetaan laissa sekä viestintäverkkojen että viestintäpalvelujen yhdistämistä ja neuvotteluvelvollisuus koskee kaikkia

6 6 (21) teleyrityksiä, neuvotteluvelvollisuuden arvioinnin kannalta ei ole itsenäistä merkitystä sillä, onko kysymyksessä verkkojen vai palvelujen yhteenliittäminen. Käyttöoikeusdirektiivin 12.1 artiklan b) kohdan mukaan operaattoreita voidaan vaatia neuvottelemaan käyttöoikeutta pyytävien yritysten kanssa vilpittömässä mielessä. Viestintämarkkinalain 39 :n 1 momenttia tulee tulkita käyttöoikeusdirektiivin 12.1 artiklan b) kohdan mukaisesti. Käyttöoikeusdirektiivin 12 artiklassa annetaan kansallisille sääntelyviranomaisille oikeus liittää 12 artiklan mukaisiin operaattoreille asetettuihin velvollisuuksiin myös vilpittömyyttä, kohtuullisuutta ja määräaikoja koskevia ehtoja. Viestintävirastolla on kansallisena sääntelyviranomaisena direktiivin tulkintavaikutuksen perusteella oikeus asettaa yhteenliittämistä koskeviin neuvotteluihin vilpittömyyden ohella kohtuullisuutta koskeva edellytys. Siinä tapauksessa, että kaupalliset neuvottelut eivät johda sopimukseen, Viestintävirastolla on yksittäistapauksessa osapuolten toimenpidepyynnön seurauksena toimivalta ottaa kantaa siihen, ovatko osapuolet täyttäneet velvollisuutensa neuvotella yhteenliittämisestä vilpittömässä mielessä ja asettaa tarvittaessa neuvotteluja edistääkseen yrityksille kohtuullisuutta ja määräaikoja koskevia ehtoja. Arvioitaessa neuvotteluosapuolten vilpitöntä mieltä ja sitä kautta lain edellyttämän neuvotteluvelvollisuuden täyttymistä huomiota on kiinnitettävä siihen, että osapuolten neuvotteluissa tarjoamat ehdot eivät ole kokonaisuutena sillä tavoin kohtuuttomia, että ne tosiasiallisesti estäisivät verkkojen tai palvelujen yhteenliittämisen. Yhteenliittämisneuvotteluissa tarjottujen sopimusten kohtuullisuusarvioinnin tekeminen on välttämätön edellytys sille, että Viestintävirasto voi arvioida osapuolten vilpittömän mielen täyttymistä neuvotteluissa. Kannanoton mahdollistamiseksi Viestintävirastolla tulee olla toimivalta arvioida neuvotteluissa tehtyjen tarjousten kohtuullisuutta kokonaisuutena. Viestintävirasto ei ole asettanut valituksenalaisessa päätöksessään sisällöllisiä velvoitteita TeliaSonera Finland Oyj:n ja imez Ab:n väliselle sopimukselle, eikä ole päätöksellään muutoinkaan pyrkinyt ohjaamaan osapuolten välillä neuvoteltavan kaupallisen sopimuksen yksittäisten ehtojen sisältöä. Vaikka TeliaSonera Finland Oyj:n tarjoama palvelutuotannon ratkaisusopimus mahdollistaisi mobiilipalvelujen tarjoamisen sen matkapuhelinasiakkaille, tässä TeliaSonera Finland Oyj:n tarjoamassa sopimuksessa ei ole kysymys suorasta horisontaalisesta yhteenliittämisestä, jota imez Ab on nimenomaisesti pyytänyt ja jota koskeva lakiin perustuva neuvotteluvelvollisuus on asetettu osapuolille. Viestintävirasto on lausunnossaan viitannut suoran horisontaalisen yhteenliittämisen ja vertikaalisen sopimussuhteen eroihin. 2.3 imez Ab:n selitys imez Ab on selityksessään vaatinut, että korkein hallinto-oikeus hylkää TeliaSonera Finland Oyj:n valituksen ja vahvistaa, että TeliaSonera Finland Oyj:n tulee jatkaa neuvotteluja imez Ab:n kanssa tavoitteena solmia yhteenliittämissopimus kohtuullisin ehdoin. imez Ab on lausunut muun ohella seuraavaa: imez Ab:n tarjoamia viestintäpalveluita voidaan käyttää tekstiviestien (SMS) ja multimediaviestien (MMS) käsittelyyn ja lähettämiseen erilaisille vastaanottajajoukoille. Vastaanottajat voivat myös

7 7 (21) vastata viestiin ja imez Ab:n viestintäpalvelut pystyvät älykkäästi käsittelemään vastauksia. imez Ab:n asiakkaat käyttävät viestintäpalveluita muun muassa tiedottamiseen työntekijöilleen ja asiakkailleen, mainontaan ja mielipidemittauksiin. Esimerkkinä viestintäpalvelusta voidaan mainita vuokratyövoimayrityksille suunnattu palvelu. Kun vuokratyövoimayritys tarvitsee nopeasti lisätyövoimaa, yritys voi tekstiviestillä ilmoittaa kaikille sopiville työntekijöilleen tarjolla olevasta työstä. Ensimmäinen tekstiviestiin vastannut työntekijä saa työn ja myöhemmin vastanneille ilmoitetaan uudella tekstiviestillä, että työ on jo otettu. Mielipidemittauksissa on taas mahdollista lähettää monta eri kysymystä erillisillä tekstiviesteillä loppukäyttäjille ja yksitellen käsitellä loppukäyttäjiltä tulevat vastaukset kysymyksiin. imez Ab käyttää palvelutuotannossa imez Ab:n omia tekstiviesti- ja multimediaviestikeskus -verkkoelementtejä. imez Ab:n asiakas lähettää palvelupyynnön tavallisesti suoraan imez Ab:n tekstiviesti- ja multimediaviestikeskukseen, joka käsittelee palvelupyynnön ja lähettää tarpeelliset teksti- ja multimediaviestit eteenpäin teleoperaattorin verkkoon sekä käsittelee sieltä tulevia vastauksia. imez Ab:n verkkoyritysstatus on riidaton. Ruotsissa imez Ab on rekisteröity verkkoyrityksenä ja Ruotsin Post- ja Telestyrelsen käsittelee imez Ab:tä verkkoyrityksenä. imez Ab:llä on loppuasiakkaita, joille liikenne ulkopuolisesta verkosta terminoidaan. Se, että TeliaSonera Finland Oyj:n verkon käyttäjät lähettävät viestejä imez Ab:lle, tarkoittaa väistämättä, että imez Ab:llä on loppuasiakkaita, joille liikenne terminoidaan. Viestintämarkkinalaissa ei ole vaatimusta siitä, että terminoinnin tulisi tapahtua matkapuhelimeen, vaan yhtä hyvin terminointi voi tapahtua asiakkaan tietokoneeseen. imez Ab on muun ohella lausunut, ettei TeliaSonera Finland Oyj:n tarjoama palvelutuotannon ratkaisusopimus pysty turvaamaan imez Ab:n viestintäpalvelujen toimivuutta TeliaSonera Finland Oyj:n verkossa. 2.4 TeliaSonera Finland Oyj:n vastaselitys TeliaSonera Finland Oyj on antanut vastaselityksen Viestintäviraston lausunnon ja imez Ab:n selityksen johdosta. 2.5 Osapuolten lausunnot ennakkoratkaisupyynnöstä TeliaSonera Finland Oyj, Viestintävirasto ja imez Ab ovat antaneet lausuntonsa ennakkoratkaisun pyytämisestä. 2.6 Osapuolten lausumat imez Ab:n verkon luonteesta imez Ab on lausumassaan todennut myyvänsä asiakkailleen matkapuhelinviestien liikennöintijärjestelmää, jossa imez Ab:n asiakkaan ohjelmisto voi kommunikoida matkapuhelimen käyttäjän (loppukäyttäjän) kanssa teksti- ja multimediaviestien avulla. Kommunikointi järjestelmän ja loppukäyttäjän välillä on useimmiten kaksisuuntaista, sillä loppukäyttäjä voi sekä lähettää viestejä ohjelmistolle että vastaanottaa ohjelmiston luomia viestejä. Kommunikointi ei koskaan tapahdu kahden matkapuhelimen välillä, vaan se on aina ohjelmiston ja matkapuhelimen välistä. imez Ab:n mukaan sen verkon liikennemäärät ovat merkittäviä ja yhdysliikenne operaattorien välisessä rajapinnassa näyttäytyy määrällisesti samankaltaisena kuin muidenkin operaattorien liikenne, vaikka imez Ab:n verkon rakenne eräiltä osin poikkeaakin perinteisen teleoperaattorin verkon rakenteesta.

8 8 (21) TeliaSonera Finland Oyj on lausunut, että imez Ab toimii viestipalveluntarjoajana eikä sillä ole matkapuhelinverkolle tunnusomaista radioverkkoa eikä myöskään varsinaisia matkapuhelinliittymiä. imez Ab:llä ei ole omaa viestintäverkkoa eikä liittymäasiakkaita, joille se välittäisi liikennettä. 3. ENNAKKORATKAISUN PYYTÄMINEN EUROOPAN YHTEISÖJEN TUOMIOISTUIMELTA 3.1 Korkeimman hallinto-oikeuden välipäätös ennakkoratkaisun pyytämisestä Korkein hallinto-oikeus on välipäätöksellään taltionumero 1074 päättänyt pyytää Euroopan yhteisöjen tuomioistuimelta (nykyisin Euroopan unionin tuomioistuin) Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 234 artiklassa (nykyisin Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 267 artiklassa) tarkoitetun ennakkoratkaisun seuraaviin Euroopan yhteisön oikeutta koskeviin tulkintakysymyksiin: 1. Onko sähköisten viestintäverkkojen ja niiden liitännäistoimintojen käyttöoikeuksista ja yhteenliittämisestä annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2002/19/EY (käyttöoikeusdirektiivi) 4 artiklan 1 kohtaa, kun sitä verrataan yhtäältä direktiivin johdannon 5, 6 ja 8 kohtaan ja toisaalta direktiivin 8 artiklaan ja 5 artiklaan, tulkittava niin, 1. a) että kansallisessa laissa voidaan viestintämarkkinalain 39 :n 1 momentin tavoin säätää, että mikä tahansa teleyritys on velvollinen neuvottelemaan yhteenliittämisestä toisen teleyrityksen kanssa ja, jos vastaus tähän on myönteinen, 1. b) että kansallinen sääntelyviranomainen voi katsoa, että neuvotteluvelvollisuutta ei ole täytetty, kun teleyritys, jolla ei ole huomattavan markkinavoiman asemaa, on tarjonnut toiselle yritykselle yhteenliittämistä ehdoilla, jotka viranomainen katsoo täysin yksisuuntaisiksi ja joiden viranomainen katsoo olevan omiaan estämään kilpailullisten markkinoiden kehittymistä vähittäismyyntitasolla, kun ne ovat tosiasiallisesti estäneet mainittua toista yritystä tarjoamasta asiakkailleen mahdollisuutta välittää teleyrityksen verkkoon liittyneille loppuasiakkaille multimediaviestejä, ja, jos vastaus tähänkin kysymykseen on myönteinen, 1. c) että kansallinen sääntelyviranomainen voi päätöksellään velvoittaa mainitun teleyrityksen, jolla siis ei ole huomattavan markkinavoiman asemaa, neuvottelemaan vilpittömässä mielessä tekstiviesti- ja multimediaviestipalvelujen yhteenliittämisestä yritysten järjestelmien välillä siten, että kaupallisissa neuvotteluissa tulee ottaa huomioon tavoitteet, joihin yhteenliittämisellä pyritään ja että neuvottelut tapahtuvat niistä lähtökohdista, että tekstiviesti- ja multimediaviestipalvelujen toimivuus yritysten järjestelmien välillä voidaan toteuttaa kohtuullisin ehdoin siten, että käyttäjillä on mahdollisuus käyttää teleyritysten viestintäpalveluja. 2. Onko edellä mainittujen kysymysten arvioinnissa vaikutusta imez Ab:n verkon luonteella ja sillä, onko imez Ab katsottava yleisten sähköisten viestintäverkkojen operaattoriksi. 3.2 Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen tuomio Euroopan yhteisöjen tuomioistuin on asian edellyttämän menettelyn jälkeen tuomiossaan , asia C-192/08, antanut vastauksen korkeimman hallinto-oikeuden esittämään ennakkoratkaisupyyntöön. Yhteisöjen tuomioistuin on ratkaissut asian seuraavasti:

9 9 (21) 1) Sähköisten viestintäverkkojen ja niiden liitännäistoimintojen käyttöoikeuksista ja yhteenliittämisestä annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2002/19/EY (käyttöoikeusdirektiivi) 4 artiklan 1 kohta, kun sitä luetaan yhdessä sen johdanto-osan viidennen, kuudennen ja kahdeksannen perustelukappaleen ja sen 5 ja 8 artiklan kanssa, on esteenä annetun viestintämarkkinalain kaltaiselle kansalliselle lainsäädännölle siltä osin kuin sen mukaan muillakin kuin yleisten viestintäverkkojen operaattoreilla on mahdollisuus vedota velvollisuuteen neuvotella verkkojen yhteenliittämisestä. Ennakkoratkaisupyynnön esittäneen tuomioistuimen on ratkaistava, voidaanko pääasiassa kyseessä olevia operaattoreita pitää niiden aseman ja luonteen perusteella yleisten viestintäverkkojen operaattoreina. 2) Kansallinen sääntelyviranomainen voi katsoa, ettei velvollisuutta neuvotella yhteenliittämisestä ole täytetty, kun yritys, jolla ei ole huomattavaa markkinavoimaa, tarjoaa toiselle yritykselle yhteenliittämistä yksisuuntaisin ehdoin, jotka ovat omiaan estämään kilpailullisten markkinoiden kehittymistä vähittäismyyntitasolla, kun nämä ehdot estävät toisen yrityksen asiakkaita käyttämästä viimeksi mainitun yrityksen palveluja. 3) Kansallinen sääntelyviranomainen voi määrätä yrityksen, jolla ei ole huomattavaa markkinavoimaa mutta jonka määräämisvallassa ovat yhteydet loppukäyttäjiin, neuvottelemaan vilpittömässä mielessä toisen yrityksen kanssa joko kahden asianomaisen verkon yhteenliittämisestä, jos tällaisen käyttöoikeuden pyytäjä on luonnehdittava yleisten viestintäverkkojen operaattoriksi, tai tekstiviesti- ja multimediaviestipalvelujen yhteentoimivuudesta, jos tätä käyttöoikeuden pyytäjää ei voida luonnehtia yleisten viestintäverkkojen operaattoriksi. Yhteisöjen tuomioistuin on ensimmäisenä käsittelemänsä kysymyksen osalta lausunut tuomionsa kohdissa 32-35, 40 ja seuraavasti: 32 Käyttöoikeusdirektiivin 2 artiklan b alakohdassa todetaan ensin, että yhteenliittämisellä tarkoitetaan yleisten viestintäverkkojen fyysistä ja loogista yhdistämistä, ja huomautetaan tämän jälkeen, että yhteenliittäminen on erityinen käyttöoikeuden tyyppi, joka toteutetaan yleisten verkkojen operaattoreiden kesken. 33 Lisäksi on todettava, että käyttöoikeusdirektiivin 4 artiklan 1 kohdan mukainen yhteenliittämisen vastavuoroisuus merkitsee sitä, että kummatkin neuvottelukumppanit ovat yleisten verkkojen operaattoreita. 34 Tämän johdosta samassa säännöksessä vahvistettu neuvotteluvelvollisuus koskee ainoastaan verkkojen yhteenliittämistä eikä muita verkkojen käyttöoikeuksien muotoja (ks. vastaavasti asia C- 227/07, komissio v. Puola, tuomio , 36 kohta, ei vielä julkaistu oikeustapauskokoelmassa), ja se on ainoastaan yleisten viestintäverkkojen operaattoreilla muihin yleisten viestintäverkkojen operaattoreihin nähden. 35 Sellaiset sähköisten viestintäverkkojen tarjoajat, jotka eivät kuulu yleisten viestintäverkkojen operaattoreiden ryhmään, eivät siis voi vedota käyttöoikeusdirektiivin 4 artiklan 1 kohdan mukaiseen neuvotteluvelvollisuuteen käyttöoikeusdirektiivin 4 artiklan 1 kohdassa säädetyn kaltainen neuvotteluvelvollisuus on poikkeus, ja sitä on näin ollen tulkittava suppeasti.

10 10 (21) 46 Edellä olevan perusteella on todettava, että käyttöoikeusdirektiivin 4 artiklan 1 kohdan mukaiseen neuvotteluvelvollisuuteen vetoavan yrityksen verkon luonteella sekä kysymyksellä siitä, onko kyseinen yritys yleisten viestintäverkkojen operaattori, on vaikutusta suhteisiin asianomaisen toisen yrityksen kanssa, sillä jäsenvaltiot eivät voi asettaa tätä velvollisuutta muille operaattoreille kuin yleisten viestintäverkkojen operaattoreille. 47 Ennakkoratkaisupyynnön esittäneen tuomioistuimen on käyttöoikeusdirektiivin 2 artiklassa ja puitedirektiivin 2 artiklassa esitettyjä määritelmiä noudattaen ratkaistava, voidaanko pääasiassa kyseessä olevia operaattoreita pitää niiden aseman ja luonteen perusteella yleisten viestintäverkkojen operaattoreina. 4. ENNAKKORATKAISUN JOHDOSTA ANNETUT LAUSUNNOT 4.1 Viestintäviraston lausunto Yhteenliittäminen ja neuvotteluvelvollisuus Viestintämarkkinalain 2 :n 13 kohdan mukaan yhteenliittämisellä tarkoitetaan eri viestintäverkkojen ja viestintäpalvelujen aineellista ja toiminnallista yhdistämistä sen varmistamiseksi, että käyttäjät pääsevät toisen teleyrityksen viestintäverkkoon ja viestintäpalveluihin. Viestintämarkkinalakia koskevan hallituksen esityksen HE 112/2002 vp. 39 :n yksityiskohtaisten perusteluiden mukaan aineellisella yhdistämisellä tarkoitetaan johtojen ja laitteiden fyysisellä tasolla tapahtuvaa yhdistämistä ja toiminnallisella yhdistämisellä järjestelmien saattamista muutoin sellaiseen tilaan, että televiestintä yhteenliitettyjen viestintäverkkojen välillä on mahdollista. Viestintämarkkinalain 39 :n 1 momentin mukaan teleyritys on velvollinen neuvottelemaan yhteenliittämisestä toisen teleyrityksen kanssa. Neuvotteluvelvollisuus soveltuu kaikkiin teleyrityksiin eli sekä viestintämarkkinalain mukaisiin verkkoyrityksiin että palveluyrityksiin. Viestintämarkkinalaissa verkkoyrityksellä tarkoitetaan yritystä, joka tarjoaa omistamaansa tai muulla perusteella hallussaan olevaa viestintäverkkoa käytettäväksi viestien siirtoon, jakeluun tai tarjolla pitoon. Palveluyrityksellä puolestaan tarkoitetaan yritystä, joka siirtää viestejä hallussaan olevassa tai verkkoyritykseltä käyttöönsä saamassa viestintäverkossa taikka jakelee tai pitää tarjolla viestejä joukkoviestintäverkossa. Viestintämarkkinalain yhteenliittämisen määritelmä on laajempi kuin vastaava käyttöoikeusdirektiivin määritelmä. Käyttöoikeusdirektiivin 2 artiklan mukaan yhteenliittämisellä tarkoitetaan saman tai eri yrityksen käyttämien yleisten viestintäverkkojen fyysistä ja loogista yhdistämistä, jotta tietyn yrityksen käyttäjät voivat olla yhteydessä saman tai toisen yrityksen käyttäjien kanssa tai käyttää toisen yrityksen tarjoamia palveluja. Käyttöoikeusdirektiivin mukainen yhteenliittäminen on erityinen käyttöoikeuden tyyppi, joka direktiivin mukaisesti toteutetaan yleisten verkkojen operaattoreiden kesken. Yhteenliittämisen määritelmä on edelleen sama sähköisen viestinnän direktiiveihin tehtyjen muutosten jälkeen. Sen sijaan yleisen viestintäverkon määritelmä on muuttunut puitedirektiiviin tehtyjen muutosten myötä. Puitedirektiivin 2 artiklan d alakohdan mukaan yleisellä viestintäverkolla tarkoitetaan sähköistä viestintäverkkoa, jota käytetään ainoastaan tai pääasiallisesti sellaisten yleisön saatavilla olevien sähköisten viestintäpalvelujen tarjontaan, jotka tukevat tiedonsiirtoa verkon liityntäpisteiden välillä.

11 11 (21) Toisin kuin käyttöoikeusdirektiivissä, jonka perusteella ainoastaan yleisten viestintäverkkojen teleyritykset ovat velvollisia neuvottelemaan yhteenliittämisestä, koskee viestintämarkkinalain mukainen neuvotteluvelvollisuus kaikkia teleyrityksiä. Viestintämarkkinalain mukaisesti operaattoreita voidaan vaatia paitsi neuvottelemaan verkkojen yhteenliittämisestä myös neuvottelemaan palvelujen yhteentoimivuudesta sen varmistamiseksi, että käyttäjät pääsevät toisen teleyrityksen viestintäpalveluihin. Koska voimassa oleva viestintämarkkinalain mukainen neuvotteluvelvollisuus koskee kaikkia teleyrityksiä, Viestintävirasto on asiassa ratkaisua tehdessään arvioinut ensisijaisesti, onko imez Ab:tä pidettävä teleyrityksenä. Neuvotteluvelvollisuuden arvioinnin kannalta merkitystä ei sen sijaan ole ollut sillä, onko imez Ab viestintämarkkinalain mukainen palveluyritys vai verkkoyritys. Relevanttia ei myöskään ole ollut kysymys siitä, onko asiassa kyse verkkojen vai palvelujen yhdistämisestä. Yhteisöjen tuomioistuimen tuomion vaikutus Yhteisöjen tuomioistuimen tuomiossa todetaan, että käyttöoikeusdirektiivin 4 artiklan 1 kohta on esteenä viestintämarkkinalain kaltaiselle kansalliselle lainsäädännölle siltä osin, kuin sen mukaan muillakin kuin yleisten viestintäverkkojen operaattoreilla on mahdollisuus vedota velvollisuuteen neuvotella verkkojen yhteenliittämisestä. Tuomion mukaisesti käyttöoikeusdirektiivin 5 artiklan 1 kohdan ensimmäisen alakohdan sanamuodosta seuraa, että kansallisten sääntelyviranomaisten tehtävänä on varmistaa paitsi yhteenliittäminen, myös riittävät käyttöoikeudet sekä palvelujen yhteentoimivuus keinoin, joita ei ole lueteltu tyhjentävästi. Viestintäviraston näkemyksen mukaan käyttöoikeusdirektiivi mahdollistaa viestintämarkkinalain 39 :n 1 momentin soveltamisen siten, että sen perusteella myös muilla kuin yleisten viestintäverkkojen operaattoreilla on mahdollisuus vedota neuvotteluvelvollisuuteen muun muassa varmistaakseen SMS- ja MMS-viestipalvelujen yhteentoimivuus yritysten järjestelmien välillä. Yhteisöjen tuomioistuimen tuomion perusteella TeliaSonera Finland Oyj voidaan velvoittaa neuvottelemaan vilpittömässä mielessä imez Ab:n kanssa yritysten verkkojen yhteenliittämisestä, mikäli imez Ab:n katsotaan olevan yleisen viestintäverkon operaattori tai toisaalta velvoittaa TeliaSonera Finland Oyj neuvottelemaan imez Ab:n kanssa teksti- ja multimediaviestipalvelujen yhteentoimivuudesta, mikäli imez Ab:tä ei voida luonnehtia yleisten viestintäverkkojen operaattoriksi. IMEZ Ab on asiassa vaatinut, että Viestintävirasto velvoittaa TeliaSonera Finland Oyj:n täyttämään viestintämarkkinalain 39 :n 1 momentin mukaisen velvollisuutensa neuvotella vilpittömässä mielessä yhteenliittämisestä tarjoamalla imez Ab:lle vastavuoroista yhteenliittämissopimusta SMS- ja MMS-viesteille kohtuullisin ehdoin. Viestintäviraston näkemyksen mukaan imez Ab:n vaatimuksessa on nimenomaan kyse käyttöoikeusdirektiivin 4 artiklan 1 kohdassa tarkoitetun neuvotteluvelvollisuuden asettamisesta. Yhteisöjen tuomioistuimen tuomion perusteella kyseisenlaisen neuvotteluvelvollisuuden asettaminen on mahdollista ainoastaan yleisten viestintäverkkojen operaattoreiden välillä. Mikäli imez Ab:n katsotaan olevan yleisen viestintäverkon operaattori, neuvotteluvelvollisuuden asettaminen on annetun tuomion perusteella ollut mahdollista. Mikäli imez Ab ei sen sijaan ole yleisen viestintäverkon operaattori, neuvotteluvelvollisuutta ei olisi tullut asettaa.

12 12 (21) Viestintävirasto on pyytänyt korkeinta hallinto-oikeutta tuomioistuimen tuomion mukaisesti ratkaisemaan, onko imez Ab:tä pidettävä yleisen viestintäverkon operaattorina. Viestintäviraston näkemyksen mukaan siihen, että viestintämarkkinalain 39 :n 1 momentti on tuomion perusteella ristiriidassa käyttöoikeusdirektiivin 4 artiklan 1 kohdan kanssa, tulee ensisijaisesti puuttua lainsäädännön keinoin. 4.2 TeliaSonera Finland Oyj:n lausunto TeliaSonera Finland Oyj on vaatinut, että korkein hallinto-oikeus vahvistaa TeliaSonera Finland Oyj:n täyttäneen neuvotteluvelvoitteensa ja kumoaa Viestintäviraston päätöksen teksti- ja multimediaviestien yhteenliittämistä koskevien neuvottelujen jatkamisesta TeliaSonera Finland Oyj:n esittämän valituksen mukaisesti. TeliaSonera Finland Oyj on vaatinut, että Viestintävirasto velvoitetaan korvaamaan yhtiön oikeudenkäyntikulut yhteisöjen tuomioistuimen käsittely mukaan lukien eurolla. Yhteisöjen tuomioistuimen tuomio yksiselitteisesti vahvistaa kiellon soveltaa viestintämarkkinalain 39 :ssä säädettyä neuvotteluvelvollisuutta muihin kuin yleisten viestintäverkkojen operaattoreihin ja siten velvoittaa kumoamaan Viestintäviraston päätöksen, jossa velvoitetaan TeliaSonera Finland Oyj jatkamaan yhteenliittämisneuvotteluja imez Ab:n kanssa. Viestintävirasto on päätöksessään nimenomaisesti soveltanut yleisten viestintäverkkojen operaattoreiden välistä neuvotteluvelvoitetta ja siihen perustuen jättänyt ottamatta huomioon Soneran esittämän palveluntarjoajaratkaisun, koska se Viestintäviraston näkemyksen mukaan eroaa logiikaltaan olennaisesti horisontaalisesta suorasta yhteenliittämisestä, josta viestintämarkkinalain 39 :ssä on kysymys. Yleisten viestintäverkkojen operaattorin määritelmä imez Ab on asemansa ja toiminnan luonteensa perusteella palveluntarjoaja, ei yleisten viestintäverkkojen operaattori. Kysymys neuvotteluvelvoitteen soveltamispiiristä on varsin olennainen sen vaikutusten kannalta, ja velvoitteen laajentava tulkinta johtaisi kilpailun vääristymiseen sekä käyttöoikeusdirektiivin ja viestintämarkkinalain tavoitteiden vastaiseen ennakoimattomaan vaikutukseen heikentämällä merkittävästi yleisten viestintäverkkojen operaattoreiden edellytyksiä ylläpitää korkealaatuisia ja turvallisia viestintäverkkoja Suomessa. TeliaSonera Finland Oyj on viitannut julkisasiamiehen ratkaisuehdotukseen, jonka mukaan jäsenvaltiot eivät voi haluamallaan tavalla laajentaa niiden tahojen ryhmää, jotka kutsutaan sopimaan yhteenliittämisestä, sillä tällöin riski mahdollisesta vapaan kilpailun rajoittamisesta kasvaisi. Yleisiä viestintäverkkojen operaattoreita koskeva neuvotteluvelvollisuus on poikkeus, ja sitä on näin ollen tulkittava suppeasti. imez Ab:n asema ja toiminnan luonne Arvioitaessa imez Ab:n palvelua on tarkasteltava erityisesti sitä, soveltuuko imez Ab:n verkko yleisesti saatavilla olevien viestintäpalvelujen tarjontaan vai onko imez Ab:n palvelussa pikemmin kyse verkkoon tukeutuvasta liitännäistoiminnosta. imez Ab:n verkko imez Ab tarjoaa asiakkailleen laajoille vastaanottajajoukoille tarkoitettua SMS- ja MMS -viestin välityspalvelua. imez Ab tuottaa palvelua omistamiinsa teksti- ja multimediaviestikeskuksiin

13 13 (21) (SMSC ja MMSC) yhdistetyllä järjestelmällä, jota imez Ab tarjoaa asiakkaidensa käyttöön viestien muodostamista ja niiden edelleen lähettämistä varten. imez Ab:llä ei ole omaa viestintäverkkoa eikä se liioin tarjoa sellaisia liitännäistoimintoja tai palveluja, joilla yleisö tai muut operaattorit voisivat välittää viestejä suoraan sen loppuasiakkaille, vaan viestit toimitetaan aina imez Ab:n omaan viestijärjestelmään. imez Ab:n palvelu ei millään tavoin poikkea toiminnallisesti muiden vastaavien viestipalveluntarjoajien ratkaisuista, jotka nykyisellään tarjoavat viestinvälityspalveluitaan TeliaSonera Finland Oyj:n tarjoamaa palveluntarjoajaratkaisua käyttäen. imez Ab:n ja TeliaSonera Finland Oyj:n toiminnan ja verkkojen rakenteen olennaisen eron on myös Viestintävirasto todennut päätöksessään. Yleisten viestintäverkkojen operaattorit ja viestintäpalvelujen käyttäjät (kuten imez Ab) toimivat täysin toisistaan poikkeavien lainsääntöpuitteiden alaisina. imez Ab:n palvelutuotannossa käyttämät tunnukset imez Ab:n esittämällä Ruotsin kansallisen viranomaisen myöntämällä matkaviestinverkkotunnuksella (Mobile Network Code) ei voida katsoa olevan vaikutusta TeliaSonera Finland Oyj:n neuvotteluvelvoitteeseen tai imez Ab:n asemaan Suomessa. Erityisesti ulkomailla myönnetyillä tunnuksilla ei tulisi olla rajat ylittävää vaikutusta Suomen televiestintämarkkinoihin, sillä matkaviestinverkkotunnus myönnetään yrityksille käyttöön vaihtelevin kriteerein kansallisen harkinnan mukaisesti. Samaan tulkintaan on päätynyt myös julkisasiamies ratkaisusuosituksessaan. imez Ab:n kaupalliset sopimukset Suomessa TeliaSonera Finland Oyj:llä ei ole tarkkaa tietoa imez Ab:n esittämien suomalaisten operaattorien kanssa solmittujen kaupallisten sopimusten sisällöstä, mutta katsoo, että riippumatta mahdollisten sopimusten sisällöstä niillä ei ole vaikutusta imez Ab:n asemaan Suomessa. Korkeimman hallinto-oikeuden ei kuitenkaan tule täysin sivuuttaa imez Ab:n ja Elisa Oyj:n välistä mahdollista kaupallista yhteyttä, sillä jos imez Ab käyttäisi Suomessa Elisa Oyj:n infrastruktuuria, tavoittaisi imez Ab TeliaSonera Finland Oyj:n asiakkaat Elisa Oyj:n verkon kautta ilman erillistä palveluntarjoajasopimusta TeliaSonera Finland Oyj:n kanssa. Erillinen palveluntarjoajasopimus ei siis olisi edellytys palvelujen tarjoamiseksi TeliaSonera Finland Oyj:n asiakkaille. TeliaSonera Finland Oyj:n palvelutuotannon ratkaisu TeliaSonera Finland Oyj toteuttaa, muiden verkko-operaattorien tapaan, viestipalveluntarjoajien palvelut vakioidun rajapinnan avulla. Esitetty ratkaisu on toimialalla vakiintunut ja tavanomainen käytäntö, joka takaa palveluntarjoajille avoimet ja tasa-arvoiset puitteet palveluiden tarjoamiselle operaattorin verkossa verkon vakautta ja turvallisuutta sekä operaattorin asiakkaiden oikeuksia vaarantamatta. TeliaSonera Finland Oyj:n imez Ab:lle tarjoama palvelu on toimiva ja ehdoiltaan kohtuullinen ratkaisu, jolla imez Ab halutessaan tavoittaisi multimediaviestipalveluillaan TeliaSonera Finland Oyj:n asiakkaat. Tätä palveluntarjoajaratkaisua käyttävät TeliaSonera Finland Oyj:n kaikki noin 150 palveluntuottajakumppania mukaan lukien TeliaSonera Finland Oyj:n omistamat viestipalveluntarjoajat. Oikeudenkäyntikulut

14 14 (21) TeliaSonera Finland Oyj on perustellut oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevaa vaatimustaan lausumalla, että Viestintäviraston päätös on perustunut selvästi virheelliseen laintulkintaan ja päätöksen oikaiseminen on edellyttänyt valitusta korkeimpaan hallinto-oikeuteen. 4.3 imez Ab:n lausunto imez Ab on lausunut, että Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen tuomion valossa TeliaSonera Finland Oyj:n valitus tulee hylätä ja Viestintäviraston päätös pysyttää ennallaan. Tuomio osoittaa, että Viestintävirasto ja imez Ab ovat tulkinneet relevantteja säännöksiä oikealla, direktiivien sisältöä ja tavoitteita vastaavalla tavalla. Viestintävirastolla on ollut toimivalta tehdyn päätöksen tekemiseen. Yleisten viestintäverkkojen operaattorin määritelmää ei ole harmonisoitu, vaan tällaisen aseman määrittäminen perustuu kansalliseen lainsäädäntöön. Sekä Suomen että Ruotsin televiestintäalan säännösten mukaan imez Ab:tä on pidettävä yleisen viestintäverkon operaattorina ja sen viestintäverkon luonne vastaa yleisten viestintäverkkojen luonnetta. Yleisten viestintäverkkojen operaattorina imez Ab:llä on kansallisen lainsäädännön nojalla mahdollisuus vedota laissa asetettuun neuvotteluvelvollisuuteen neuvotella verkkojen yhteenliittämisestä. Koska TeliaSonera Finland Oyj:llä on määräämisvalta yhteyksistä loppukäyttäjiin, se voidaan kansallisen viranomaisen päätöksellä velvoittaa neuvottelemaan imez Ab:n kanssa ainakin tekstija multimediaviestipalvelujen yhteenliittämisestä siitä riippumatta, pidettäisiinkö imez Ab:tä yleisten viestintäverkkojen operaattorina. Yhteisöjen tuomioistuin vahvistaa tuomiossaan sen, että kansallinen sääntelyviranomainen voi esittää neuvottelujen sisältöä koskevia vaatimuksia pyrkien muun muassa huolehtimaan siitä, että kilpailullisten markkinoiden kehittymistä vähittäismyyntitasolla ei estettäisi tarjoamalla yhteenliittämistä pelkästään yksisuuntaisin ehdoin. 4.4 Korkeimman hallinto-oikeuden lausuntopyyntö Korkein hallinto-oikeus on pyytänyt Viestintävirastolta perustellun lausunnon siitä, onko imez Ab:tä pidettävä käyttöoikeusdirektiivin 2002/19/EY 4 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuna yleisten viestintäverkkojen operaattorina. 4.5 Viestintäviraston lausunto Viestintävirasto on lausunut korkeimman hallinto-oikeuden lausuntopyynnön johdosta seuraavaa: Yleisen viestintäverkon operaattorin määritelmä Puitedirektiivin 2 artiklan d alakohdassa yleisellä viestintäverkolla tarkoitetaan sähköistä viestintäverkkoa, jota käytetään ainoastaan tai pääasiallisesti yleisesti saatavilla olevien sähköisten viestintäpalvelujen tarjontaan. Viestintämarkkinalain vastaavan määritelmän mukaan yleisellä viestintäverkolla tarkoitetaan viestintäverkkoa, jota tarjotaan käyttäjäpiirille, jota ei ole etukäteen rajattu. Viestintämarkkinalain 2 :n 23 kohdan mukaan yleisellä teletoiminnalla puolestaan tarkoitetaan verkkopalvelun tai viestintäpalvelun tarjoamista käyttäjäpiirille, jota ei ole etukäteen rajattu. Lain

15 15 (21) perustelujen mukaan yleisen teletoiminnan käsite on määritelty yleisen viestintäverkon käsitteen avulla. Viestintämarkkinalaissa on pääasiassa yleistä teletoimintaa harjoittavia teleyrityksiä koskevia säännöksiä. Laissa säännellään myös eräitä muita viestintämarkkinoilla toimivia yrityksiä, kuten puhelinluettelopalvelun tarjoajia ja teleurakoitsijoita. Teleyritys on viestintämarkkinalaissa yläkäsite, jolla viitataan sekä verkkoyritykseen että palveluyritykseen. Teleyrityksen käsitettä käytetään viestintämarkkinalaissa toisin sanoen ainoastaan yleisen teletoiminnan harjoittajista eli yrityksistä, jotka tarjoavat palveluitaan yleisölle. imez Ab:n asema viestintämarkkinalain mukaisena teleyrityksenä Viestintämarkkinalaissa palveluyrityksellä tarkoitetaan yritystä, joka siirtää viestejä hallussaan olevassa tai verkkoyritykseltä käyttöönsä saamassa viestintäverkossa taikka jakelee tai pitää tarjolla viestejä joukkoviestintäverkossa. Verkkoyrityksellä puolestaan tarkoitetaan yritystä, joka tarjoaa omistamaansa tai muulla perusteella hallussaan olevaa viestintäverkkoa käytettäväksi viestien siirtoon, jakeluun tai tarjolla pitoon. Viestintävirastolla olevan tiedon mukaan imez Ab on asian vireille tullessa tarjonnut SMS- ja MMS-viestien välityspalveluja asiakkailleen Suomessa, Ruotsissa, Norjassa ja Tanskassa. imez Ab on rekisteröity matkaviestinverkkoyritykseksi Ruotsissa ja sillä on Ruotsissa oma matkaviestinverkko-operaattoritunnus (MNC eli Mobile Network Code). imez Ab omistaa tekstiviesti- (SMSC) ja multimediaviesti- (MMSC) keskukset. Viestintävirastolla olevan tiedon mukaan imez Ab:llä ei ole omaa radioverkkoa. imez Ab:n tarjoamia viestipalveluja voidaan käyttää SMS- ja MMS-viestien käsittelyyn ja lähettämiseen esimerkiksi tiedotus- tai mainostustarkoituksessa laajoille vastaanottajajoukoille kerrallaan. Tarjottava palvelu antaa vastaanottajille mahdollisuuden vastata lähetettyyn viestiin ja mahdollistaa vastausten käsittelyn. imez Ab:llä on suora vastavuoroinen yhteenliittämissopimus Suomessa Elisa Oyj:n kanssa ja Ruotsissa kaikkien matkaviestinverkkoyritysten kanssa. Koska voimassa oleva viestintämarkkinalain 39 :n mukainen neuvotteluvelvollisuus koskee kaikkia teleyrityksiä, Viestintävirasto on asiassa ratkaisua tehdessään arvioinut ensisijaisesti, onko imez Ab:tä pidettävä teleyrityksenä. Neuvotteluvelvollisuuden arvioinnin kannalta merkitystä ei sen sijaan ole ollut sillä, onko imez Ab viestintämarkkinalain mukainen palveluyritys vai verkkoyritys. Viestintämarkkinalain terminologiassa yleistä teletoimintaa eli ennalta rajaamattomalle käyttäjäpiirille tarjottavaa verkko- tai viestintäpalvelua säännellään pääsääntöisesti tekemättä eroa verkko- ja palveluyrityksen välillä. Viestintämarkkinalain mukaisia velvoitteita asetetaan joko yleisesti teleyritykselle tai esimerkiksi puhelinpalveluiden osalta puhelinverkossa toimivalle teleyritykselle. Yleisen teletoiminnan harjoittajia, palveluyritykset mukaan lukien, voidaan pitää yleisen viestintäverkon teleyrityksinä. Viestintäviraston näkemyksen mukaan imez Ab täyttää ainakin viestintämarkkinalain palveluyrityksen määritelmän kriteerit, sillä se siirtää SMS- ja MMS-viestejä käyttäjien välillä hallussaan olevassa viestintäverkossa. Viestintävirasto on unionin tuomioistuimen asiassa antaman ratkaisun jälkeen arvioinut, voidaanko imez Ab:tä pitää myös viestintämarkkinalaissa tarkoitettuna verkkoyrityksenä.

16 16 (21) Viestintämarkkinalaissa verkko- ja palveluyrityksen ero on keskeinen muun muassa radiotaajuuksien käyttöä edellyttävässä matkaviestinverkon toimilupasääntelyssä viestintämarkkinalain 2 luvussa, huomattavaan markkinavoimaan (HMV) liittyvien käyttöoikeuksien luovutusten sääntelyssä (lain 4 luku) ja yleispalveluvelvoitteiden kohdistamisessa (lain 6 a luku). SMS- ja MMS-viestien välittämiseen tarvittavat verkkopalvelut tai käyttöoikeuksien luovutukseen liittyvät sopimukset eivät kuulu itsenäisenä kokonaisuutena minkään edellä mainitun sääntelyn piiriin, joten imez Ab:n toiminnan verkkoyritysluonteen arvioimiseen ei löydy suoraa vastausta tai tukea näistä erityisesti verkkoyrityksiä koskevista säännöksistä. imez Ab:n mahdollista verkkoyritysasemaa voidaan arvioida viestintäverkon määritelmän avulla. Viestintämarkkinalaissa viestintäverkolla tarkoitetaan toisiinsa liitetyistä johtimista sekä laitteista muodostuvaa järjestelmää, joka on tarkoitettu viestien siirtoon tai jakeluun johtimella, optisesti tai muulla sähkömagneettisella tavalla. Viestintämarkkinalaissa on määritelty viestintäverkon lisäksi erityisiä sääntelytarkoituksia varten erityisiä viestintäverkkotyyppejä kuten matkaviestinverkko, kiinteä puhelinverkko tai kaapelitelevisioverkko. Osa viestintäverkoista ei kuulu mihinkään näistä erityisistä verkkotyypeistä, jolloin niitä koskevat ainoastaan yleisesti viestintäverkkoja koskevat säännökset. Matkaviestinverkolla tarkoitetaan laissa pääasiassa kohdeviestintään käytettävää verkkoa, jossa päätelaitteen yhteys viestintäverkkoon on toteutettu vapaasti etenevien radioaaltojen välityksellä. Matkaviestinverkkojen sääntely kohdistuu radiotaajuuksia edellyttävän verkkopalvelun toimiluvanvaraisuuteen (viestintämarkkinalain 4 ) ja radiotaajuuksia edellyttävän verkkokapasiteetin luovutusvelvollisuuteen (viestintämarkkinalain 23 ). Viestintämarkkinalain kannalta matkaviestinverkkoyrityksiä ovat siis Viestintäviraston käsityksen mukaan teleyritykset, joille valtioneuvosto on myöntänyt verkkotoimiluvan. Matkaviestinverkossa voi toimia myös virtuaalisia verkkoyrityksiä (MVNO eli Mobile Virtual Network Operator), joilla ei ole omaa verkkotoimilupaa, vaan jotka vuokraavat radioverkkokapasiteetin toimilupayritykseltä. Vuokratun radioverkkokapasiteetin lisäksi MVNO:lla voi olla hallussaan omia matkaviestinverkon välttämättömiä elementtejä kuten keskus (MSC) ja käyttäjärekisteri (HLR eli Home Location Register). Viestintämarkkinalaki ei sisällä erillistä virtuaaliverkkoyrityksen määritelmää. MVNO:ta voidaan kuitenkin pitää sen hallussa olevien verkkoelementtien perusteella lain tarkoittamana verkkoyrityksenä. MVNO-aseman merkitys sääntelyn kannalta on se, että koska se katsotaan verkkoyritykseksi, sillä voi olla oma yhteenliittämisrajapinta muiden verkkoyritysten kanssa. Matkaviestinverkkoyritysstatukseen liittyy myös MNC-tunnus. Viestintävirasto myöntää MNCtunnukset (Mobile Network Code) vain matkaviestinverkkoyritykselle tai MVNO:lle liikenteen ohjaamiseen verkkojen välillä. MNC-tunnus on tekninen ohjausnumero, jota käyttäjä ei valitse ja jonka tarkoitus on osoittaa yhdessä maakohtaisen MCC-tunnuksen (Mobile Country Code) kanssa yksikäsitteisesti matkaviestinpäätelaitteen tai käyttäjän kotiverkko. Tunnusten myöntäminen perustuu viestintämarkkinalain 48 :ään, jonka nojalla Viestintävirasto päättää teleyritysten ja muiden henkilöiden käyttöön annettavista numeroista ja tunnuksista. imez Ab:lle ei ole Suomessa myönnetty toimilupaa verkkopalvelun tarjoamiseen matkaviestinverkossa, eikä sillä Viestintävirastolla olevan tiedon mukaan ole sopimusperusteisesti hallinnassaan matkaviestinverkon radiotaajuuskapasiteettia. imez Ab:tä ei siten Suomessa katsota matkaviestinverkkoyritykseksi tai virtuaaliverkkoyritykseksi. Tämä ei kuitenkaan sulje pois sitä mahdollisuutta, etteikö imez Ab voisi olla viestintämarkkinalain kannalta muu verkkoyritys.

17 17 (21) imez Ab:n lainsäädännöllistä asemaa voidaan tarkastella MVNO:n aseman arvioinnin tavoin. Huomiota voidaan kiinnittää muun muassa siihen, onko yrityksen omassa hallinnassa olevien verkkoelementtien ja -toimintojen tekninen kokonaisuus sellainen, että sitä voidaan pitää itsenäisenä verkkona. Erotuksena MVNO-toimintaan imez Ab ei Viestintäviraston tietojen mukaan tarjoa matkaviestinliittymiä, vaan sen SMS- ja MMS-viestintäpalvelut tarjotaan muiden teleyritysten liittymien välityksellä. MNC-koodi on tarpeellinen matkaviestinliittymien kotiverkon eli matkaviestinverkkoyrityksen tai MVNO:n yksilöinnissä, mutta SMS- ja MMS-palveluissa imez Ab:n verkkoelementit ovat yksilöitävissä muilla teknisillä tunnuksilla (esimerkiksi SMS-palveluissa merkinantoverkon merkinantopistekoodeilla), joita voidaan myöntää teleyritykselle. MNC-koodin tarpeellisuus ei siten ole ratkaisevaa arvioitaessa, onko kysymyksessä verkkoyritys. Tekstiviestipalvelun (SMS) toteutuksessa olennainen verkkoelementti on tekstiviestikeskus (SMSC), johon päätelaitteelta/sovellukselta lähtevä tekstiviesti ohjataan ja joka lähettää edelleen viestin sille tarkoitetulle vastaanottajalle. Viestin välityksessä tarvitaan lisäksi radioverkko loppukäyttäjän päätelaitteen ja matkaviestinverkon tukiaseman välillä sekä matkaviestinverkon muita peruselementtejä kuten matkaviestinkeskus (MSC) sekä kyseisten verkkoelementtien väliset yhteiskanavamerkinantoverkon yhteydet. Multimediaviestipalvelun (MMS) toteutuksessa vastaavasti olennainen verkkoelementti on multimediaviestikeskus (MMSC), johon päätelaitteelta/sovellukselta lähtevä multimediaviesti ohjataan ja joka lähettää edelleen viestin sen tarkoitetulle vastaanottajalle. Viestin välityksessä tarvitaan lisäksi radioverkko loppukäyttäjän päätelaitteen ja matkaviestinverkon tukiaseman välillä sekä matkaviestinverkon muita peruselementtejä kuten SGSN (Serving GPRS Support Node) ja yhteenliittämisspiste GRX teleyritysten välillä sekä kyseisten verkkoelementtien väliset data-/ipyhteydet. SMSC ja MMSC ovat verkkoelementtejä, joita ilman SMS- tai MMS-palvelua ei ole mahdollista toteuttaa. SMS- ja MMS-palvelut ovat matkaviestinverkkojen päätelaitteille tarkoitettuja palveluita, joten SMSC ja MMSC on yhteenliitettävä matkaviestinverkon muiden verkkoelementtien kanssa palveluiden toteuttamiseksi. Edellä kuvatun mukaisesti imez Ab:llä on hallussaan omia verkkoelementtejä (SMSC ja MMSC), jotka on yhteenliitettävä muiden teleyritysten verkkoelementtien kanssa SMS- ja MMS-viestien siirtämiseksi. Nämä verkkoelementit eivät yksinään riitä viestien välittämiseen käyttäjältä käyttäjälle asti, mutta verkkopalvelun tai verkkoyrityksen määritelmä ei edellytäkään tällaista. imez Ab tarjoaa asiakkailleen liitäntöjä omistamiinsa SMSC- ja MMSC-keskuksiin laajoille vastaanottajajoukoille tarkoitettujen SMS- ja MMS-viestien siirtoon ja siirtää asiakkailtaan kyseisten liitäntöjen kautta saamansa viestit edelleen niiden tarkoitetuille vastaanottajille SMSC- ja MMSC-keskustensa ja niiden kanssa yhteenliitettyjen muiden operaattoreiden matkaviestinverkkojen komponenttien kautta. Samalla tavoin myös muiden teleyritysten asiakkaiden viestit voivat periaatteessa kulkea imez Ab:n asiakkaille. Yhteenvetona voidaan edellä esitetyn perusteella todeta, että imez Ab:n harjoittamassa yleisessä teletoiminnassa on sekä verkko- että palveluyrityksen piirteitä. imez Ab:n asemaa yleisen viestintäverkon verkko-operaattorina puoltaa se, että imez Ab:n hallinnassa olevien verkkoelementtien ja verkkotoimintojen tekninen kokonaisuus on sellainen, että sen kautta voidaan siirtää ja vastaanottaa viestejä käyttäjäkunnalle, jota ei ole etukäteen rajattu. Oikeudenkäyntikulut

18 18 (21) Viestintäviraston antamassa päätöksessä on kyse viranomaisen suorittamasta normaalista laintulkinnasta. Viestintävirasto on parhaansa mukaan pyrkinyt asiassa oikeudenmukaiseen lopputulokseen ja on tehnyt päätöksensä voimassa olevaa viestintämarkkinalakia noudattaen. Se, että asiassa on pyydetty ennakkoratkaisua unionin tuomioistuimelta viestintämarkkinalain yhdenmukaisuudesta sähköisen viestinnän direktiivien kanssa, on omalta osaltaan osoitus asian monimutkaisuudesta. Ottaen huomioon sen, että oikeudenkäynti ei ole johtunut Viestintäviraston virheestä, on vähintäänkin kohtuullista, että TeliaSonera Finland Oyj joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. 4.6 imez Ab:n selitys imez Ab on selityksessään lausunut, että Viestintäviraston esittämät perustelut pitävät paikkansa ja Viestintäviraston lausunnon yhteenveto vastaa imez Ab:n käsitystä asiasta. Sonera Mobile Networks Oy:n (pitäisi olla TeliaSonera Finland Oyj:n) valitus asiassa tulisi hylätä perusteettomana, koska Viestintävirastolla on ollut toimivalta ja perusteet velvoittaa Sonera Mobile Networks Oy neuvottelemaan SMS- ja MMS-liikenteen kansainvälisestä yhteenliittämisestä imez Ab:n kanssa Viestintäviraston päätöksen mukaisesti. Vaikka korkein hallinto-oikeus päätyisi Viestintäviraston kannan vastaisesti lopputulokseen, että imez Ab ei ole käyttöoikeusdirektiivin 2002/19/EY 4 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu yleisten viestintäverkkojen operaattori, Viestintäviraston päätös on ollut sen toimivallan puitteissa ja perusteltu, koska imez Ab:n pyytämä yhteenliittäminen Soneran Mobile Networks Oy:n verkkoon on välttämätöntä imez Ab:n palveluiden toimivuuden kannalta ja kansainvälisen yhteenliittämisen osalta imez Ab:n operaattoristatusta tulee arvioida Ruotsin säännösten mukaan Ruotsissa ja imez Ab on kiistatta yleisten viestintäverkkojen operaattori Ruotsissa. 4.7 TeliaSonera Finland Oyj:n kuuleminen TeliaSonera Finland Oyj ei ole käyttänyt sille varattua tilaisuutta vastaselityksen antamiseen Viestintäviraston ja imez Ab:n lausuntojen johdosta. KORKEIMMAN HALLINTO-OIKEUDEN RATKAISU 1. Korkein hallinto-oikeus kumoaa Viestintäviraston päätöksen ja palauttaa asian Viestintävirastolle uudelleen käsiteltäväksi. 2. Viestintävirasto määrätään korvaamaan TeliaSonera Finland Oyj:lle asian käsittelystä korkeimmassa hallinto-oikeudessa ja Euroopan unionin tuomioistuimessa aiheutuneet oikeudenkäyntikulut eurolla. Perustelut 1. Pääasia 1.1 Viestintämarkkinalain 39 :n 1 momentin mukainen neuvotteluvelvollisuus Ratkaistava kysymys Käyttöoikeusdirektiivin yritysten oikeuksia ja velvollisuuksia koskevan 4 artiklan 1 kohdan mukaan yleisten viestintäverkkojen operaattoreilla on oikeus ja, vastaavan valtuutuksen omaavan toisen

19 19 (21) yrityksen sitä pyytäessä, velvollisuus neuvotella keskenään yhteenliittämisestä yleisesti saatavilla olevien sähköisten viestintäpalvelujen tarjoamiseksi, jotta varmistetaan palvelujen tarjonta ja yhteentoimivuus koko yhteisössä. Käyttöoikeusdirektiivin 4 artiklan 1 kohdan tarkoittamasta neuvotteluvelvollisuudesta säädetään viestintämarkkinalain 39 :n 1 momentissa, jonka mukaan teleyritys on velvollinen neuvottelemaan yhteenliittämisestä toisen teleyrityksen kanssa. Euroopan unionin tuomioistuin on korkeimman hallinto-oikeuden tekemän ennakkoratkaisupyynnön johdosta antamassaan tuomiossa, asia C-192/08, lausunut, että käyttöoikeusdirektiivin 4 artiklan 1 kohta, kun sitä luetaan yhdessä sen johdanto-osan viidennen, kuudennen ja kahdeksannen perustelukappaleen ja sen 5 ja 8 artiklan kanssa, on esteenä viestintämarkkinalain kaltaiselle kansalliselle lainsäädännölle siltä osin kuin sen mukaan muillakin kuin yleisten viestintäverkkojen operaattoreilla on mahdollisuus vedota velvollisuuteen neuvotella verkkojen yhteenliittämisestä. Kun otetaan huomioon tämä unionin oikeutta koskeva tulkinta, korkein hallinto-oikeus katsoo, että ainoastaan yleisten viestintäverkkojen operaattoreilla on oikeus vedota viestintämarkkinalain 39 :n 1 momentissa säädettyyn velvollisuuteen neuvotella yhteenliittämisestä. Vastaavasti velvollisuus neuvotella yhteenliittämisestä on ainoastaan yleisten viestintäverkkojen operaattoreilla. Asiassa lausutun perusteella TeliaSonera Finland Oyj on yleisten viestintäverkkojen operaattori. Sen ratkaiseminen, voiko imez Ab vedota edellä tarkoitettuun neuvotteluvelvollisuuteen suhteessa TeliaSonera Finland Oyj:hin, edellyttää ratkaisua siitä, voidaanko imez Ab:tä pitää sen aseman ja verkon luonteen perusteella yleisten viestintäverkkojen operaattorina Sovellettavat säännökset Kysymys imez Ab:n asemasta yleisten viestintäverkkojen operaattorina on unionin tuomioistuimen tuomion mukaisesti ratkaistava käyttöoikeusdirektiivin 2 artiklassa ja puitedirektiivin 2 artiklassa esitettyjä määritelmiä noudattaen. Puitedirektiivin 2 artiklan a alakohdan mukaan sähköisellä viestintäverkolla tarkoitetaan siirtojärjestelmiä sekä soveltuvin osin kytkentä- tai reitityslaitteistoa ja muita välineitä, joilla voidaan siirtää signaaleja johtojen välityksellä, radioteitse, optisesti tai muulla sähkömagneettisella tavalla, mukaan luettuina satelliittiverkot, kiinteät (piiri- ja pakettikytkentäiset, mukaan luettuna Internet) ja maanpäälliset matkaviestintäverkot, sähkökaapelijärjestelmät siinä määrin kuin niitä käytetään signaalinsiirtoon, radio- ja televisiolähetyksiin käytetyt verkot sekä kaapelitelevisioverkot riippumatta siitä, minkä tyyppistä informaatiota niissä siirretään. Kyseisen artiklan c alakohdan mukaan sähköisellä viestintäpalvelulla tarkoitetaan tavallisesti korvausta vastaan suoritettuja palveluja, jotka muodostuvat kokonaan tai pääosin signaalien siirtämisestä sähköisissä viestintäverkoissa, mukaan lukien televiestintäpalvelut ja siirtopalvelut radio- ja televisiotoiminnassa käytetyissä verkoissa, mutta jättäen ulkopuolelle sähköisten viestintäverkkojen ja -palvelujen avulla siirretyt sisältöpalvelut tai sisältöä toimituksellisessa valvonnassaan pitävät palvelut; kyseinen palvelu ei käsitä myöskään direktiivin 98/34/EY ensimmäisessä artiklassa määriteltyjä tietoyhteiskunnan palveluja, jotka eivät muodostu kokonaan tai pääosin signaalien siirtämisestä sähköisissä viestintäverkoissa. Kyseisen artiklan d alakohdan mukaan yleisellä viestintäverkolla tarkoitetaan sähköistä viestintäverkkoa, jota käytetään ainoastaan tai pääasiallisesti yleisesti saatavilla olevien sähköisten viestintäpalvelujen tarjontaan. Artiklan e alakohdan mukaan liitännäistoiminnolla tarkoitetaan

20 20 (21) toimintoja, jotka liittyvät sähköiseen viestintäverkkoon ja/tai sähköiseen viestintäpalveluun ja joilla palvelut voidaan tarjota ja/tai jotka tukevat palvelujen tarjoamista kyseisen verkon ja/tai palvelun kautta. Tähän kuuluvat myös ehdollisen käyttöoikeuden järjestelmät ja sähköiset ohjelmaoppaat. Artiklan m alakohdan mukaan sähköisen viestintäverkon tarjoamisella tarkoitetaan tällaisen verkon luomista, ylläpitoa, valvontaa tai saataville asettamista. Käyttöoikeusdirektiivin 2 artiklan nojalla direktiivissä sovelletaan puitedirektiivin 2 artiklassa säädettyjä määritelmiä ja 2 kohdan mukaisia määritelmiä. Artiklan 2 kohdan a alakohdan mukaan käyttöoikeudella tarkoitetaan järjestelmien ja/tai palvelujen asettamista toisen yrityksen saataville määritellyin ehdoin joko yksinoikeudella tai muutoin sähköisten viestintäpalvelujen tarjoamista varten. Se kattaa muun muassa verkkoelementtien ja niihin liittyvien toimintojen käyttöoikeuden, johon saattaa sisältyä laitteiden liittäminen kiinteää tai muuta kuin kiinteää tapaa käyttäen (tässä tarkoitetaan erityisesti tilaajayhteyksien sekä sellaisien toimintojen ja palvelujen käyttöoikeutta, joita tarvitaan palvelujen tarjoamiseksi tilaajayhteyksien kautta); fyysisten perusrakenteiden käyttöoikeuden, mukaan lukien rakennukset, kaapelikanavat ja mastot; asiaan kuuluvien ohjelmistojen käyttöoikeuden, mukaan lukien käyttötukijärjestelmät; numeronmuuntoa tai vastaavia toimintoja tarjoavien järjestelmien käyttöoikeuden; kiinteiden ja matkaviestintäverkkojen käyttöoikeuden erityisesti verkkovierailua varten; digitaalitelevisiopalvelujen ehdollisen käyttöoikeuden; järjestelmien käyttöoikeuden; virtuaaliverkkopalvelujen käyttöoikeuden. Artiklan 2 kohdan b alakohdan mukaan yhteenliittämisellä tarkoitetaan saman tai eri yrityksen käyttämien yleisten viestintäverkkojen fyysistä ja loogista yhdistämistä, jotta tietyn yrityksen käyttäjät voivat olla yhteydessä saman tai toisen yrityksen käyttäjien kanssa tai käyttää toisen yrityksen tarjoamia palveluja. Palveluja voivat tarjota yhteenliitetyt osapuolet tai muut osapuolet, joilla on verkon käyttöoikeus. Yhteenliittäminen on erityinen käyttöoikeuden tyyppi, joka toteutetaan yleisten verkkojen operaattoreiden kesken. Artikla 2 kohdan c alakohdan mukaan operaattorilla tarkoitetaan yritystä, joka tarjoaa tai jolla on valtuutus tarjota yleistä sähköistä viestintäverkkoa tai sen liitännäistoimintoa. Viestintämarkkinalain 2 :n 1 kohdan mukaan laissa tarkoitetaan viestintäverkolla toisiinsa liitetyistä johtimista sekä laitteista muodostuvaa järjestelmää, joka on tarkoitettu viestien siirtoon tai jakeluun johtimella, radioaalloilla, optisesti tai muulla sähkömagneettisella tavalla, ja 2 kohdan mukaan yleisellä viestintäverkolla viestintäverkkoa, jota tarjotaan etukäteen rajaamattomalle käyttäjäpiirille. Pykälän 13 kohdan mukaan yhteenliittämisellä tarkoitetaan eri viestintäverkkojen ja viestintäpalvelujen aineellista ja toiminnallista yhdistämistä sen varmistamiseksi, että käyttäjät pääsevät toisen teleyrityksen viestintäverkkoon ja viestintäpalveluihin. Pykälän 17 kohdan mukaan verkkoyrityksellä tarkoitetaan yritystä, joka tarjoaa omistamaansa tai muulla perusteella hallussaan olevaa viestintäverkkoa käytettäväksi viestien siirtoon, jakeluun tai tarjolla pitoon, ja 19 kohdan mukaan palveluyrityksellä yritystä, joka siirtää viestejä hallussaan olevassa tai verkkoyritykseltä käyttöönsä saamassa viestintäverkossa taikka jakelee tai pitää tarjolla viestejä joukkoviestintäverkossa Kysymyksen arviointi Viestintävirasto on lausunnossaan todennut, että imez Ab:llä on hallussaan tekstiviesti- ja multimediaviestikeskukset, joita Viestintäviraston mukaan voidaan pitää verkkoelementteinä, mutta nämä eivät yksinään riitä viestien välittämiseen käyttäjältä käyttäjälle asti. imez Ab:n viestintäpalvelut tarjotaan muiden teleyritysten liittymien välityksellä ja imez Ab:n viestikeskukset on yhteenliitettävä muiden teleyritysten verkkoelementtien kanssa teksti- ja multimediaviestien siirtämiseksi.