Reviisori1/2008. värikästä. ja ihmisläheistä. Marjatta Kimmonen: Tilintarkastus on. Syntyyko t&krahoituksella. tulosta?

Transkriptio

1 Reviisori1/2008 Marjatta Kimmonen: Tilintarkastus on värikästä ja ihmisläheistä Syntyyko t&krahoituksella tulosta? Tavoitteena yhteentoimiva valtionhallinto Poskisuudelmia ja kansainvälisiä konflikteja Valtiontalouden tarkastusviraston asiakaslehti

2 Pääkirjoitus Muutosta ei johdeta vanhoilla mielikuvilla Tuomas Pöysti päätoimittaja Kemijärven sellutehtaan sulkeminen on noussut julkisessa keskustelussa globaalitalouden vaikutusten symboliksi. Vähemmän julkisuutta ovat saaneet uutiset yhä korkeammasta työllisyys- ja alhaisemmasta työttömyysasteesta. Uusia työpaikkoja syntyy ja vanhoja katoaa alati nopeammin. Julkisuudesta puuttuu syvempi keskustelu arvo- ja tuotantoketjujen muutoksista kansainvälistyvässä taloudessa. Vaarana on, että jäämme mielikuvien varassa roikkumaan vanhassa. Suomen talous on tilanteessa, jossa vanhojen keskeisten toimialojen ja perinteisten menestystuotteiden hallitsevaksi kilpailutekijäksi on tulossa alhainen hinta sekä pääsy laajoille markkinoille. Pelkästään hinnan perusteella tapahtuvassa kilpailussa suomalainen työ harvoin pärjää. Tilastokeskuksen teollisuuden toimialakatsauksen mukaan toimintojen ulkoistaminen ja siirtäminen ulkomaille on arkipäiväistä. Suurista teollisuusyrityksistä 30 prosenttia on siirtänyt toimintojaan ulkomaille. Myös tutkimusta ja tuotekehitystä siirretään lisääntyvässä määrin ulkomaille. IT ja kansainvälistyminen mahdollistavat globaalin innovaatio- ja arvoketjun. Kemijärven kaltaisia uutisia on siten valitettavasti odotettavissa lisää. Suomalaisten yritysten ja yksilöiden, julkisten organisaatioiden ja koko yhteiskuntamme on nyt löydettävä uusia asioita ja aloja, joilla voimme olla maailman huippua. Vuoden 2008 talousarviossa valtion tutkimus- ja kehitysrahoitus on noin 1,8 miljardia euroa. On tärkeää, että tällä rahoituksella saavutetaan tuloksia. Suomen Akatemia, Tekes ja yliopistot ovat kehittäneet tieteen, tutkimuksen ja teknologian arviointia laajalti tutkimus- ja teknologiaohjelmien ja hankkeiden tasolla. Valtiontalouden tarkastusvirasto on kuitenkin havainnut, että politiikkatason vaikuttavuusarviointi ja tämän tiedon hyödyntäminen valtioneuvoston ja eduskunnan päätöksenteossa on riittämätöntä. Politiikkatason arvioinnit voivat olla hyödyllisiä virikkeiden ja perusteiden antajia uudistuksille. Perustuslaista johtuvat vastuunalaisuuden periaatteet edellyttävät lisäksi vastuullistavaa arviointia siitä, onko kansantaloutemme tulevaisuuden kannalta tärkeässä julkisessa tutkimus- ja kehittämistoiminnassa onnistuttu. Valtiontalouden kehyspäätöksessä linjataan yliopistojen uudistamista niin, että säätiömuotoinen toimintamalli mahdollistetaan kaikille yliopistoille. Tarkastusvirasto pitää säätiömuotoa toimivana, kunhan lainsäädäntöön tehdään tarvittavat muutokset. Suomen tutkimus- ja kehittämismenot ovat EU-maiden vertailussa kärkeä. Tilasto ei kuitenkaan kerro sitä, että useissa yrityksissä tutkimus ja kehittäminen ovat suhdanteiden kiristyessä ensimmäiseksi karsittavia tai ulkoistettavia toimintoja. Tämä näkyi tietotekniikkayritysten luvun alun notkahduksessa. Kansantaloudellisesti olisi tärkeää, että tutkimukseen ja kehittämiseen sijoitettaisiin tasaisesti. Laajasti verkostoitunut säätiömuotoinen yliopisto voi toimia tutkimus- ja kehittämistoiminnan rahoitusta tasaavana puskurina ja tukea toiminnan pysymistä tasaisen korkeana. Säätiömuotoon ja yliopistojen lisääntyvään yksityisrahoitukseen liittyviä riskejä voidaan hallita hyvällä hallintorakenteella ja johtamisella sekä sillä, että valtion rahoitus on johdonmukaista ja pitkäjänteistä. Yliopistoilla on yhteiskuntaa uudistava ja kauas tulevaisuuteen katsova rooli. Sitä ei voida ohjata ja johtaa vain tämän päivän liiketoiminnan tarpeiden näkökulmasta. Riittävän perustutkimuksen kriittisen massan ylläpitäminen on tärkeää. [ Vuoden 2008 talousarviossa valtion tutkimus- ja kehitysrahoitus on noin 1,8 miljardia euroa. On tärkeää, että tällä rahoituksella saavutetaan tuloksia.

3 Sisältö 2 Pääkirjoitus 3 Sisältö 4 Vaikuttavaa innovaatiopolitiikkaa? Reviisori 1/ EU:n tarkastusvirastojen johto Helsingissä 8 INCOSAI-kongressi Meksikossa Julkaisija Valtiontalouden tarkastusvirasto Päätoimittaja Tuomas Pöysti Toimituskunta Esa Tammelin (puheenjohtaja) Juuli Hurskainen (toimituspäällikkö) Riitta-Liisa Heikkilä Markku Heikkinen Lassi Perkinen Jarmo Soukainen Toimitussihteeri Minna Suihkonen Unionimedia Oy minna.suihkonen@unionimedia.fi (09) Taitto Mikko Taipale Unionimedia Oy mikko.taipale@unionimedia.fi Valtionhallinnossa asiat on pantava uuteen järjestykseen, jos ei palveluiden laadusta haluta tinkiä. Emmekä me halua, sanoo valtiovarainministeriön hallinnon kehittämisosaston päällikkö Silja Hiironniemi. Sivut Suomi sijoittaa t&k-toiminnan tukemiseen suuren määrän verovaroja. Toiminnan arvioinnit eivät kuitenkaan tuota poliitikoille tietoa siitä, miten tukieurot ovat vaikuttaneet. Sivut Kansainvälistä standardijärjestelmää kehitetään 9 Siedettävä riskitaso EU-varojen hallinnassa 10 Tavoitteena yhteentoimiva valtiokonserni 13 Kansanvallassa tarvitaan keskustelua talouden riskeistä 14 Numerotyötä ihmisten parissa 18 Raakaa työtä ja poskisuudelmia 19 VTV tuottaa tietoa vaikuttavuudesta 19 VTV:n erilliskertomus eduskunnalle 19 Uusi tarkastusryhmä toiminnantarkastukseen Kannen kuva Matti Immonen Painopaikka Miktor Oy Tilaukset ja osoitteenmuutokset julkaisut@vtv.fi Lehti on maksuton. ISSN Pdf-verkkolehden ISSN EU:n jäsenvaltiot eivät ole täysin saavuttaneet tavoitteitaan julkisen talouden hoidossa. Talous- ja rahaliitossa yhdenkin jäsenmaan finanssipolitiikan kestämättömyys on riski myös muille. Sivu 13

4 Vaikuttavaa innovaatiopolitiikkaa? Harva kiistää tutkimuksen ja kehittämisen merkitystä talouskasvulle ja hyvinvoinnille. Mutta miten varmistetaan, että t&k-toiminnan tukemiseen käytetyt verovarat myös vaikuttavat tehokkaasti? T Tutkimus- ja kehittämistoiminta ja innovaatiopolitiikka ovat merkittävä ainesosa reseptissä, jonka päättäjät ovat valinneet Suomen talouden menestyksen turvaamiseen. Veronmaksajien euroja on budjetoitu tutkimukseen ja kehitykseen tänä vuonna 1,8 miljardia euroa. Summa muodostuu pääosin Tekesin, Suomen Akatemian, valtion tutkimuslaitosten ja yliopistojen määärahoista. Jatkossa panostukset todennäköisesti kasvavat. VTV:n tuoreen tarkastuksen mukaan t&ktoiminnan arviointi ei tuota päättäjille riittävästi tietoa toiminnan ohjaamiseen. Miten voidaan varmistua, että tutkimuksen ja kehittämisen tukeminen todella synnyttää talouskasvua ja hyvinvointia? Ainakin innovaatiopolitiikan peruslähtökohdat ovat Suomessa kunnossa, sanoo työ- ja elinkeinoministeriön (TEM) innovaatio-osaston osastopäällikkö Petri Peltonen. Innovaatiopolitiikkaa ei harjoiteta siksi, että se olisi muotia, vaan koska se on väline talouskehityksen ja hyvinvoinnin saavuttamiseen. Peltonen myöntää kuitenkin, että taloustiede ei vielä pysty antamaan tyhjentäviä vastauksia innovaatiotoiminnan vaikuttavuuden mekanismeistä. Vaikuttavuutta tutkitaan Suomalaista innovaatiojärjestelmää pidetään maailmalla malliesimerkkinä. Myös vaikutta-

5 [ Taloustiede ei vielä pysty antamaan tyhjentäviä vastauksia innovaatiotoiminnan vaikuttavuuden mekanismeistä. T&k-toiminnan vaikutuksista ei saada riittävää tietoa VTV selvitti, missä määrin poliittiset päättäjät saavat käyttöönsä tietoa siitä, mitä t&k-toimintaan sijoitetuilla rahoilla on saavutettu. Laajan tarkastuksen vastaus kuuluu: ei kovin paljoa. Tutkimusja kehittämistoiminnan arvioinnit eivät nykyisellään tuota poliittisille päätöksentekijöille riittävästi tietoa siitä, miten toiminnan tavoitteet ovat toteutuneet. T&k-arvioinneista vastaavat pääasiassa Tekes ja Suomen Akatemia. Vaikka ne ovat kehittäneet arviointitoimintaansa, arvioinnit ovat usein tapauskohtaisia ja tukevat pääasiassa niiden oman toiminnan kehittämistä. Arviointien tulokset eivät yleensä kytkeydy t&k-toiminnan laajempaan kenttään tai t&k-politiikan tavoitteiden saavuttamiseen. Tarkastuksen tekijät, johtavat toiminnantarkastajat Timo Oksanen ja Terho Vuorela korostavat, että t&k -kenttä on erittäin monimuotoinen eikä tarkastus pystynyt osoittamaan yksittäisiä ongelmien lähteitä. Pikemminkin viestimme on, että on olemassa funktioita, joita arviointijärjestelmän pitäisi täyttää ja jonkun pitäisi kantaa niistä huolta. Tämä toivomus heitetään koko toimijajoukolle, Vuorela toteaa. Vuorela ja Oksanen toteavat, että rahoitusorganisaatioita ei voi nimetä syypäiksi arviointitiedon puutteellisuuteen. Ongelmia löytyy jo aivan perusteiden tasolla, t&ktoiminnan vaikuttavuustavoitteiden asettelussa. Yhteiskunnallisia lopputulostavoitteita ei oikeastaan ole olemassa, Timo Oksanen toteaa. Tältä osin arviointien tietotarpeet ja tavoitteet jäävät siis toimijoille itselleenkin epäselviksi. Vastuullistaminen ei ole tuttua Arviointien merkitys ohjausinstrumenttinä on periaatteessa kasvanut. Arviointitoiminta on osittain korvannut suoran norminannon ja määrärahaohjauksen sääntelyn välineenä. Oksasen mukaan arviointien valvontatehtävää heikentää se, että vastuullistamiskulttuuri ei ole t&k-kentälle tuttu. Arviointeja on totuttu käyttämään pikemminkin oman organisaation ja toiminnan kehittämisen välineenä. Mitä sitten pitäisi tehdä? Arviointiin ja arviointitiedon hyödyntämiseen tarvitaan nykyistä systemaattisempi toimintamalli. Ongelmia pitää ratkaista osana laajempaa politiikan tiedonhallinnon kehittämistä. Eduskunnan tai valtioneuvoston tulisi ottaa kantaa arviointitoiminnan ongelmien ratkaisumalleihin. Ministeriöiden pitäisi kehittää arviointien tiedollista hallintaa ja hallinnonaloja ylittäviä arviointikäytäntöjä. Toiminnantarkastuskertomus 157/2008: T&k-arviointitoiminta. Timo Oksanen, Terho Vuorela ja Juha Sarpakunnas. vuustutkimukseen on Petri Peltosen mukaan panostettu kaikilla t&k-toiminnan tasoilla. Uskaltaisin väittää, että Suomessa ollaan kansainvälisessä vertailussa pitkällä myös vaikuttavuusarvioinnissa. Yhä useammat kehittyneet ja myös kehittyvät maat ovat valinneet osaamiseen keskittyvän talousstrategian. Siksi Suomella ei ole varaa jäädä odottelemaan, että taloustiede saisi teoriansa valmiiksi, Peltonen huomauttaa. Tekesin teknologia- ja tutkimusalueiden johtaja Riikka Heikinheimo kaipaa julkisten toimenpiteiden yhtenäisyyden ja johdonmukaisuuden lisäämistä sekä yhtenäisyyttä tukevan ohjauksen kehittämistä. Tämä helpottaisi vaikuttavuuden seurantaa. Innovaatiokäsite laajenee Äskettäin Suomi nimettiin Euroopan kilpailukykyisimmäksi valtioksi Euroopan kasvu ja työllisyys -katsauksessa. Nykytilaan olisi

6 EU:n arviointitoimintaa selvitetty Euroopan tilintarkastustuomioistuin selvitti vuosina EU:n puiteohjelmien arviointitoimintaa. Puiteohjelmat muodostavat EU:n tutkimus- ja kehittämistoiminnan tärkeimmän rahoituslähteen. Raportissa suositeltiin, että arviointitoiminnan institutionaalista asemaa vahvistetaan luomalla arviointistrategioita, kehittämällä arviointitoimintoja ja menetelmiä sekä parantamalla ohjelmien arvioitavuutta muun muassa tuomalla esiin niiden toimintalogiikkaa. Tilintarkastustuomioistuimen ehdotukset siirtävät EU:n arviointitoiminnan kehittämisen painopistettä laajoista ja yksityiskohtaisista arviointivelvoitteista arviointitarpeiden selkeyttämiseen ja arvioinnin mahdollisuuksien varmistamiseen. Parhaimmillaan ehdotetut muutokset voivat merkitä EU:ssa luodun raskaan ja heikosti hyödynnetyn arviointiapparaatin strategista terävöittämistä ja arviointien kustannusvaikuttavuuden paranemista. Soutua vastavirtaan Myös Valtiontalouden tarkastusviraston t&karviointitarkastuksen kohde oli laaja ja systeeminen. Sen havainnot ja suositukset eivät päälinjoiltaan eroa merkittävästi Euroopan tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksesta. Yhteistä raporteille on soutaminen kulttuuriseen vastavirtaan: luottamus t&k-toimintaan ja sen luomaan hyvinvointiin on valistuneessa Euroopassa yhtä hyvin vahvan uskon kuin tiedon asia. Erojakin on. EU:n verrattain Innovaatiopolitiikan vaikuttavuuden arvioiminen tulee aina olemaan äärimmäisen vaikeaa, arvioi Sitran yliasiamies Esko Aho. Viime kädessä sitä mitataan tavaroiden ja palveluiden kilpailukykynä ja laatuna. kuitenkin vaarallista tyytyä. Sitran yliasiamies Esko Aho on johtanut kansallista innovaatiostrategiaa laatinutta neuvottelukuntaa. Hän nimeää useita haasteita, joihin Suomen pitää pystyä vastaamaan innovaatiojärjestelmäänsä hioessaan. Lopputuotteen käyttäjät on saatava mukaan innovaatioiden kehittämiseen. Kansainvälisiin verkostoihin on kutouduttava aiempaa tiiviimmin ja yksilöiden ja yhteisöjen aloitteellisuus pitää saada palvelemaan innovaatiojärjestelmän tarpeita. Lisäksi innovaatiojärjestelmien pitää olla kokonaisvaltaisia. Ei riitä, että saadaan aikaan yksittäisiä palveluja ja tuotteita, vaan täytyy myös luoda toimintaympäristö, jossa niistä saadaan hyöty irti, Aho selittää. Petri Peltosen mukaan innovaatiokäsite pitää oppia ymmärtämään laajasti. Jatkossa käsitteeseen sisältyy entistä enemmän ei-teknologisia innovaatioita. Puhutaan palveluinnovaatioista, organisoitumiseen ja johtamiseen liittyvistä innovaatioista, tuotesuunnittelusta ja brändäyksestä. Palveluinnovaatioiden merkitys näkyy myös Tekesin toiminnassa. Viime vuonna Tekes käytti yritysten palvelujen kehittämiseen 10 prosenttia panoksistaan. Jos katsotaan rahoitustoimintaamme tarkemmin siltä osin kuin se suuntautuu muuhun kuin teknologiseen osaamiseen, esimerkiksi liiketoimintaosaamisen kehittämiseen, palve-

7 raskas ja säännelty hallinto- ja arviointikulttuuri ei sellaisenaan tarjoa suomalaiselle arviointijärjestelylle ja sitä koskevalle tarkastukselle kustannusvaikuttavaa vertailukohtaa. VTV:n tarkastuksessa painotetaan enemmän toimijoiden omia roolimäärityksiä, toimintatapoja koskevia sopimuksia sekä muita yhteensovittamismenettelyjä. Ehkäpä näistä lähtökohdista johtuen VTV:n raportti edustaa suosituksissaan hieman varovaisempaa linjaa. lukonseptien kehittämiseen ja design-osaamiseen, panoksemme olivat viime vuonna jo 30 prosenttia Tekesin kokonaispanoksista, kertoo Riikka Heikinheimo. Teknologia niskan päällä? Timo Oksanen Innovaatiopolitiikan tutkija, VTT Petri Honkasen mielestä suomalaista innovaatiopolitiikkaa määritellään yhä liikaa teknologiapoliittisista lähtökohdista. Hallituksen innovaatiostrategia on tehty pitkälti TEMin ja sen innovaatio-osaston vetovastuulla ja sen lähtökohdista, vaikka muita hallinnonaloja onkin prosessissa kuultu. Honkanen muistuttaa, että esimerkiksi terveydenhuollossa, koulutuksessa ja ympäristönsuojelussa toiminnan päämäärät ovat hyvin erilaiset kuin teknologiasektorilla. Terveydenhuollossa pyritään ehkäisemään ja parantamaan sairauksia eikä luomaan liiketoimintaa. Ihmisten tarpeiden pitäisi silloin olla innovaatiotoiminnan porkkana eikä kannattavan liiketoiminnan luominen. TEMin Petri Peltonen pitää Honkasen kritiikkiä jälkijättöisenä. Innovaatiopolitiikka on jo monessa suhteessa myös muiden kuin yritysten ja kaupallisen toiminnan asia. Minna Suihkonen / Unionimedia Kuvat Futureimagebank, Sitra / Aki Paavola kuvankäsittely Mikko Taipale / Unionimedia [ Pakokaasupäästöt hallintaan Aktiivinen t&k-toiminta ja yhteistyö Tekesin kanssa on ollut avain menestykseen Proventia Emission Control Oy:lle. Yritys kehittää pakokaasujen puhdistusjärjestelmiä yhdistämällä omia teknologioitaan ja osaamistaan kansainvälisten yhteistyökumppaneiden osaamiseen. Yhteisiä kehitysprojekteja Tekesin kanssa yrityksellä on käynnissä jatkuvasti. Meillä on useita esimerkkejä projekteista, joissa parin kolmen vuoden kuluttua panostuksista tulokset ovat konkretisoituneet oikeiksi tilauksiksi, toteaa toimitusjohtaja Jari Lotvonen tyytyväisenä. Kaikkialla kiristyvät päästörajoitukset luovat markkinoita Proventia Emission Controllin tuotteille. Yrityksen keskeiset innovaatiot ovat erilaisia sovelluksia teknisten ongelmien ratkaisemiseksi. Meidän tuotekehityksemme on paljolti mittaamista, testaamista ja kokeilemista. Yrityksen päätoimipaikka sijaitsee Oulunsalossa. Viime vuonna yrityksen liikevaihto oli 16,7 miljoonaa euroa, ja viennin osuus liikevaihdosta yli 90 prosenttia. Lotvonen toivoo, että Tekesin tukemiin tuotekehitysprojekteihin hyväksyttäisiin myös konkreettisia asiakasprojekteja. Se helpottaisi projektin loppuunvientiä. Jos kehittämisen taustalla ei ole markkinoiden tarvetta, kehitystyö harvemmin osuu maaliin. Hallituksen innovaatiostrategia on tehty pitkälti TEMin ja sen innovaatio-osaston lähtökohdista.

8 INCOSAIkongressi pidettiin Meksikossa INTOSAI:n, YK:n jäsenmaiden ylimpien valtiollisten ulkoisten tarkastuselinten kansainvälisen järjestön 19. INCOSAI-kongressi järjestettiin marraskuussa 2007 Mexico Cityssä, Meksikossa. Kongressi pidetään joka kolmas vuosi. Kongressiin osallistui yli 140 maata sekä eräitä järjestöjä. Kongressissa käsiteltiin kaksi teemaraporttia. Ensimmäinen koski julkisen velan hallintaa, tilivelvollisuutta ja tarkastamista, ja se oli valmisteltu Saksan puheenjohdolla. Taustalla oli 42 maaraporttia, mukana myös VTV:n varsin laaja raportti. Toinen teemaraportti käsitteli tuloksellisuuden arviointia ja tarkastamista käyttäen hyväksi yhteisesti hyväksyttyjä avainindikaattoreita. Raportin valmistelusta päävastuun oli kantanut Yhdysvaltain tarkastusvirasto GAO, ja sen taustalla oli 33 maaraporttia, VTV:n valmistelema maaraportti mukaan lukien. Avainindikaattoriraportin osalta työtä päätettiin jatkaa asettamalla Venäjän tarkastusviraston pääjohtajan johdolla toimiva työryhmä. VTV ilmoittautui mukaan työryhmän työhön. Sen avauskokous pidetään toukokuun lopulla Moskovassa. INCOSAI-kongressi antoi myös ylinten tarkastuselinten riippumattomuutta koskevan Meksikon julistuksen (Mexico Declaration), hyväksyi COSO ERM -viitekehykseen perustuvan suosituksen julkishallinnon riskienhallinnan standardiksi sekä hyväksyi lisäksi 16 muuta, pääosin tilintarkastusta koskevaa tarkastusstandardisuositusta. Vesa Jatkola EU:n tarkastusvirastojen johto Helsingissä EU-maiden kansallisten tarkastusvirastojen pääjohtajien ja presidenttien sekä Euroopan tilintarkastustuomioistuimen presidentin yhteyskomitea, Contact Committee, kokoontui Valtiontalouden tarkastusviraston isännöimänä joulukuussa Helsingissä. Contact Committee on tarkastusalan vuosittainen huipputapaaminen, joka linjaa alan eurooppalaista yhteistyötä vuodeksi eteenpäin. Kokoukseen saapuivat kaikkien EU-jäsenmaiden pääjohtajat ja presidentit tai näiden edustajat. Lisäksi kokoustarkkailijoiksi oli kutsuttu EU-jäsenyydestä neuvottelevien maiden tarkastusvirastot. Tarkastusviraston pääjohtaja Tuomas Pöysti toimi Contact Committeen puheenjohtajana. Kokous aloitettiin eurooppalaisen varainhoidon siedettävää riskitasoa käsittelevällä seminaarilla. Seminaari tarjosi virallisen tarkastusalan keskustelufoorumin EU-jäsenmaiden ja -elinten välille. Seminaarin ulkopuolisina alustajina kuultiin Euroopan parlamentin talousarvion valvontavaliokunnan puheenjohtajaa Herbert Böschiä, eduskunnan tarkastusvaliokunnan puheenjohtajaa Matti Ahdetta sekä Euroopan komission varapuheenjohtajaa, EU:n hallinnosta, tilintarkastuksesta ja petoksentorjunnasta vastaavaa komissaaria Siim Kallasta. Varsinaisessa kokouksessa kuultiin raportit eri toimielinten toiminnasta ja linjattiin tulevaa toimintaa. Kokous oli suurin tarkastusviraston tähän mennessä järjestämä kansainvälinen tilaisuus. Kansainvälistä standardijärjestelmää kehitetään Esa Tammelin Ylimpien tarkastuselinten kansainvälisessä yhteistyöorganisaatiossa INTOSAI:ssa on kehitteillä nelitasoinen standardijärjestelmä (ISSAI), joka kuvaa tarkastusvirastojen aseman sekä ne normit ja toiminnan periaatteet, joiden tulisi ohjata virastojen toimintaa. Järjestelmän perustasona on niin sanottu Liman julistus, jossa todetaan tarkastusvirastojen riippumaton asema ja laaja tiedonsaantioikeus. Liman julistus luo myös yleiset puitteet tarkastustoiminnalle ja -järjestelmälle. Liman julistus päivitettiin Meksikon IN- COSAI-kongressin antamassa Meksikon julistuksessa. Järjestelmän toisella tasolla täsmennetään tarkastusvirastojen toiminnan välttämättömät ehdot. Vuonna 1998 INTOSAI hyväksyi yhteiset eettiset normit, joihin kansalliset tarkastusvirastot sitoutuvat, ja joihin myös virastojen henkilökunta tarkastajina sitoutuu. Tarkastusvirastot voivat täsmentää normeja omissa kansallisissa ohjeissaan. VTV esimerkiksi ajantasaistaa parhaillaan viraston eettisiä ohjeita. ISSAI-standardin toiselle tasolle kuuluvat myös INTOSAI:n ohjeet ja hyvät käytännöt riippumattomuuden toteuttamisesta. Standardi läpinäkyvyys- ja vastuuperiaatteista on luonnosvaiheessa. Standardijärjestelmän kolmas taso käsittelee varsinaisen tarkastustoiminnan perusperiaatteita. Tälle tasolle on hyväksytty neljä eri standardia. Neljäs standardijärjestelmän taso koskee tarkastuksen konkreettista suorittamista. Se sisältää erilaisia ja eri alojen tarkastusohjeita. Ohjeiden tarkoituksena on esitellä tarkastusaiheiden asetelmia ja kriteerejä. Ne eivät kuitenkaan sido kansallisten virastojen tarkastuksia. Standardijärjestelmään voi tutustua osoitteessa Markku Turtiainen

9 Vieraskynä Siedettävää riskitasoa jäljittämässä Siedettävä riskitaso EU-varojen hallinnassa sisältää kaksi keskeistä periaatetta: EU:n sisäisellä menojen valvonnalla on hintansa ja nollariskiin pyrkiminen on erittäin kallista ja epärealistista. On siis tarpeen selventää, millainen virheriskin taso on siedettävissä. Valvonnan kustannukset ja sen tuottamat hyödyt on saatava tasapainoon keskenään. Tietyn tason jälkeen ei ole enää taloudellisesti perusteltua lisätä valvontajärjestelmän resursseja, koska lisäresurssien kustannukset ylittäisivät saavutetut hyödyt. Julkisella sektorilla on perinteisesti suosittu riskittömyyttä. Veronmaksajat odottavat virkamiehiltä ja poliitikoilta todennäköisesti sääntöjen noudattamista eivät innovaatiota, luovuutta tai riskinottoa. Riskittömyys kuitenkin merkitsee valvontakustannusten ja samalla myös verojen nousua. Politiikan eri alueille tarvitaan erilaisia siedettävän virheriskin tasoja. Euroopan tilintarkastustuomioistuimessa sovelletaan nykyisin kahden prosentin rajaa kaikilla politiikan alueilla. Eräät Euroopan unionin toiminnoista kuitenkin saattavat olla sen luonteisia, ettei kahden prosentin taso ole järkevin kustannuksin saavutettavissa. Esimerkiksi luonnonkatastrofin jälkeen humanitaarista apua tarvitaan kiireesti ja onnettomuusalueella vallitsee kaaos. Sellaisissa olosuhteissa alle kahden prosentin virhemäärään pyrkiminen olisi liioiteltua ja vastuutonta. Toiminnasta tulisi kohtuuttoman kallista, hallinnollisesti kuormittavaa ja sen myötä hyödytöntä. Hallintomenoissa virheet taas voidaan ja täytyykin pitää alle kahdessa prosentissa kohtuullinen taso lienee puoli prosenttia. Maineeseen kohdistuvien riskien takia eräillä erityisalueilla luultavasti vain nollatoleranssi olisi riittävä. [ Kun puhutaan siedettävästä riskitasosta, voidaan kysyä: siedettävä riskitaso kenelle? Mikä instituutio siitä päättäisi? Tilintarkastustuomioistuimen mukaan talousarvioviranomaisten eli Euroopan parlamentin ja neuvoston tulisi hyväksyä siedettävä riskitaso. Myös sääntöjä itsessään olisi mietittävä tarkemmin. Mutkikkaat säännöt ovat alttiimpia virheille kuin yksinkertaiset. Politiikan tavoitteiden on oltava selkeitä, ja komission on asetettava niille relevantit mittarit. On pohdittava, mitä tapahtuu, jos virheiden määrä jossain jäsenvaltiossa ylittää siedettäväksi sovitun tason. Seuraamusten ja rangaistusten olisi oltava riittäviä, jotta asianomaiset reagoisivat nopeasti. Valvontajärjestelmiä tulisi tiukentaa seuraavana vuonna. Nykyisten valvontajärjestelmien kustannuksia ei tunneta. Alemman virhetason hinnasta ei myöskään ole tietoa. Nämä tiedot komission olisi tuotettava. Toinen perusehto on, että komission ja jäsenvaltioiden raportoinnin tulee olla selvää, uskottavaa, yksiselitteistä ja täydellistä. Siedettävä riskitaso ei saa jäädä irralliseksi ja kapeaalaiseksi tekniseksi instrumentiksi. Sitä ei myöskään pidä nähdä komission vapaalippuna myönteiseen tarkastuslausumaan. Siedettävän riskitason olisi oltava saumaton osa talousarvion hallintaa. Sen tulisi auttaa toteuttamaan talousarviota järkevämmin ja joustavammin. Suurempi liikkumavara tarkoittaa luonnollisesti suurempaa tilivelvollisuutta. Kun noin 80 prosenttia EU:n talousarviosta toteutuu jäsenvaltioissa, on kansallista tilivelvollisuutta lisättävä. Euroopan parlamentin ehdottamat kansalliset julistukset voisivat olla tehokas väline, kunhan niissä annetaan rehellinen arvio tilanteesta. Tässä kansalliset tarkastusvirastot voisivat olla suureksi avuksi. Valvonnan kustannukset ja sen tuottamat hyödyt on saatava tasapainoon keskenään. Kuva Euroopan parlamentti Herbert Bösch Euroopan parlamentin itävaltalainen jäsen ja talousarvion valvontavaliokunnan puheenjohtaja.

10 Tavoitteena yhteentoimiva valtiokonserni Kukaan ei enää pärjää yksin Suomen julkinen hallinto on parhaillaan vaativan rakenteellisen muutoksen keskellä. Muutosta katsoo näköalapaikalta Silja Hiironniemi, valtiovarainministeriön uuden hallinnon kehittämisosaston päällikkö. Haasteellista, mielenkiintoista, innostavaa, kuvailee Silja Hiironniemi tehtäväänsä. V Valtionhallinnossa varaudutaan lähivuosina tapahtuvaan työikäisen väestön osuuden pienenemiseen. Rakenteellisilla muutoksilla pyritään siihen, että valtio ja kunnat pystyvät tarjoamaan kansalaisille samat palvelut kuin ennenkin tilanteessa, jossa palveluiden kysyntä kasvaa, mutta verotulot ja palveluntarjoajien määrä eivät. Rakennemuutos on avain hyvinvointivaltion ylläpitoon. Asiat on pantava uuteen järjestykseen, jos ei palveluiden laadusta ja vaikuttavuudesta haluta tinkiä. Emmekä me halua, sanoo valtiovarainministeriön hallinnon kehittämisosaston päällikkö Silja Hiironniemi. Kaikkien muutosten ja tehokkuusajattelun taustalla on yksi ja sama tavoite: yhteentoimiva ja joustava valtionhallinto. Valtiosta halutaan tehdä yhtenäinen toimija, jolla on yhteiset pelisäännöt ja yhteiset tavoitteet. Isoja tuloksia haetaan isoilla toimenpiteillä. Valtionhallinnossa on meneillään mittavia 10

11 keskus-, alue- ja paikallishallintoa koskevia uudistuksia. Ministeriöissä uusjako [ Muutosten Fakta ja tehokkuusajattelun taustalla on yksi tavoite: yhteentoimiva ja joustava valtionhallinto. Silja Hiironniemi Oikeustieteen kandidaatti, hallintotieteiden lisensiaatti. Julkisen hallinnon konsernijohtotason tehtävissä 16 vuoden ajan. Alueiden ja hallinnon kehittämisosaston osastopäällikkö sisäasiainministeriössä vuodesta Hallinnon kehittämisosaston osastopäällikkö valtiovarainministeriössä vuoden 2008 alusta. Vastaa operatiivisella tasolla hallinnon kehittämislinjausten valmistelusta. Valtioneuvoston rakenne muuttui vuoden alussa, kun työministeriö ja kauppa- ja teollisuusministeriö yhdistettiin työ- ja elinkeinoministeriöksi. Samalla valtiovarainministeriön uuteen osastoon keskitettiin koko julkisen hallinnon kehittäminen. Sitä vetämään valittiin Silja Hiironniemi. Ministeriörakenteen muutokset ovat merkittävimpiä sitten ympäristöministeriön perustamisen vuonna Organisatorisesti muutokset on nyt tehty, mutta sisäisesti vielä opettelemme toimintaa uusissa puitteissa, Hiironniemi toteaa. Hiironniemen osastoon on koottu saman katon alle hallinnon ja ohjauksen kehittämistehtäviä sekä valtion tietohallinnon yhtenäistämistä ja tietoturvan kehittämistä. Se on uusi tapa jäsentää asioita, eikä minusta hallinnon kehittämistä voitaisikaan enää ajatella tietohallinnon kehittämisestä erillisenä. Keskushallinnossa tapahtuu muitakin mullistuksia. Henkilöstö- ja taloushallinnon palvelukeskusten kehittäminen on jo muuttanut tukipalvelujen organisoinnin. Samansuuntainen muutos on käynnissä valtion tietohallinnossa. Aluehallintoa uudistetaan Hallinto- ja kuntaministeri Mari Kiviniemen asettama aluehallinnon uudistamishanke ehdotti väliraportissaan huhtikuussa valtion aluehallinnon kokoamista kahteen viranomaiseen. Se merkitsisi lääninhallitusten, työvoima- ja elinkeinokeskusten, alueellisten ympäristökeskusten, ympäristölupavirastojen, tiepiirien ja työsuojelupiirien tehtävien uudelleen organisoimista. Hanke on todella laajakantoinen ja koskee kaikkia valtionhallinnon sektoreita sekä maakuntahallintoa, Hiironniemi kertoo. Päällekkäisyyttä vähennetään roimasti ja tehtäväkenttiä selkeytetään vuoteen 2010 mennessä. Maakuntien liitoille siirretään keskushallinnolta tehtäviä ja niiden toimintaedellytyksiä vahvistetaan. Suuri haaste valtionhallinnon johdon näkökulmasta on saada aluehallinnon ohjausmalli toimimaan. Ohjausmalli ratkaisee, toimiiko uudistus vai ei. Myös paikallishallinnossa on tehty uudistuksia. Vuoden 2008 alusta hajautettiin 77 kihlakunnanvirastoa poliisin, maistraatin, ulosoton ja syyttäjäntoimen virastoiksi. Pai- 11

12 Hallinnon muutokset haastavat VTV:n Muutosten keskellä vaaditaan uusien ajattelumallien omaksumista ja sisäistä yhteenkasvamista, Hiironniemi toteaa. kallisia palveluita pyritään parantamaan yhteispalvelupisteillä. Kaikki liittyy kaikkeen Valtion valtti kilpailussa osaavasta työvoimasta on ollut kapean leivän pituus. Siksi myös muutostilanteissa ja tuottavuusohjelman keskellä valtio on pyrkinyt pitämään huolta omistaan. Muutos ei saa olla työntekijöille peikko, eikä se voi tarkoittaa pelkästään sitä, että samat työt tehdään pienemmällä porukalla ja nopeammalla tahdilla. Ymmärrän muutoksen aikaansaavan epävarmuutta. Valtiolla on kuitenkin luotu henkilöstön kannalta turvalliset toimintaperiaatteet, ja meillä on kehittyneet ohjeet muutosten johtamisesta. Henkilöstöjohtamisen prosesseja on yhdenmukaistettu valtiovarainministeriön valmisteleman ylimmän johdon järjestelmän sekä muutosvalmennusohjelman avulla. Hiironniemen mukaan ohjelmia tärkeämpää on kuitenkin se, että sekä johto että työntekijät oppisivat ajattelemaan muutosta hyvänä asiana. Muutos ei ole katastrofi, vaan se tarjoaa mahdollisuuksia. Vaatimus suuremmasta yhteentoimivuudesta kasvaa koko ajan valtionhallinnon sisällä. Vaatimus ei koske ainoastaan teknologiaa, vaan myös ihmisiä. Sekä aluehallinnossa että keskushallinnossa rakennemuutos johtaa siihen, että tarvitaan yhä enemmän yhteistyötä hallinnonalojen välillä. Kaikki liittyy kaikkeen, eikä kukaan voi enää tehdä asioita yksin. Muuten ei saada aikaiseksi hyvää hallintoa. Juuli Hurskainen, Lassi Perkinen Kuvat VM Viestintä / Aurora Reinhard ja Juuli Hurskainen Valtionhallinnon muutosten keskellä myös VTV:llä on edessään haasteita. Palvelukeskusten toiminta, yhteiset tietojärjestelmät, ohjausjärjestelmien muutokset ja uusien rakenteiden istuttaminen osaksi valtionhallinnon kokonaisuutta vaativat kaikki hyvää valvontaa ja seurantaa. Muutos on aina riski, mutta muutoksesta pidättäytyminen olisi suurempi riski, sanoo VTV:n pääjohtaja Tuomas Pöysti. Hallinnon rakenteelliset muutokset tarjoavat mahdollisuuden parantaa valtion varainkäytön tuloksellisuutta. On vain pidettävä huoli siitä, että muutokset toteutetaan hallitusti. Ministeriöiden välisiä raja-aitoja on pyritty madaltamaan rakentamalla entistä enemmän poikkihallinnollisia politiikkaohjelmia. Poikkihallinnollisuus merkitsee VTV:lle muun muassa sitä, että tarkastusaiheet ovat laajoja ja kompleksisia ja edellyttävät eri hallinnonalojen tarkastajien välistä yhteistyötä. Valtionhallinnossa on suunnattava katse riskienhallintaan, sisäiseen johtamiseen ja vakauteen sekä hankejohtamisen onnistumiseen, Pöysti toteaa. Huolellinen valmistelu on tärkeää, ja mahdolliset toiminnalliset riskit on huomioitava jo rakenteita laadittaessa. Ohjaus- ja raportointivastuut tulee asettaa selkeästi, jotta löydetään oikea vallan ja vastuun tasapaino. Yliopistojen tilintarkastus muuttuu Tilivirastomuutosten johdosta virasto joutuu suuntaamaan tarkastustoimintaansa jossain määrin uudestaan. Esimerkiksi korkeakoululaitoksen muututtua valtion tilivirastosta säätiöksi tai julkisoikeudelliseksi yhteisöksi valtion budjettitalouden piirissä olevasta henkilöstöstä vähenee neljännes. Yliopistojen tulee järjestää lakisääteinen tilintarkastuksensa yksityisten tilintarkastusyhteisöjen kautta. Vaikuttavuustarkastuksia tarkastusvirasto tekee yliopistoista jatkossakin. Suurten muutosten ja suurten riskien tilanteessa käyttökelpoiselle tarkastustiedolle on suurta kysyntää ja meiltä vaaditaan lisääntyvää työpanosta, kiteyttää Pöysti. Meillä on vaativa tehtävä saada tarkastustyömme vastaamaan kaikkia siihen kohdistuvia odotuksia ja tarpeita. Juuli Hurskainen 12

13 Kansanvallassa tarvitaan keskustelua talouden riskeistä Ruotsin ja Suomen tarkastusvirastot tekevät yhteistyötä finanssipolitiikan tarkastuksen ja arvioinnin kehittämiseksi. K Kestävä julkisen talouden hoito edellyttää, että päättäjillä on käytössään oikeaa ja riittävää tietoa talous- ja finanssipolitiikan tuloksista. Lisäksi talouden riskeistä ja haasteista on käytävä avointa ja analyyttistä keskustelua. Eduskunnalle ja kansalaisille tulee tarjota riittävästi tietoa talous- ja finanssipolitiikan tuloksista sekä julkisen talouden tilasta, kehityksestä ja riskeistä. Ruotsissa ja Suomessa on ja etenkin 2000-luvulla menestyksellisesti kehitetty ja harjoitettu monivuotisiin tavoitteisiin ja sääntöihin perustuvaa finanssipolitiikkaa. Valtiontalouden kehysmenettely, raamibudjetointi, on pitkän tähtäimen tavoitteellisen politiikan harjoittamisen keskeinen väline. Pitkäjänteisen finanssipolitiikan harjoittaminen ja oikean kuvan antaminen talouden tilasta ja riskeistä on kuitenkin usein käytännössä vaikeampaa taloudellisesti hyvinä kuin huonoina vuosina luvun syvä lama antoi tästä Ruotsissa ja Suomessa hyvän opetuksen. Talouskasvu ja suoranainen ylikuumeneminen peittivät 1980-luvun lopulla kansantalouden ja julkistalouden rakenteelliset ongelmat. Kriisi oli sen vuoksi yllättävä ja tarpeettoman syvä. Karkaavatko tavoitteet? Euroopan unionin jäsenvaltioiden julkisen talouden hoidossa ei 2000-luvun hyvinä vuosina ole täysin saavutettu niitä tavoitteita, joita jäsenvaltiot asettivat itselleen vuonna 2005 uudistetussa EU:n vakaus- ja kasvusopimuksessa. Korkeat verotulot ovat osaksi valuneet kulutukseen eivätkä pitkän tähtäimen investointeihin. EU:n kilpailukyvyn parantamiseen tähtäävän Lissabonin strategian käytännön toteutus talouden ja hallinnon uudistuksineen on selvästi kesken. Kunnianhimoiset tavoitteet karkaavat. Talous- ja rahaliitossa yhden jäsenvaltion finanssipolitiikan kestämättömyys muodostuu riskiksi myös muille. EU:ssa finanssipolitiikkaan kohdistuva riippumaton tarkastus voi tehostaa vakaus- ja kasvusopimuksen sekä talouden ja hallinnon rakenteellisten uudistusten toteuttamista käytännössä. Vakaus- ja kasvusopimuksen ja Lissabonin strategian tavoitteiden saavuttaminen edellyttää kaikkien jäsenvaltioiden parlamenttien suurempaa sitoutumista ja osallistumista. Ruotsin ja Suomen valtiontalouden tarkastusvirastot ovat yhdessä käynnistäneet finanssipolitiikkaan ja kehysmenettelyyn kohdistuvan tarkastusohjelman. Ruotsin tarkastusvirasto on selvittänyt hallituksen makrotaloudellisten ennusteiden ja tuloennusteiden luotettavuutta, kuntatalouden tilan arviointia ja sitä koskevaa raportointia sekä valtiontalouden ylijäämätavoitteen esittämistapaa ja sen saavuttamisen seurantaa. Molemmat tarkastusvirastot ovat tehneet vaikuttavuustarkastukset verotuista. Suomessa valtiontalouden tarkastusviraston verotukikertomus oli keskeisenä taustana eduskunnan tarkastusvaliokunnan mietinnölle ja eduskunnan joulukuussa hyväksymälle kannanotolle verotukien paremmasta selvittämisestä. Tarkastusvirasto on käynnistänyt myös valtiontalouden kehysmenettelyä käsittelevän laajemman tarkastuksen. EU-yhteistyö tiivistyy Ruotsin, Suomen ja Espanjan aloitteiden pohjalta EU:n jäsenvaltioiden ylimmät ulkoiset tarkastajat ryhtyvät tänä vuonna kehittämään yhteistyötään finanssipolitiikan valvonnassa. Valtiontalouden tarkastusvirastot voivat tuottaa riippumatonta ja objektiivista, järjestelmälliseen tarkastukseen ja asiantuntija-arviointiin perustuvaa tietoa myös finanssipolitiikan valmistelusta, riskeistä ja tuloksista. Tämä antaa osaltaan entistä monipuolisemman perustan poliittiselle päätöksenteolle. Se myös parantaa kansalaisten mahdollisuuksia arvioida julkisen talouden hoitoa ja haasteita ja lisää luottamusta harjoitettuun finanssipolitiikkaan. Eva Lindström, Tuomas Pöysti Eva Lindström on Ruotsin valtiontalouden tarkastusviraston pääjohtaja. 13

14 Numerotyötä ihmisten parissa T Valtiontalouden tilintarkastajan tavoite on saada epäkohdat korjattua mahdollisimman pian. Tylsiä, tosikkomaisia, harmaita. Näin tuntuvat monet ajattelevan tilintarkastajista. Valtiontalouden tarkastusviraston ylijohtaja Marjatta Kimmonen nauraa. Hänestäkään ei pitänyt tulla tilintarkastajaa. Olin aiemmin käytännön taloushallinnossa muualla julkisessa hallinnossa. Yhden tilintarkastuksen jälkeisen juhlinnan päätteeksi kieputin punaista käsilaukkuani ja luettelin, mitä minusta ainakaan ei koskaan tule. Yksi niistä oli tilintarkastaja. Nyt hän on työskennellyt VTV:ssä tilintarkastuksessa 13 vuotta ensin tarkastajana, sitten tarkastuspäällikkönä ja nyt ylijohtajana. Tarinat pikkutarkoista, tositteita kääntelevistä tilintarkastajista eivät pidä paikkaansa. Minä esimerkiksi en ole lainkaan pikkutarkka, mutta kärsivällisyyttä tässä työssä kyllä tarvitaan. VTV vastaa valtion taloudenhoidon tarkastuksesta. Tarkastusvirasto tarkastaa valtion tilinpäätöksen ja tekee valtion virastojen, laitosten sekä kahden talousarvion ulkopuolella olevan rahaston tilintarkastuksen. Tarkastusvirasto raportoi eduskunnalle, jonka yhteydessä se työskentelee. Eduskunnalle annettavat kertomukset ovat lopputuotteemme. Tätä ennen annamme vuosittain noin 120 tilintarkastuskertomusta ja lähes 400 muuta raporttia. Hyvän hallinnon asialla Marjatta Kimmosen mukaan riippumattomalla tilintarkastuksella voidaan vaikuttaa siihen, että hyvän hallinnon periaatteet toteutuvat. Avoimeen yhteiskuntaan kuuluu, että myös taloutta koskevista asioista raportoidaan avoimesti. Tilintarkastuksen tavoitteena on Kimmosen mukaan se, että asiat tulevat kuntoon mahdollisimman pian ei se, että saadaan aikaan mahdollisimman dramaattinen tilintarkastuskertomus. Valtion taloudenhoito on kokonaisuus, jossa ovat mukana sekä toimintaan että talouteen liittyvät asiat, eikä toista voi olla ilman toista. Siksi tarkastamme niin tilinpäätöslaskelmat kuin toimintakertomuksenkin. Toimintakertomuksessa keskitymme erityisesti taloudellisuudesta, tuottavuudesta, kannattavuudesta ja palvelukyvystä esitettyihin tietoihin. Kaikki tarkastusviraston tekemät tilintarkastukset perustuvat viraston strategiaan ja yhteisiin pelisääntöihin. Yksittäinen tilintarkas- [ Avoimeen yhteiskuntaan kuuluu, että myös taloutta koskevista asioista raportoidaan avoimesti. Marjatta Kimmosta viehättää se, kuinka tilintarkastuksella voidaan vaikuttaa valtionhallintoon pitkällä aikajänteellä. Olen ehkä siinä mielessä sisukas luonne, hän toteaa. 14

15 Täsmäiskuja ammattitaidolla Sosiaaliset taidot ovat tilintarkastajalle tärkeitä. Johtava tilintarkastaja Jaakko Eskola tapaa työssään sekä valtionhallinnon johtoa että toimistotyöntekijöitä. Kaikkien kanssa on pystyttävä keskustelemaan heitä kiinnostavista asioista. Kirjanpitäjää saattaa kiinnostaa joku yksityiskohta kirjanpidossa, kun taas kansliapäällikölle on esitettävä asiat yleisemmällä tasolla. Tilintarkastuksen vaikutukset paranevat, jos tarkastaja osaa esittää asiansa oikealla tavalla. Eskola tekee yliopistojen, korkeakoulujen, puolustushallinnon ja liikenne- ja viestintäministeriön tilintarkastusta. Kukin tarkastaja vastaa oman kohteensa tilintarkastuksesta VTV:n laatuvaatimusten mukaan, mutta kohteissa voi olla useampia ihmisiä tekemässä käytännön työtä. Tilintarkastaja suunnittelee tarkastukset kesällä ja aloittaa ne syksyllä. Tarkastuskausi päättyy keväällä, jolloin tilintarkastaja tarkastaa viraston tilinpäätöksen ja antaa lausumia tekemistään havainnoista. Lausumat annetaan tarkastuskohteelle, ja niistä menee yhteenveto eduskunnalle. Lisäksi tarkastuskohteen kanssa käsitellään erilaisia väliraportteja ja vuosiyhteenvetoja. Tarkastaja antaa ministeriöille ja virastoille myös suosituksia hyvistä käytännöistä. Joka vuosi löytyy parannettavaa. Tarkastaja pyrkii vaikuttamaan sisäisen valvonnan kehittämiseen, niin että toiminta tarkastuskohteessa olisi tehokasta ja riskitöntä. Tilintarkastajan pitää varmistaa, että asia on ymmärretty oikein molemmin puolin. Lisäksi hän miettii tarvittaessa asiakkaan kanssa korjaavia toimenpiteitä, Jaakko Eskola kuvailee. Tietotekniikka on helpottanut työtä kymmenen viime vuoden aikana. Tilintarkastaja saa kohteelta etukäteen haluamansa aineiston sähköisessä muodossa, ja sen avulla hän pystyy kohdentamaan tarkastusta. Kohteessa ei tarvitse viettää pitkiä päiviä, vaan voimme keskittyä valitsemiimme otoksiin ja tehdä täsmäiskuja. Usein tarkastelemme jotain riskialtista toiminta-aluetta. Tilintarkastajan erikoisosaamista on, että hän erottaa saamastaan tiedosta olennaisen. Isoissa virastoissa on satojatuhansia tai jopa miljoona tapahtumaa. Sinne ei auta mennä selailemaan mappeja, vaan aineistoa pitää pystyä analysoimaan etukäteen. Taloustieteitä opiskellut Jaakko Eskola on työskennellyt VTV:llä lähes kahdeksan vuotta. Olen viihtynyt, koska työ on mielenkiintoista ja monipuolista ja täällä voi kehittää osaamistaan. Teksti ja kuva Terhi Hakala / Unionimedia 15

16 Arvokasta konsultaatiota Me olemme tyytyväisiä siihen, että Valtiontalouden tarkastusvirasto on olemassa, luonnehtii talousjohtaja Hannele Laihonen maa- ja metsätalousministeriön talousyksiköstä. Hän pitää tärkeänä sitä, että ministeriö saa VTV:ltä säännöllisesti ja luotettavasti raportit kaikkien hallinnonalaansa kuuluvien virastojen tilintarkastuksista. Tilintarkastusraportit käydään ministeriössä läpi yhdessä keskustellen. Keskusteluihin osallistuu ministeriön johtoa, virastojen ohjauksesta vastaavia ihmisiä ja tarkastuskertomuksen laatineita VTV:n tarkastajia. Lisäksi pidetään omaa ministeriötä koskeva neuvottelu. Ministeriö tarvitsee VTV:n tilintarkastusraportteja myös laatiessaan asetuksen edellyttämiä ministeriön kannanottoja hallinnonalansa virastojen tilinpäätöksistä. Tilintarkastuskertomukset ovat monesti aika niukkoja, ja niihin on listattu vain puutteet ja muut kielteiset asiat. Keskusteluissa saamme viestiä myös siitä, mitä on kehitetty, mikä on mennyt hyvin ja mikä on hallinnonalamme virastojen taloudenhoidon tila suhteessa koko valtioon, Laihonen kertoo. [Tilintarkastaja on hyvä ja hyödyllinen keskustelukumppani. Väliraportit apuna VTV laatii tarkastuskauden aikana virastoista väliraportteja. Tämä on Laihosen mielestä hyvä, koska virastot voivat ryhtyä tekemään muutoksia jo väliraporttien puutteiden pohjalta. On myös hyvä, että lopulliset raportit tulevat kommentoitaviksi virheiden välttämiseksi. Tilinpitoon liittyvissä epäselvissä tapauksissa tilintarkastajaan voi ottaa yhteyttä ja kysyä VTV:n epävirallista kantaa ratkaisuvaihtoehtoihin. Mielestäni tuloksellinen tilintarkastus edellyttää konsultoivaa asennetta. Valtionhallinnon tuottavuusohjelman vuoksi henkilöstön määrä vähenee ministeriössä ja virastoissa tulevina vuosina. Hannele Laihonen korostaa, että tämä pitää ottaa huomioon myös tarkastusvirastossa. On entistä tärkeämpää, että myös tarkastustoiminnassa otetaan huomioon tuottava toimintatapa: tilintarkastaja sopii käyntinsä etukäteen siten, että virasto pystyy sovittamaan käynnit toimintaansa, selvitettäviä asioita koskevat pyynnöt ovat selkeitä ja ymmärrettäviä, ja virastolle annetaan riittävästi aikaa vastaamiseen. Lopuksi Laihonen kehottaa tarkastusvirastoa säilyttämään sen, mikä on hyvää. Tänä muutosten aikana kaikki tuppaa menemään mullin mallin. Tilintarkastajaan voitava luottaa Finanssijohtaja Maritta Fromholtz Valtiokonttorin talous- ja hallintoyksiköstä pitää tärkeänä siitä, että tilintarkastajaan voi luottaa. Tilintarkastaja viimeistään huomaa, jos jokin asia on pielessä. tus lähtee liikkeelle siitä, että laaditaan projektikohtainen tarkastussuunnitelma. Suunnitelmassa otetaan huomioon viraston talouden koko ja muut sen ominaisuudet, toimintaan liittyvät riskit sekä painopisteet, jotka tulevat esille viraston omasta strategiasta. Näin varmistuu, että tarkastamme oikeita asioita. Tarkastus kestää keväästä seuraavaan kevääseen. Tilintarkastuskertomuksissa VTV antaa virastolle lausumat budjetointimenettelyistä, tilinpäätöslaskelmista, toiminnallista tehokkuutta koskevista tiedoista ja sisäisestä valvonnasta. Lisäksi tarkastusvirasto laatii vuosiyhteenvedon, jossa perustellaan yksityiskohtaisemmin tilintarkastuskertomuksessa esitettyjä lyhyitä lausumia. Pyrimme mahdollisimman ajantasaiseen tarkastamiseen. Palautetta ja kommentteja annetaan jo tarkastuksen aikana. Tarkastaja tukee muiden työtä Tarkastusvirasto on saanut eri yhteyksissä palautetta tilintarkastuksensa toimivuudesta. Hallinnossa on pidetty tärkeänä sitä, että tarkastusvirasto varmentaa tilinpäätöstietoja ja sisäistä valvontaa. Tilintarkastaja voi tukea taloushallinnossa työskenteleviä heidän työssään. Keskustelu esimerkiksi tilinpäätökseen tai talousarvioon liittyvistä asioista on aina myös inhimillistä toimintaa, Kimmonen sanoo. Tilintarkastus onkin luultua monipuolisempaa ja ihmisläheisempää työtä. Tarkastajat ovat tekemisissä monenlaisten organisaatioiden ja ihmisten kanssa ja voivat joutua hyvin inhimillisten asioiden eteen. Valtionhallinnossa työskentelevät ihmiset ovat kokeneet viime aikoina isoja muutoksia. Tarkastuksessa tulee esiin, jos muutosprosessi koetaan raskaaksi. Muutokset valtionhallinnossa heijastuvat myös tilintarkastukseen, ja tarkastusviraston pitää jatkuvasti kehittää toimintatapojaan. Esimerkiksi sähköinen hallinto, uudet palvelukeskukset ja muut hallinnon rakenteiden muutokset edellyttävät tilintarkastukselta uudenlaisia toimintatapoja. Tarkastajan pitää olla valpas, kun ympäristössä toteutetaan nopeasti isoja muutoksia. Terhi Hakala / Unionimedia Kuva Matti Immonen 16

17 Valtiokonttorissa tarkastus painottuu sisäiseen valvontaan ja sen kehittämiseen. Poikkeamme siinä mielessä useimmista tilivirastoista, että meidän kauttamme kulkee isoja määriä maksuja eläkkeiden, korvausten, antolainojen sekä valtion velkaan ja kassaan liittyvien tapahtumien muodossa. On tärkeä huolehtia, että kirjanpito ei sisällä virheitä ja maksut menevät oikeille ihmisille oikeaan aikaan. Fromholtzin mielestä tarkastusviraston toiminta on kehittynyt hyvään suuntaan. Yhteydenpito on parantunut, ja tarkastuskertomus saadaan aiempaa nopeammalla aikataululla. Kertomukset ovat lyhyempiä, ja niistä on helppo erottaa oleelliset tiedot. Valtiokonttori saa vuosittaisen tilintarkastuskertomuksensa huhtikuussa ja joskus kolmekin väliraporttia vuoden aikana. Voimme korjata epäkohdat saman tien. Valtiokonttorin talousjohdolle on tärkeää, että se saa konsultaatioapua. Tilintarkastaja on hyvä ja hyödyllinen keskustelukumppani. Hänen kanssaan voi etsiä yhteistä näkemystä sille, miten asioita tulisi hoitaa. Entä mitä Valtiokonttori odottaa tarkastusvirastolta jatkossa? Olisi hyvä löytää keinoja, joilla voisi vaikuttaa nykyistä enemmän hallinnon kehityksen suuntaan, Maritta Fromholtz pohtii. Meillä on toimivat suhteet omaan tilintarkastajaamme, Maritta Fromholtz Valtiokonttorin talousja hallintoyksiköstä kertoo. Terhi Hakala / Unionimedia Kuva Eija Hiltunen Kansainväliset standardit ohjaavat tilintarkastusta Tarkastustoimintaa ohjataan kansainvälisillä standardeilla ja suosituksilla. Valtiontalouden tarkastusviraston tilintarkastuksissa sovelletaan kansainvälisen ylimpien tarkastuselinten järjestön INTOSAI:n eettisiä ohjeita ja tarkastusstandardeja. Uudet standardit ja ohjeet perustuvat Kansainvälisen tilintarkastajaliiton IFAC:n ISAstandardeihin. Niihin on lisätty julkishallinnon tarkastusta koskevia erityispiirteitä. Uusissa standardeissa on aikaisempaa yksityiskohtaisemmin käsitelty koko tarkastusprosessia, johon kuuluvat muun muassa tilintarkastuksen tavoitteet ja yleiset periaatteet, laadunvalvonta, tilintarkastusdokumentaatio, tilintarkastusevidenssi, väärinkäytösten huomioon ottaminen, tilintarkastuksen suunnittelu, yhteisön ja sen toimintaympäristön käsittäminen sekä olennaisen virheen ja puutteen riskien arviointi sekä arvioituihin riskeihin vastaavat tarkastustoimenpiteet. Tarkastusviraston tilintarkastusohjeet on laadittu INTOSAI:n standardien pohjalle. Ohjeita päivitetään vuosittain. Vuonna 2008 keskeisiä kohteita ovat muun muassa riskianalyysi, tarkastussuunnitelma ja työpaperikäytännöt. Tässä kehittämistyössä käydään läpi myös tilintarkastusstandardien vaikutus tarkastusohjeisiin ja -prosessiin. Jokaisen tilintarkastajan on tarpeen tuntea tärkeimpien standardien rakenne ja keskeinen sisältö. Tämä varmistetaan järjestämällä tarkastusvirastossa koulutusta myös uusituista standardeista. Väinö Viherkoski 17

18 VTV tarkastaa myös kansainvälisten järjestöjen tilejä Raakaa työtä ja poskisuudelmia Kansainväliset tilintarkastukset ovat testanneet VTV:n Seppo Akselinmäen ja Pentti Mykkäsen neuvottelutaitoja ja Kosovon kriisin aikaan myös kylmähermoisuutta. V VTV osallistuu kansainvälisten järjestöjen tilintarkastuksiin. Järjestöjen rahoitus tulee niiden jäsenmailta, ja tilintarkastuksen tekevät useimmiten kansalliset tarkastusvirastot. Tarkastusvirastot voivat itse hakea tehtävään, ja järjestö valitsee tilintarkastajan hakijoiden joukosta. Me olemme osallistuneet kolmen kansainvälisen järjestön tilintarkastukseen viime kymmenen vuoden aikana. Jo ensimmäistä tarkastusta aloittaessamme näkemyksemme oli, että suomalainen tilintarkastuskäytäntö on kilpailukykyinen verrattuna muiden maiden tilintarkastukseen. Tämä käsitys ei ole matkan varrella heikentynyt päinvastoin. Vertailua on ollut helppo tehdä, koska käytössämme ovat olleet muiden maiden aiemmat tarkastusdokumentit. Lisätietoa on saatu tarkastusvastuun vaihtokokouksissa. Suomalaisista on sanottu, että emme harrasta small talkia. Kansainvälisissä tarkastuksissa olemme joutuneet vähän lipsumaan tästä periaatteesta. Tarkastuskohteissa on alkuihmettelyn jälkeen totuttu siihen, että suomalaiset tarkastajat ovat tulleet töitä tekemään, eivätkä turhia puhumaan. Asiat on suomalaisten suoralla otteella saatu aina hoidetuksi. Suomalaismiesten mieliä ovat lämmittäneet naispuolisten vastapelureiden antamat poskisuudelmat, joihin on hyvinkin jo alettu tottua. Perustyö samaa kaikkialla Kansainvälisissä järjestöissä työskentelee ihmisiä hyvin monesta maasta ja yhtä monesta kulttuurista. Eräässä järjestössä tilintarkastusvastuun vaihtopalaverin jälkeen ajattelimme ryhtyä heti tuumasta toimeen ja kysyimme talousvastaavalta, voisimmeko jo alustavasti katsoa tositteita. Talousvastaava meni hämilleen ja totesi, että järjestön päällikkö oli kieltänyt esittämästä tositteita tarkastajille. Tilanne oli varsin kiusallinen, mutta lopulta siitäkin selvittiin. Perustilintarkastus kansainvälisissä järjestöissä on hyvin samanlaista kuin Suomessa raakaa työtä. Pääperiaatteet tilinpidossa ja tarkastuksessa ovat enimmäkseen yhdenmukaisia suomalaisen käytännön kanssa, mutta tilinpäätöskäytännöissä ja säännöstössä on myös eroja. Tarkastamissamme järjestöissä noudatetut periaatteet ovat olleet pääsääntöisesti yhteneviä YK:n periaatteiden kanssa. Tarkastushavainnotkin ovat hyvin samanlaisia kuin Suomessa, joskin säännöksiin ja menettelyihin liittyy usein enemmän puutteita. Tämä selittyy yleensä sillä, että tarkastuksen kohteina olleiden järjestöjen toiminta ei ole ollut vielä vakiintunutta. Tarkastajat kriisin keskellä Mielenkiintoisin tapahtuma tarkastusvuosiemme aikana on ollut käynti Sarajevossa ja sen lähialueilla heti Bosnian sodan jälkeen syksyllä 1996 ja uudelleen Sodan arvet olivat selvästi havaittavissa, eikä elämä ollut muutoinkaan vielä kohdallaan. Eräällä tarkastuskäynnillä koimme myös kansainvälisen kriisin todellisuuden, kun Kosovon kriisi puhkesi vuoden 1998 lokakuussa. Emme voineet suorittaa tarkastusta suunnitellussa laajuudessa. Liikuimme tarkastuskohteessa lyhytaaltopuhelimet mukanamme odottaen ajantasaista tietoa tilanteesta. Joskus siis on tarkastusta tehty lähes oman hengen menettämisen uhalla. Kaiken kaikkiaan kansainvälisten järjestöjen tarkastus on antoisaa, mielenkiintoista, haastavaa ja maailmankuvaa avartavaa. Vaikka suomalainen tilintarkastuskäytäntö onkin kilpailukykyinen, on kansainvälisissä tarkastuksissa myös opittu paljon uutta. Tarkastajiin on mielestämme suhtauduttu pääasiassa myönteisesti, vaikka olemme vuosien varrella joutuneet esittämään hyvinkin tiukkoja tarkastushavaintoja. Johtava tilintarkastaja Seppo Akselinmäki Tilintarkastuspäällikkö Pentti Mykkänen Joskus on tarkastusta tehty lähes oman hengen menettämisen uhalla. 18

19 VTV:n erilliskertomus eduskunnalle VTV luovuttaa valtion tilinpäätöskertomuksen käsittelyn yhteydessä eduskunnalle erilliskertomuksen valtion tilinpäätöksen ja valtion tilinpäätöskertomuksen tarkastuksesta. Erilliskertomuksen tavoitteena on varmentaa eduskunnalle raportoidun tilinpäätös- ja tuloksellisuustiedon oikeellisuutta ja riittävyyttä. Eduskunta on hyväksynyt tarkastusvaliokunnan mietinnön 1/2007 johdosta kannanoton, jossa edellytetään hallituksen antavan tilinpäätöskertomuksen niin aikaisin, että kertomus voidaan käsitellä eduskunnan kevätistuntokaudella. Tästä johtuen myös erilliskertomus esitetään toukokuussa. Tämä parantaa osaltaan tarkastusviraston tarkastuksen vaikuttavuutta. Syyskuussa VTV luovuttaa eduskunnalle kertomuksen toiminnastaan. Kertomuksessa esitetään tarkastusviraston synteesi ja analyysi valtion taloudenhoidon ja hallinnon tilasta tarkastusten perusteella sekä tärkeimmät yhteenvetotiedot tarkastusviraston toiminnasta ja sen tuloksellisuudesta. Erilliskertomus on valmistuttuaan luettavissa tarkastusviraston verkkosivuilla. Tytti Yli-Viikari Uusi tarkastusryhmä toiminnantarkastukseen Tarkastusviraston toiminnantarkastuksessa aloittaa toukokuun alussa neljäs tarkastusryhmä. Sen tarkastusalueita ovat valtiovarainministeriön hallinnonala, valtioneuvoston kanslia ja valtion omistajaohjaus sekä talousarvion ulkopuoliset valtion rahastot. Uudistuksen tavoitteena on parantaa laadunhallinnan ja esimiestyön edellytyksiä pienentämällä tarkastusryhmien kokoa. Tarkastusalueet jakautuvat seuraavasti: Tarkastusryhmä 1: tasavallan presidentin kanslian, ulkoasiainministeriön, oikeusministeriön, sisäasiainministeriön, puolustusministeriön sekä liikenne- ja viestintäministeriön hallinnonalat. Tarkastusryhmä 2: maa- ja metsätalousministeriön, työ- ja elinkeinoministeriön sekä ympäristöministeriön hallinnonalat. Tarkastusryhmä 3: opetusministeriön ja sosiaali- ja terveysministeriön hallinnonalat. Tarkastusryhmä 4: valtioneuvoston kanslia ja valtion omistajaohjaus, valtiovarainministeriön hallinnonala sekä talousarvion ulkopuoliset valtion rahastot. VTV tuottaa tietoa vaikuttavuudesta Toiminnan vaikuttavuus on keskeinen peruste arvioitaessa julkisen toiminnan tuloksia ja onnistuneisuutta. Myös tarkastusvirastoon kohdistuu odotuksia vaikuttavuustiedon varmistamisesta ja tuottamisesta. Tarkastustarpeet liittyvät entistä enemmän laajojen poikkihallinnollisten toimintakokonaisuuksien vaikutuksia ja niiden edellytyksiä koskeviin kysymyksiin. VTV:n rooli vaikuttavuustarkastelussa voi kuitenkin vaihdella. Lähtökohtana voi olla vaikuttavuustiedon metaarviointi tai tarkastaminen, omien suorien vaikuttavuusanalyysien toteuttaminen tai hallinnon tuottaman vaikuttavuustiedon täydentäminen. Viimeksi mainitussa roolissa voidaan paikantaa vaikuttavuustiedon katvealueita ja selvittää vaikuttavuuden edellytyksiä ja ongelmakohtia toteutusprosessin eri vaiheissa ja hallinnon eri tasoilla. Kolme pilottitarkastusta Toiminnantarkastuksessa käynnistettiin vuonna 2006 kolme pilottitarkastusta VTV:n mahdollisen roolin ja tarkastustoiminnan edellytysten täsmentämiseksi. Pilotteina toteutettiin verotukien tarkastus, nuorten syrjäytymisen ehkäisytoimenpiteiden tarkastus ja tutkimus- ja kehittämistoimintaa koskevan arviointitoiminnan tarkastus. Tarkastukset olivat hyvin erilaisia ja kokemukset monensuuntaisia. Vaikuttavuustarkastuksissa on monia haasteita. Kohteet eivät useinkaan ole selvärajaisia, tavoiteltuja vaikutuksia koskevat luonnehdinnat voivat olla puutteellisia, kokonaisuuksia koskeva käsitteistö ja välineistö ovat vakiintumattomia, vaikuttavuuden edellytysketjuja ei useinkaan ole määritelty ja eri toimijoiden vastuut ovat epätäsmällisiä. Tarkastuksissa joudutaan kehittämään uudenlaisia käsitteitä ja kriteereitä sekä mallintamaan toimintoja osin uudella tavalla. VTV arvioi rooliaan Tarkastusvirasto jatkaa vaikuttavuustiedon laadun arviointia ja harkitusti myös laajojen poikkihallinnollisten toimintakokonaisuuksien tarkastamista ja soveltaa niissä monella tavoin haastavaa vaikuttavuusnäkökulmaa. VTV kehittää omia valmiuksiaan ja solmii myös entistä enemmän yhteistyösuhteita muiden asiantuntijoiden kanssa. Tarkastuksissa pyritään yhdistämään edellytyksiä koskeva meta-analyysi ja yksittäisiä toimintoja koskevat suorat vaikuttavuusanalyysit. Tarkastusvirasto arvioi samalla omaa rooliaan vaikuttavuustiedon tuottajana ja pyrkii löytämään toimintatavan, joka sovittaa yhteen laajat tarkastustarpeet, hallinnon itsensä tuottaman vaikuttavuustiedon ja viraston valtiontaloudellisen valvontatehtävän. Terho Vuorela 19

20 Herättikö Reviisori ajatuksia, kritiikkiä tai muita kommentteja? Kerro ne meille. Julkaisemme korkeintaan 2000 merkin lukijakommentteja. Lähetä kirjoituksesi osoitteeseen Toimitus pidättää oikeuden lyhentää kirjoituksia. Ota meihin yhteyttä! Tarkastusviraston internet-sivut: Henkilöstön sähköpostiosoitteet: Eduskunnan vaihde: (09) 4321 Kirjaamo (09) Tarkastusviraston pääjohtaja ja johdon tuki Pääjohtaja Tuomas Pöysti (09) Johdon asiantuntija Tytti Yli-Viikari (09) Ylijohtaja Tapio Leskinen (09) Johdon sihteeri Sinikka Saaristo-Uotila (09) Toiminnantarkastus Ylijohtaja Vesa Jatkola (09) Tilintarkastus Ylijohtaja Marjatta Kimmonen (09) Kantelut Toiminnantarkastuspäällikkö Timo-Veli Sälli (09) Hallinto-, henkilöstöja kansainväliset asiat Johtaja Esa Tammelin (09) Hallintopäällikkö Mikko Koiranen (09) Tiedotus ja julkaisut Tiedottaja Juuli Hurskainen (09) Julkaisusihteeri Pia Lahti (09)