Miten sosiaali- ja terveysalan järjestöjen tilintekovastuu toteutuu?

Transkriptio

1 Avustustoiminnan raportteja 7 Virtanen Petri - Karjalainen Kirsi - Mäkinen Anna-Kaisa - Mäkelä Outi - Ahonen Pertti Miten sosiaali- ja terveysalan järjestöjen tilintekovastuu toteutuu? Selvitys järjestöjen saamista RAY:n toiminta-avustuksista 2003

2 RAY:n avustustoiminnan raportteja 7 Petri Virtanen - Kirsi Karjalainen - Anna-Kaisa Mäkinen - Outi Mäkelä - Pertti Ahonen MITEN SOSIAALI- JA TERVEYSALAN JÄRJESTÖJEN TILINTEKOVASTUU TOTEUTUU? Selvitys järjestöjen saamista RAY:n toiminta-avustuksista Helsinki 2003

3 2 Kansi: Tarja Brola Pekan Offset Oy Helsinki 2003 ISBN

4 Tiivistelmä 3 RAY tilasi Net Effect Oy:ltä keväällä 2002 selvityksen, jonka tarkoituksena oli tutkia sosiaali- ja terveysjärjestöjen saamien RAY:n toiminta-avustusten käyttöä ja vaikuttavuutta. Erityisen mielenkiinnon kohteena oli, miten toiminta-avustuksella aikaansaatuja tuloksia ja vaikutuksia voidaan arvioida. Selvityksen aihe on erittäin laaja ja monitahoinen. Sosiaali- ja terveysjärjestöjen toiminta on moninainen: toimijoita on lukuisia, sektoreita monia, ja järjestöjen toimintatavat ja kulttuuri vaihtelevat. Tämä tekee selvityksestä erittäin haastavan. Selvityksessä ei ole haluttu tuoda esiin vain toiminta-avustuksen jakoon ja käyttöön liittyviä yksittäisiä kysymyksiä, sillä aihe sivuaa laajempaa kysymystä siitä, millaiseksi järjestöjen ja RAY:n suhde tulevaisuudessa muotoutuu. Tämä tulee vaikuttamaan myös siihen, miten tarkasti toiminta-avustusten käyttöä ja vaikutuksia seurataan tulevaisuudessa. Selvityksentekijät esittävät selvityksessä järjestöjen ja RAY:n välisen suhteen kehittymisestä neljä eri tulevaisuuden vaihtoehtoa. Asiaa on tarkasteltu toisaalta RAY:n ohjauksen voimakkuuden ja toisaalta järjestöjen ja RAY:n välisen vuorovaikutuksen tiiviyden suhteen. Selvityksen perusteella näyttää siltä, että tällä hetkellä RAY:n ohjauksen voimakkuus on suhteellisen heikkoa järjestökenttään. Kehitysvaihtoehtoina on tilanteen samankaltaisena pysymisen lisäksi entistä tiiviimmän vuorovaikutussuhteen luominen järjestöjen ja RAY:n kesken. RAY voisi omaksua vahvemmin fasilitaattorin roolin ja järjestää järjestöille mahdollisuuksia koulutukseen, kursseihin yhteisiin tapaamisiin ja vertaisoppimiseen. Kolmantena kehitysvaihtoehtona on RAY:n ja järjestöjen vuorovaikutussuhteen kiinteytyminen ja samalla tuloksellisuusajattelun voimistuminen. Tavoitteena olisi selkeämmin yhteisen käsityksen syntyminen siitä, minkälaista on hyvä ja tuloksellinen järjestötoiminta. Neljäntenä mahdollisena suuntana on tiukan tulosohjauksen kiristyminen, mutta vuorovaikutussuhteen jääminen yhä hölläksi. Tämä on selvityksen tekijöiden mielestä kaikkein epätoivottavin kehitysvaihtoehto. Selvityksessä on päähuomio kiinnitetty yleisavustukseen ja sen käyttöön. Selvitysryhmän mielestä yleisavustuksella tuetulla toiminnalla on itseisarvoa; moni kansalaisryhmä jäisi fakti-sesti avun ja tuen ulkopuolelle, mikäli maassamme ei olisi näinkin kattavaa järjestökenttää. Julkinen sektori ei pysty vastaamaan kaikkien tarpeisiin. Yksityinen sektori ei taasen toimi kaikilla niillä alueilla, joihin apua kaivattaisiin. Itseisarvosta huolimatta yleisavustuksella aikaansaatuja tuloksia ja vaikutuksia tulisi voida jollain tasolla arvioida. Yleisavustusta käytetään järjestöissä hyvin pitkälle järjestön perustoimintojen pyörittämiseen. Näitä ovat mm. tilavuokrat, siivous- ja ylläpitokustannukset, tiedostus- ja viestintä sekä johtohenkilöstön palkkausmenot. Yleisavustuksella rahoitetaan sekä sellaisia toimintoja, joista ei voida odottaa merkittävää tuloksellisuutta että sellaisia alueita, joissa tulosodotukset ovat perusteltuja. Esimerkki edellisistä on tilakustannukset ja tilojen kunnossapitoon liittyvät menot. Jälkimmäisiä edustaa järjestöjen johtohenkilöstön palkat ja tiedostus- ja viestintämenot. Näiden kahden ryhmän osalta voisi olla mahdollista kehittää arviointimenetelmiä. Menetelmät ja käytettävät mittarit tulee kuitenkin harkita järjestöjen ja RAY:n tiiviissä yhteistyössä. Toivottavaa on, että mukana olisi myös ulkopuolinen asiantuntijataho.

5 4 Ennen kuin varsinaiseen työhön arviointimenetelmien konkreettiseksi kehittämiseksi voidaan ryhtyä, olisi erittäin hyvä vahvistaa järjestöjen ja RAY:n arviointiosaamista. Ennen tätä ei ole perusteltua siirtyä pohtimaan konkreettisia mittareita, tai edellyttää järjestöilta vaativampaa tuloksellisuusinformaatiota toiminnastaan. Selkeä epäkohta nykyisessä avustusprosessissa on julkaistujen konkreettisten jakokriteerien puuttuminen. RAY:lla on käytössään avustusten painopistealueet, mutta siitä minkälaisille järjestöille toiminta-avustusta myönnetään käytännössä, ei ole julkaistu kriteeristöä. RAY:lla on toki sisäiset vakiintuneet myöntämiskäytänteet ja periaatteet, mutta niitä ei ole ulkopuolisten saatavilla. Jakokriteerien julkistaminen ja hahmottaminen olisi tärkeää avustusprosessin tasapuolisuuden, läpinäkyvyyden ja selkeyden vuoksi. Perusteiden esiintuominen on hyödyllistä kaikille toimijoille; hakijoille, hallinnolle, poliittisille päättäjille ja suurelle yleisölle. Kyse ei tarvitse olla yksityiskohtaisista perusteluista. Pikemminkin voisi esimerkiksi miettiä jonkinlaisen yhtenäisen pisteytys tms. standardin laadintaa. Selvityksessä tiedusteltiin useaan otteeseen järjestöjen näkemyksiä siitä, millä jakokriteereillä tukea tulisi jakaa. Melkein kaikki järjestöt kannattivat kahta perustelua: järjestön toimintakykyä ja sen tarpeellisuutta. Toimintakyky ja tarpeellisuus voitaisiin nostaa pohjaksi jakoperusteille, ja miettiä, mitä noihin käsitteisiin sisältyy. Toimintakykyä voisivat peilata esimerkiksi järjestön tavoiteasetanta, toiminnan tuloksellisuus ja vaikuttavuus, resurssit ja niiden käyttö ja keskinäinen tasapaino, sekä järjestön luotettavuus. Lisäksi kansalaisjärjestöissä voitaisiin huomio kiinnittää vapaaehtoistyötä tekevien määrään. Tarpeellisuuden määrittelemisessä voitaisiin käyttää kriteereinä esimerkiksi järjestön kohderyhmän tarpeita, kohderyhmän laajuutta sekä kohderyhmän tarvitseman avun vaativuutta. Edelleen jakoon vaikuttavina tekijöinä voisi olla esimerkiksi se, ovatko yleisavustuksella rahoitetut toiminnot keskenään tasapainossa toistensa kanssa, ja mikä on yleisavustuksella rahoitettavien toimintojen osuus koko järjestön toiminnasta. Jakokriteeristöön perustuen voisi olla esimerkiksi mahdollista luoda jonkinlainen peruspisteytystaso. Tämän jälkeen tuen myöntäjällä olisi vielä harkintavaltaa asian suhteen. Täydellinen pisteyttäminen ei liene mahdollista eikä tarkoituksenmukaista tällaisissa asioissa. Avainsanat: RAY:n toiminta-avustukset, tilintekovastuu, vaikutukset vai vaikuttavuus, arviointitoiminnan kehittäminen

6 SISÄLLYSLUETTELO 5 Tiivistelmä Johdanto RAY ja sen toiminta-avustukset sosiaali- ja terveysalan järjestöille Diffuusi suomalainen järjestökenttä: merkitys kansalaisyhteiskunnassa Järjestökenttä osana kolmatta sektoria Suomalaisen järjestökentän erityisluonteesta Järjestökentän tarkennusta Suomen kolmannen sektorin ja järjestökentän kansainvälistä vertailuanalyysia RAY organisaationa ja sen toimintaa koskevat säädökset ja normit Avustusten jakamismenettely Selvityshankkeen toteutustapa Järjestöjen toiminta-avustusten saamista koskevat kausaliteettiolettamat Tutkimuskysymykset ja selvityksen toteutustapa Selvityksen tulokset RAY järjestöjen toiminnan rahoittajana RAY-avustukset osana järjestöjen kokonaisrahoitusta RAY:n rahoituskäytännöt järjestöjen silmin Järjestöjen toiminnan suunnitelmallisuus ja tavoitteellisuus RAY:n avustuksille asetetut tavoitteet Esimerkkejä järjestöjen toiminnalleen asettamista tulostavoitteista Järjestöjen tavoitteiden raportointikäytännöt RAY-avustusten käyttö ja vaikuttavuus osana järjestöjen toiminnan kokonaisuutta Järjestöjen toiminnan kokonaisuus RAY:n yleisavustuksen ja kohdennetun toiminta-avustuksen käyttö suhteessa toiminnan kokonaisuuteen Järjestöjen toimintaa ohjaavat toiminta-ajatukset Järjestöjen toiminnan mittaaminen ja tilintekovastuu Toiminta-avustusten käytön seuranta- ja arviointikäytännöt järjestöissä Järjestöjen käyttämät mittarit Tulostavoitteita koskevat mittarit Arviointi- ja seurantatiedon raportointi järjestöissä Arviointitoiminnan kehittämistarpeet Pohdintaa ja päätelmiä RAY:n ja järjestöjen yhteistyösuhde neljä mahdollista kehitysvaihtoehtoa Nelikenttä ja sen perustelut Vaihtoehtoinen kehityssuunta 1: Nykyinen meno jatkuu Vaihtoehtoinen kehityssuunta 2: Yhdessä eteenpäin Vaihtoehtoinen kehityssuunta 3: Esimerkin voima Vaihtoehtoinen kehityssuunta 4: Yhteismitallinen tulosmittaus kunniaan Miten tästä eteenpäin selvitystiimin suositus tulevaisuuteen Toiminta-avustuksen käyttö ja odotukset sen tuloksellisuudesta Yleistä Yleisavustuksen käyttökohteet ja niiden mitattavuus Yleisavustusten jakokriteerit tulevaisuudessa Selvityksessä esitetyt tutkimuskysymykset ja niitä koskevat vastaukset...50 Liitteet Järjestöjen workshopit...55 Toiminta-ajatuksen toteutumisessa käytettyjen mittareiden tarkempi erittely...57

7 Taulukot ja kuviot 6 Taulukko 1. Eri tyyppisten yhdistysten rekisteröinnit Suomessa vuosina Taulukko 2. Ikä ja jäsenyydet erityyppisissä yhdistyksissä. Taulukko 3. Tutkimuskysymykset aineistoineen. Taulukko 4. Järjestöjen esittämät tulosalueet ja niitä koskevat toimenpiteet. Taulukko 5. Järjestöjen keskeisyys toimijana. Taulukko 6. Järjestöjen esittämät toiminta-ajatusten määritelmät. Taulukko 7. Järjestöjen toiminta-ajatus ja sitä kuvaavat mittarit. Kuvio 1. Järjestöjen rahoituslähteet (arvioidut prosentit kokonaisrahoituksesta). Kuvio 2. Arvioinnin avainalueet. Kuvio 3. Järjestöjen ja Ray:n suhteen kehitysvaihtoehtoja. Kuvio 4. Järjestöjen ja RAY:n suhteen mahdollinen kehityspolku.

8 1. Johdanto 7 Sosiaali- ja terveysalan järjestöillä on suuri merkitys nyky-yhteiskunnan toimijoina. Merkitys näkyy niin paikallisesti, seudullisesti, alueellisesti, kansallisesti, ylikansallisesti kuin globaalistikin. Kaiken kaikkiaan näyttäisi olevan käynnissä kehitys, jossa sosiaali- ja terveysalan järjestöt ottavat kansallisesti ja ylikansallisesti laajempaa vastuuta yhteiskunnallisesta kehityksestä kuin tyytyisivät hoitamaan omaa toiminta-ajatuksen mukaista tehtäväänsä. Samoin yritystoiminnassa otetaan nykyisin aivan toisella tavalla kuin aikaisemmin huomioon yhteiskunnallisen vastuun kysymys. Jotkut tutkijat ovat alkaneet puhua yritysten kansalaisuudesta ja kansalaisuuteen liittyvästä vastuusta (corporate citizenship). 1 RAY on suomalaisten sosiaali- ja terveysalan järjestöjen toiminnan keskeinen rahoittaja. Toimintaan jaetaan erilaisia avustuksia, joita ovat yleisavustus, kohdennettu toiminta-avustus, projektiavustus ja investointiavustus. Yleisavustusta jaetaan järjestöille pääosin hallinto- ja palkkamenoihin, kohdennettua avustusta jaetaan nimensä mukaan erikseen nimettyihin tarkoituksiin, projektiavustuksia annetaan määräajaksi tiettyihin projekteihin ja investointiavustusta erityisiin nimettyihin investointeihin. Käsillä oleva raportti on loppuraportti RAY:n Net Effect Oy:ltä toukokuussa 2002 tilaamasta arviointi- ja selvityshankkeesta, jossa erityisenä mielenkiinnon kohteena ovat olleet RAY:n myöntämät toiminta-avustukset eli yleisavustus ja kohdennettu toiminta-avustus. Hankkeen tavoitteena on ollut analysoida monipuolisesti edellä mainittujen toiminta-avustusten käyttöä, vaikuttavuutta ja kehittämistarpeita järjestökentässä. Hankkeen väliraportti jätettiin RAY:lle elokuussa Kaksiosainen selvitys- ja selvityshanke on koostunut empiirisen aineiston osalta useista kokonaisuuksista. Hankkeen ensimmäisessä vaiheessa havainnot, tulkinnat ja johtopäätökset perustuivat kahdentoista pilottijärjestön johdon haastatteluihin (toteutettu kesä-, heinä- ja elokuun välisenä aikana vuonna 2002), pilottijärjestöjen toimintakertomuksiin ja suunnitelmiin sekä RAY:n dokumentteihin (muun muassa toiminta-avustuksia koskevista päätöksistä 1990-luvulla). Selvitys- ja arviointihankkeen ensimmäisessä vaiheessa haastatellut kaksitoista järjestöjohtajaa valittiin niin, että he ja heidän järjestönsä edustavat mahdollisimman erilaisia, eri periaattein ja eri asiakasryhmien kanssa toimivia sekä erilaisen volyymin omaavia järjestöjä. Samalla järjestöt valittiin niin, että ne kattavat mahdollisimman suuren osan järjestökentästä eli valtaosa valituista järjestöistä on melko suuria. Myös yksi ruotsinkielinen järjestö valittiin mukaan. Järjestöt valittiin tutkijoiden ja RAY:n edustajan yhteistyönä. 2 Käsillä olevan loppuraportin aineistopohjasta on kerrottu seikkaperäisemmin kolmannessa pääluvussa. Loppuraportin johdannon jälkeen kuvataan toisessa pääluvussa lyhyesti selvityksen ja arvioinnin kohdetta eli RAY:n avustustoiminnan menettelytapoja. Kolmannessa pääluvussa esitellään hankkeen metodologista taustaa vaikutusarviointiin liittyvien kausaliteettiolettamien ja hankkeen aineistonkeruustrategian osalta. Neljännessä pääluvussa raportoidaan hankkeen havainnot (eli se, mitä kerätyt aineistot kertovat selvityksen ja arvioinnin kohteena olevasta ilmiöstä. Viidennessä pääluvussa esitetään hanketiimin kerätyistä aineistoista tekemät keskeiset johtopäätökset ja edelleen johtopäätöksistä vedetyt kehittämissuositukset. Selvitys- ja arviointihankkeen vastuuhenkilönä on ollut dosentti Petri Virtanen Net Effect Oy:stä. Hanketiimiin ovat kuuluneet Petri Virtasen ohella projektipäällikkö Kirsi Karjalainen, projek- 1 Zadek, Simon (2001). The Civil Corporation. The New Economy of Corporate Citizenship. London: Earthscan. 2 Järjestöt olivat A-klinikkasäätiö, Ensi- ja turvakotien liitto, Epilepsialiitto, Förbundet de Utvecklingsstördas Väl, Lastensuojelun Keskusliitto, Lihastautiliitto, Mannerheimin Lastensuojeluliitto, Näkövammaisten Keskusliitto, Suomen Punainen Risti, Vanhustyön Keskusliitto, Sosiaali- ja terveysjärjestöjen yhteistyöyhdistys YTY ja Sosiaalija terveysturvan Keskusliitto.

9 8 tijohtaja Anna-Kaisa Mäkinen ja projektijohtaja Outi Mäkelä Net Effect Oy:stä. Professori Pertti Ahonen Tampereen yliopistosta kuului asiantuntijana hanketiimiin. Käsillä olevan loppuraportin kirjoitusvastuu on jakaantunut seuraavasti: Petri Virtanen kirjoitti ensimmäisen pääluvun, Kirsi Karjalainen, Anna-Kaisa Mäkinen, Petri Virtanen ja Pertti Ahonen toisen pääluvun, Petri Virtanen ja Pertti Ahonen kolmannen pääluvun ja Kirsi Karjalainen, Anna-Kaisa Mäkinen ja Outi Mäkelä neljännen pääluvun. Viides pääluku on selvityksen tekijöiden yhteisesti kirjoittama. 2. RAY ja sen toiminta-avustukset sosiaali- ja terveysalan järjestöille 2.1 Diffuusi suomalainen järjestökenttä: merkitys kansalaisyhteiskunnassa Järjestökenttä osana kolmatta sektoria Jos yritykset muodostavat ensimmäisen ja julkisyhteisöt toisen sektorin, muut organisaatiot voidaan sijoittaa kolmanteen sektoriin. Eräs tapa tarkastella tuota, etenkin järjestöistä koostuvaa sektoria on ottaa huomioon myös kansainväliset näkökohdat. Kolmatta sektoria ja sen organisaatioita koskevat haasteet konvergoituvat vähitellen perinteiltään ja kehitystasoltaan myös erilaisissa maissa. Tätä edistävät globalisoituminen sekä kiinteytyvä kansainvälinen vuorovaikutus. Kolmannen sektorin avainteemat ovatkin olleet muodostumassa yhä samanlaisiksi eri maissa. Suomalaisten sosiaali- ja terveysjärjestöjen omien käsitysten mukaan kolmannella sektorilla on suuri merkitys erityisesti niin vertaistukitoiminnassa, osallistumismahdollisuuksien takaajana, harrastus- ja virkistystoiminnassa kuin yhteiskunnalliseen päätöksentekoon vaikuttamisessa. Kolmannen sektorin rajat ovat laajemmat kuin sen kentän, jolla toimivat organisaatiot ovat järjestysmuodoltaan yksityisoikeudellisia rekisteröityjä yhdistyksiä tai, joissakin tapauksissa, säätiöitä. Taloudellisen volyymin kannalta tärkeimmät poikkeukset kolmannen sektorin järjestömuotoisuudesta maassamme ovat osuuskunnat sekä kaksi valtiokirkkoa. Useimpien osuuskuntien kaupallisen luonteen johdosta niitä kiinnostavampia kolmannen sektorin kannalta ovat valtiokirkot. Niiden yhteenlaskettu taloudellinen volyymi on prosentin luokkaa BKT:sta eli 1/7-1/8 varsinaisen kolmannen sektorin kokonaisvolyymista, joka ei maassamme kansainvälisestikään ole mitenkään pieni. Valtiokirkot osallistuvat hyvinvointipalvelujen tuotantoon niin kotimaassa kuin lähetystoiminnassaan ulkomailla. Merkitystä on myös niiden eetoksella ja sen muuntumilla hyvinvointivaltioajattelun kannalta Suomalaisen järjestökentän erityisluonteesta Viralliset tilastot eivät jäsennä järjestökenttää läheskään tyydyttävästi. Joka tapauksessa erityisasemassa ovat erityissäädösten mukaiset julkisoikeudelliset yhdistykset, joista näkyvimpiä on RAY. RAY on yksi kolmesta suuresta uhkapelitoimintaa maassamme järjestävästä organisaatioista kahden muun ollessa valtionenemmistöinen osakeyhtiö Veikkaus Oy sekä Suomen Hippos. RAY:n voittovarat tuloutetaan valtiolle, joka perii varoista arpajaisveroa. Valtioneuvosto päättää varojen käytöstä. RAY:n antamien tietojen mukaan suurempi osuus voittovaroista kuin missään muussa vertailukelpoisessa maassa (Espanja, Norja, Iso-Britannia, Saksa, Alankomaat, Ruotsi) käytetään meillä yleishyödyllisiin tarkoituksiin eli käytännössä lähinnä sosiaali- ja terveysalan järjestöjen tukemiseen. Tukemistoiminta perustuu sääntelyyn, jota harjoittavat välittömästi paitsi RAY, myös sosiaali- ja terveysministeriö. Mainittakoon, että Veikkaus Oy:n voittovarat puolestaan jaetaan lähinnä kulttuuri- ja urheilutarkoitusten kesken järjestöjen ollessa sielläkin tärkeitä tuensaajia.

10 9 Tavallaan järjestöjä ovat edelleen myös rekisteröidyt puolueet. Hyvin monen muun maan tapaan maamme puolueet ovat oikeutettuja lakisääteiseen puoluetukeen. Työmarkkinajärjestöt ovat puolestaan vaikutusvaltaisia poliittisia osapuolia työmarkkina-asioissa. Niistä työntekijäjärjestöillä on myös selvät kansalaisten muodostamien yhdistysten piirteet. Eräs työntekijäjärjestöjen etenkin pohjoismainen erityispiirre on, että työmarkkinasopimusten nojalla työnantaja pidättää kunkin järjestön jäsenmaksun suoraan kunkin jäsenen palkasta turvaten siten kunkin järjestön taloudellista pohjaa. Kun otetaan lisäksi huomioon jo mainittu kahden uskontokunnan status kirkollisveroa jäsenistöltään perivinä yhteisöinä sekä järjestösektorin rahoitusperustan huomattavan osan rakentuminen RAY:n ja Veikkaus Oy:n voittovaroille, maamme kolmatta sektoria voidaan pitää rahoitusperustaltaan varsin hyvin turvattuna. Tämä seikka ei jäänyt korostumatta 1990-luvun lamaoloissa eikä siitä lähtien harjoitetun erittäin tiukan julkisen finanssipolitiikan oloissa, kun kriisiytymistä esiintyi niin valtion kuin kuntien organisaatioissa. Kolmannen sektorin asemaa tukevat myös järjestelyt, joiden nojalla valtiokirkot ovat vapaita lahja- ja perintöverosta saadessaan lahjoja tai tullessaan jälkisäädösten kohteeksi tai joiden ansiosta lahjoittajat voivat vähentää verotettavasta tulostaan lahjoituksensa määrätyille järjestöille. Sanottu ei kuitenkaan tarkoita, ettei rahoituskriisejä esiintyisi maamme kolmannella sektorilla. Niin seurakuntien väestönmuutokset kuin joidenkin järjestöjen jäsenkato, raha-automaattien käytön ja veikkausaktiviteetin volyyminmuutokset sekä verottajan politiikan muutokset saattavat nopeastikin muuttaa kolmannella sektorilla toimivan organisaation taloudellisen tilanteen. Tämä korostaa tarpeita vaalia ja kehittää kunkin noista organisaatioista omaa tai muuten sen saatavissa olevaa kapasiteettia toiminnan suunnittelemiseksi ja sopeuttamiseksi sen taloudellisten ja muiden ehtojen muuttuessa Järjestökentän tarkennusta Kun kolmannesta sektorista rajataan sen kansalaisyhteiskuntaan eikä valtioon kytkeytyvää ja järjestöistä koostuvaa osaa, sektorin ydin alkaa kiteytyä. Kansalaisyhteiskunnan käsite on kahtalainen. Siihen kuuluvat kansalaiset sellaisinaan, henkilöinä, pareina, perheinä, ryhminä, spontaaneina tosiasiallisina verkostoina ja yleisönä, kansana ja massana. Siihen kuuluvat myös moninaiset, maassamme tyypillisesti yhdistysmuotoisiksi järjestöiksi organisoituneet tahot. Niitä luonnehtivat usein luetellut piirteet: ne ovat (1) vapaita valtioon nähden valtionavun tai tuen muodostamatta tältä osin kielteistä riippuvuutta, (2) hallintoelimiltään jäsenkuntansa vallitsemia, (4) jäsenyydeltään vapaaehtoisia sekä (4) voittoa tavoittelemattomia. Noin laaja luonnehdinta soveltuu järjestöjen ohella myös valtiokirkkoihin ja niiden seurakuntiin sekä osuuskuntiin. Kohden ydintäänkin rajattua järjestökenttää on edelleen vaikeahkoa luonnehtia. On paikallisia perusjärjestöjä, alueellisia järjestöjä, valtakunnallisia järjestöjä sekä järjestöjen järjestöjä, jotka yhdistävät horisontaalisesti myös valtakunnallisia järjestöjä. Monilla järjestöillä on sekä henkilöjäseniä, yhdistysmuotoisia jäseniä ja muita organisaatiojäseniä. Esimerkiksi monet terveydenhuoltoalan järjestöt, jotka tosin ovat myös potilasjärjestöjä, ovat samalla järjestöjen järjestöjä. Joissakin järjestöissä on jäseninä myös julkisoikeudellisia yhteisöjä. Maassamme tavallinen tapa luonnehtia kansalaisyhteiskunnasta nousevien järjestöjen päätehtäviä on erottaa toisistaan strategiselta luonteeltaan toisistaan (1) edunvalvonta, (2) asiantuntijuus sekä (3) palvelujen tuottaminen. Kullakin järjestöllä on tuolta kannalta missio ja sille rakentuva toiminta-ajatus. Missio ja toiminta-ajatus ovat järjestön toiminnan perustana ilmaisten järjestön ajamien etujen luonteen ja sen harjoittaman edunvalvonnan pääperiaatteet ja -linjan. Edelleen, kukin järjestö jalostaa jatkuvasti tietovarantoa, jonka avulla se harjoittaa tehtäviään, joista osan muodostaa tuon tietovarannon vaalinta ja käyttö. Palvelutoiminta voi olla fyysistä toimintaa

11 10 kuten hoitopalvelujen tuotantoa tai abstraktimpaa kuten koulutus- ja neuvontapalvelujen tarjontaa. Palvelutoiminta saattaa edellyttää merkittäviä investointeja ja niillä luotua palveluinfrastruktuuria. Yhdistysten rekisteröintien perusteella tarkasteltuna taloudelliset ja ammatilliset järjestöt ovat yleisin yhdistystyyppi, jonka edustajia on syntynyt eniten maamme itsenäisyyden aikana. Seuraavaksi eniten on syntynyt poliittisia yhdistyksiä ja sen jälkeen eniten kulttuuri- ja vapaaaika- ja sitten urheiluyhdistyksiä. Poikkeus oli 1990-luku, jolloin poliittisia yhdistyksiä perustettiin aiempiin vuosikymmeniin verrattuna vähän. Noita neljää järjestötyyppiä vähemmän mutta silti lähes on itsenäisyyden aikana perustettu sosiaali- ja terveysalan yhdistyksiä. Lamakausi 1990-luvulla näyttäisi pikemminkin nostaneen kuin tukahduttaneen perustamisaktiviteettia tuolla sektorilla. Tosin kaikkein kiihkeintä tuo aktiviteetti oli mainitulla vuosikymmenellä kulttuuriyhdistysten piirissä sekä urheilusektorilla. (Taulukko 1.) Yhdistykset ja vieläpä yhdistystyypit ovat aikansa lapsia. Poliittisten yhdistysten perustamisaktiviteetin laantumiseen sekä poliittisen yhdistystoiminnan tiettyyn kriisiytymiseen näyttäisi liittyvän vanhusväestön yliedustus tuon sektorin järjestöjen nykyjäsenistössä. Toisin sanoen, kun jäsenistön kasvukehitys on tyrehtynyt, iäkkäimmät jäsenet ovat alkaneet korostua jäsenistössä. Useissa yhdistystyypeissä on itsestään selvää, mistä väestöryhmistä huomattava osa jäsenistöä rekrytoituu: työikäisiä rekrytoivat työmarkkinajärjestöt, nuorisoon vetoavat nuorisojärjestöt, nuoria ja keski-ikäisiä houkuttelevat urheilujärjestöt ja eläkeläisjärjestöt edustavat nimekkeensä mukaista väestönosaa. Poliittisia puolueita, harrastus- ja kulttuuriyhdistyksiä, osuustoimintayhdistyksiä, kotiseutuyhdistyksiä sekä kylätoimikuntia/asukasyhdistyksiä muistuttavat vammaisyhdistykset sekä sosiaali- ja terveysalan yhdistykset sikäli, että huomattava osa jäsenkuntaa on saavuttanut kansaneläkeiän. Syyt tuohon ikäjakaumaan kuitenkin eroavat yhdistyksittäin sikäli, että monet sosiaaliset saati terveydelliset ongelmat kasaantuvat ikäjakauman yläosaan sijoittuville kansalaisille. Siksi juuri heillä on suurimmat kannustimet tuon sektorin järjestöjäsenyyteen. Kansaneläkeikäisestä väestöstä yli viidennes mutta alle neljännes kuuluukin mainitun sektorin järjestöihin. Kysymys on tyypillisimmistä RAY:n jäsenjärjestöistä. (Taulukko 2.) Taulukko 1. Eri tyyppisten yhdistysten rekisteröinnit Suomessa vuosina (Siisiäinen 2002) N % N % N % N % N % N % N % N % N % Poliittiset Tal./amm Sos./terv Kulttuuri Vapaa-aika Urheilu/liikunta Uskonn./vakaum Sota/rauha Kansainvälisyys 10,1 15, Muut Yhteensä

12 11 Taulukko 2. Ikä ja jäsenyydet erityyppisissä yhdistyksissä (Siisiäinen 2002; otosperusteinen tarkastelu). Ikä Yli 65 Kaikki Yhdistystyyppi % % % % % % Poliittinen puolue tai yhdistys 1,3 5,1 6,9 14,5 24,7 9,6 Ammattiyhdistys/työnantajajärjestö 24,7 55,3 59,6 57,8 19,8 52,5 Muu taloudellinen/ammatill. yhdistys 7,1 15,2 17,3 15,6 8,5 14,8 Yrittäjäjärjestö 1,3 2,4 5,6 5,4 1,2 4,3 Nuorisojärjestö 5,8 6,3 3,9 2,7 1,2 4,0 Urheiluseura 22,1 19,7 28,2 22,7 14,5 23,6 Uskonnollinen yhdistys 2,6 5,1 5,3 5,2 6,1 5,0 Harrastus-/kulttuuriyhdistys 18,6 19,4 26,6 29,2 31,7 25,7 Vammais-/sosiaali- tai terveysalan yhd. 4,5 8,7 9,0 15,2 22,4 11,3 Opiskeluun liittyvä yhdistys 36,8 10,6 2,1 4,5 8,5 8,3 Kotiseutuyhdistys 0,6-3,3 7,6 11,0 4,3 Kylätoimikunta/asukasyhdistys 3,9 6,3 15,0 16,1 20,9 13,1 Osuustoimintayhdistys 0,6 5,1 10,5 17,0 22,4 11,4 Luonn.suoj./ympäristö/vaihtoehtoliike 3,2 5,5 3,9 5,5 2,5 4,6 Kansainvälinen ystävyysseura 1,3 1,6 2,9 9,0 6,2 4,7 Humanitaarisen avun/hyväntek.yhdistys 0,6 7,9 9,9 13,2 11,0 9,7 Eläkeläisjärjestö/-yhdistys 0,6 0,4 0,2 9,8 50,5 6,6 Muu yhdistys 4,5 7,5 10,7 14,4 15,7 11,0 N Suomen kolmannen sektorin ja järjestökentän kansainvälistä vertailuanalyysia Kehittyneimmistä maista suurin kolmas sektori esiintyy Alankomaissa, Irlannissa ja Belgiassa, mitataanpa asiaa BKT-osuudella tai osuudella palkkatyössä toimivista. Kummatkin lukemat ovat jonkin verran toistakymmentä prosenttia kussakin kolmessa maassa. 3 Jos laskelmissa otetaan lisäksi huomioon vapaaehtoistyö, 3. sektorin työvoiman kokonaissuoriteosuus nousee yli 10 %:n myös Isossa-Britanniassa. Vapaaehtoistyön osuus ei ole mitätön Suomessakaan. Se on EUkeskitasoa eli runsaat 3 prosenttia, kun se sen sijaan Belgiassa ja Irlannissa on tuota alempi. 3 Helander, V. (1998) Kolmas sektori: käsitteistöstä, ulottuvuuksista ja tulkinnoista. Helsinki: Gaudeamus.

13 12 Korkeimmillaan, lähes 6 %, vapaaehtoistyötä koskeva lukema on muutenkin suuren 3. sektorin maassa Alankomaissa. Hyvinvointisektoreiden osuus kolmannen sektorin palkatusta työvoimasta on leimallisimmassa pohjoismaisessa hyvinvointivaltiossa Ruotsissa EU:n alin, runsaat 40 prosenttia. Suomessakin lukema on EU-keskiarvoa alhaisempi mutta silti 2/3. Suomessa kunkin kolmen suuren hyvinvointisektorin osuudet 3. sektorin koko palkatusta työvoimasta ovat eurooppalaisittain sittenkin varsin kohtalaista suuruusluokkaa toisin kuin usein väitetään. Lukemat olivat 1990-luvun 2. puoliskon alussa seuraavat: koulutus 25, terveydenhuolto 23 ja sosiaalipalvelut 18 %. Sen sijaan Ruotsissa terveydenhuollon osuus oli tuolloin vain 3 %:n luokkaa suhteessa vastaavaan peruslukuun. Maassamme näytetään kuviteltavan, että maailman suurimman kolmannen sektorin maissa eli Alankomaissa, Belgiassa ja Irlannissa tuo sektori olisi erityisen vähän valtioriippuvainen. Tilanne on kuitenkin päinvastainen. Tulotalouden valtioriippuvuus on suomalaisen runsaan kolmanneksen asemasta noissa maissa %:n luokkaa. 4 Etenkin Alankomaiden järjestelmään suuntautuvaa ihannointia tulisi suomalaisesta ja pohjoismaisesta näkökulmasta vähentää myös sen tosiseikan, että sukupuolten tasa-arvon kannalta maassa vallitsee tietty, kyseenalainen käytäntö. Yli puolet työssäkäyvistä naisista toimii osapäivätyössä eikä kokopäivätyön mahdollistavia sosiaali- ja veropoliittisia järjestelyjä ole käytössä läheskään siinä mitassa kuin Pohjoismaissa. Tuolta osin maa on keskieurooppalaisen paternalistisen ja familistisen sosiaalipolitiikan tyyppitapauksia. Maamme kolmannen sektorin suurimmat osat olivat 1990-luvun lopulla toimintamenoilla mitattuna terveydenhuolto (27 % sektorin kaikista toimintamenoista), koulutus ja tutkimus (21 %), kulttuuri- ja harrastustoiminta mukaan lukien urheilu (15 %) sekä sosiaalipalvelut (12 %). Vapaaehtoispanos 3. sektorilla sen sijaan keskittyi kulttuuri- ja harrastustoimintaan eli tässä tapauksessa erityisesti urheilutoimintaan (47 %), kansalais- ja edunvalvontatoimintaan (23 %) sekä sosiaalipalvelutoimintaan (13 %) terveysalan osuuden ollessa pienehkö (5 %). 5 Julkisen rahoituksen osuus maamme kolmannella sektorilla on suurin sosiaalipalveluissa ja terveydenhuollossa (kummassakin 57 %). Tässä RAY:n rooli selvästi korostuu. Kansalais- ja edunvalvontatoiminta (18 %) ja hyväntekeväisyys (13 %) sen sijaan houkuttelivat suurimmat lahjoitusten osuudet kokonaistuloista. Volyymiltaan suurista 3. sektorin osista järjestöjen omaan varainhankintaan joutuivat turvautumaan erityisesti kulttuuri- ja harrastustoiminta (70 %) sekä koulutus ja tutkimus (60 %) RAY organisaationa ja sen toimintaa koskevat säädökset ja normit RAY perustettiin vuonna Perustamisen syynä oli vuotta aiemmin voimaan tullut rahapelitoimintaa koskeva asetus, joka salli rahapelitoiminnan pidon vain tätä tarkoitusta varten perustetulle yhdistykselle. Luvanvaraista rahapelitoiminta oli ollut jo vuodesta 1933, mutta aina vuoteen 1937 lupa voitiin myöntää hyväntekeväisyysyhdistyksille. Käytännössä tätä tulkittiin laveasti, ja lupia myönnettiin sekä yksityisille henkilöille, yhdistyksille ja yrityksille. Perustajajäseninä RAY:lle vuonna 1938 toimivat seuraavat kahdeksan eri järjestöä: Kenraali Mannerheimin Lastensuojeluliitto, Suomen Kaasusuojeluliitto, Suomen Punainen Risti, Koteja Kodittomille Lapsille ry, Suomen Meripelastusseura, Vapaussodan Invaliidien Liitto, Virantoimituksessa loukkaantuneiden tai surmansa saaneiden poliisitoimenhaltioiden sekä heidän perheittensä avustamisyhdistys ry sekä Työläisäitien ja Lasten Kotiyhdistys ry. RAY oli alun perin 4 Helander, Voitto (1999) Kolmas sektori EU-maissa. STM Julkaisuja 1999: 2. Helsinki. Ks. Taulukko 6. 5 Emt., Taulukko 1. 6 Emt., Taulukko 2.

14 13 oikeudelliselta muodoltaan aatteellinen yhdistys. Se muutettiin julkisoikeudelliseksi yhdistykseksi vuonna Tällä hetkellä RAY:een kuuluu yhteensä 97 sosiaali- ja terveysalalla valtakunnallisesti toimivaa jäsenjärjestöä (liite 1). Jäsenjärjestöt ovat muodoltaan joko aatteellisia yhdistyksiä tai säätiöitä. Poikkeuksen muodostaa SPR, joka on julkisoikeudellinen yhdistys. On huomattava, että RAY:n jäsenyys ei ole avustusten saamisen edellytyksenä, eikä jäsenyys toisaalta takaa avustusten saamista RAY:lta. RAY:n toimintaa ja avustuksia sääntelevät useat normit. Tärkeimmät säännökset ovat arpajaislaki (1047/2001), laki raha-automaattiavustuksista (1056/2001) sekä valtioneuvoston asetus rahaautomaattiyhdistyksestä (1169/2001). Arpajaislaki ei kuitenkaan tuonut oleellisia muutoksia itse avustusten käyttökohteisiin. Laki Raha-automaattiavustuksista säädettiin pitkällisen periaatteellisen keskustelun jälkeen. Uuden lain raha-automaattiavustuksista voidaan nähdä korostavan raha-automaattiavustusten erityistä oikeudellista asemaa ja muotoa. Edellä mainitut säädökset tulivat voimaan 1. tammikuuta Kyseessä on siis joukko uusia säännöksiä, joiden vaikutuksia on vielä tässä vaiheessa mahdotonta arvioida. Arpajaislaissa säädetään yleisesti arpajaisten toimeenpanosta ja toimeenpanon valvonnasta, arpajaisten tuottojen tilittämisestä ja käyttötarkoituksista sekä tuottojen käytön valvonnasta. Lain 17 :ssä säädetään arpajaisten tuotoista. Sen mukaan raha-automaattien, kasinopelien ja pelikasinotoiminnan tuotto käytetään terveyden ja sosiaalisen hyvinvoinnin edistämiseen. Edelleen laissa eritellään, että tämä tuotto käytetään avustusten myöntämiseen oikeuskelpoisille yleishyödyllisille yhteisöille ja säätiöille. Laissa Raha-automaattiavustuksista säännellään rahapelitoiminnan tuotoista annettavista avustusten myöntämisperiaatteista ja menettelyistä. Tähän kuuluvat myös säännökset avustusten maksamisesta, käytöstä, valvonnasta, palauttamisesta ja takaisinperinnästä. Asetus raha-automaattoyhdistyksestä sisältää käytännössä RAY:ta koskevat säännöt. Sen mukaan RAY:n toiminnan tarkoituksena on hankkia varoja terveyden ja sosiaalisen hyvinvoinnin edistämiseen. Varat saadaan raha-automaattien ja pelikasinoiden tuotoista. RAY:lla voi olla jäsenyhdistyksinä keskeisessä asemassa olevat terveyttä ja sosiaalista hyvinvointia edistävät yleishyödylliset oikeuskelpoiset yhteisöt ja säätiöt. 2.3 Avustusten jakamismenettely RAY:n tilittää saamansa tuotot rahapelitoiminnasta vuosittain valtion talousarvioon. Tuotto sijoitetaan sosiaali- ja terveysministeriön luokkaan. Raha-automaattiyhdistyksestä annetun asetuksen (1169/2001) mukaan sen on ennakkotuottona tilitettävä ministeriölle arvioitu vuosineljänneksen voitto kuukauden kuluessa kunkin vuosineljänneksen päättymisestä. Edelleen RAY:n on tilikauden tuottona tilitettävä ministeriölle tilikauden voitto, josta on vähennetty ennakkotuottona tilitetyt varat. Tilitettyjä varoja ei kuitenkaan tarvitsee jakaa kokonaisuudessaan valtion talousarviosta; valtioneuvosto voi päättää, että tuotoista enintään 20 % jätetään jakamatta. Valtioneuvosto onkin käyttänyt tätä oikeuttaan useana vuotena peräkkäin. Jakamatta jääneet varat tulee kuitenkin jakaa tietyn ajanjakson kuluessa; esimerkiksi nyt vuonna 2002 jakamatta jääneet määrärahat tulee jakaa viimeistään vuoden 2007 loppuun mennessä. Valtion talousarviosta päättää lopullisesti eduskunta. RAY:n avustusten osalta kohtuullisen yleistä on 90-luvulla ollut, että valtiontalousarvioon esitetyt summat ovat hieman kohonneet eduskuntakäsittelyn aikana. Esimerkiksi vuoden 2003 valtion talousarvioon esitettiin jaettavaksi 7 RAY:n historiasta ja sen oikeudellisesta sääntelystä enemmän teoksessa Myllymäki, Arvo & Tetri, Eija (2001). RAY kansalaispalvelujen rahoittajana. Vammala: Kunnallisalan kehittämissäätiö, s

15 14 sosiaali- ja terveysalan järjestöille yhteensä euroa, mutta eduskuntakäsittelyn jälkeen järjestöille jaettava summa nousi 10 miljoonalla eurolla yhteensä euroon. RAY:n tuottoina sosiaali- ja terveysalan järjestöille jaettavat osuudet ovat hitaasti kasvaneet viime vuosina. Esimerkiksi vuodelle 2002 RAY:n tuotosta myönnettiin avustuksia järjestöille yhteensä euroa. Vuodelle 2003 on kasvua tullut tästä yhteensä euroa määrärahan ollessa euroa. Valtion talousarvioon on kirjattu perusteet määrärahojen käytölle. Talousarviossa viitataan määrärahan käytön osalta raha-automaattiasetuksen 1 :ssä mainittuihin tarkoituksiin. Talousarvion selvitysosassa käyttö tarkennetaan RAY:n ja sosiaali- ja terveysministeriön tulossopimuksessa sovittujen tulostavoitteiden mukaisiksi. Käytännössä talousarvion selvitysosan teksti on hyvin pitkälle sama kuin STM:n ja RAY:n välisen tulossopimuksen teksti. Sekä selvitysosa että vuoden 2002 tulossopimus keskittyvät kyseessä olevan vuoden avustusten painoalueiden määrittelemiseen. Vuodelle 2002 painoalueet olivat seuraavat: 1. Järjestötoiminta 2. Palvelu- ja tukiasuminen 3. Kotona selviytymisen ja omaisten tukeminen 4. Kriisipalvelut 5. Kuntoutus, -kurssi, -leiri- ja lomatoiminta 6. Päiväkeskus ja työtoiminnot Valtion talousarvion selvitysosassa ja vuoden 2002 tulossopimuksissa keskitytään määrittelemään avustuksen erityiset painoalueet. Lyhyesti on voitu perustella tarkemmin painoalueen valitsemista 8. Vuoden 2002 talousarviossa kuten ei myöskään vuoden 2002 tulossopimuksessa ole kuitenkaan määritelty juurikaan avustuksen käytön odotettuja vaikutuksia tai vaikuttavuutta. Teksti on pysytetty yleisluonteisella tasolla. Esimerkiksi järjestötoiminta-painoalue on määritelty seuraavalla tavalla: Avustuksilla turvataan järjestötoiminnan keskeiset toimintaedellytykset ja edunvalvonnan, asiantuntijuuden ja muun vaikuttamistoiminnan kehittäminen. Alueellisen ja paikallisen toiminnan kehittämistä edistetään, samoin järjestöjen yhteistoiminnan lisäämistä. Avustuksia lisätään erityisesti syrjäytymisen sekä suurten kansansairauksien kuten sydän ja verisuonitautien, syöpäsairauksien, diabeteksen, tuki- ja liikuntaelinsairauksien, neurologisten sairauksien, mielenterveysongelmien ja päihteiden väärinkäytön ehkäisyyn liittyviin toimintoihin ja projekteihin. Vuonna 2003 valtion talousarvion selvitysosan teksti perustuu samaten käytännössä STM:n ja RAY:n väliseen tulossopimukseen. Vuoden 2003 tulossopimuksen teksti kuitenkin eroaa vuoden 2002 tekstistä. Ensinnäkin STM ja sen yleislinjaukset on nostettu näkyvämmin esille kuin aiemmassa tulossopimuksessa. STM:n yleislinjauksissa sosiaali- ja terveyspolitiikan kehittäminen on tiivistetty neljään eri asiakokonaisuuteen, joiden kautta muotoutuu myös tulossopimusten yhteiskunnallista vaikuttavuutta koskevat tavoitteet. Vuoden 2003 tulossopimuksessa viitataan myös RAY:n käyttämään tasapainotettuun tuloskorttiin, jossa määritellään yhteiskunnallisen vaikuttavuuden tekijät. Näitä tekijöitä on terveyden ja toimintakyvyn edistäminen, 8 Esimerkiksi kotona selviytymisen ja omaisten tukemisen osalta todetaan perusteluna, että Palvelurakennemuutoksen myötä hoidon vastuuta on siirtynyt pitkäaikaissairaiden, vammaisten ja vanhusten omaisille ja lähiyhteisöille. Avustuksia kohdennetaan hoitavan omaisen tai perheen tukemiseen sekä runsaasti apua tarvitsevien perheiden ja vanhusten tukimuotojen kehittämiseen.

16 15 syrjäytymisen ehkäisy ja hoito sekä toimivat palvelut. Näiden viittausten mukaan tuominen tulossopimukseen näyttäisi viittaavan osaltaan pyrkimykseen korostaa tulosohjauksen tuloksellisuutta ja läpinäkyvyyttä. Vuoden 2003 tulossopimuksessa on kaiken kaikkiaan selvitetty laajemmin tulossopimusta koskevaa sosiaali- ja terveydenhoitoalaa ja sen painopisteitä. Avustussuunnitteluun vaikuttavia tekijöitä on myös avattu sopimuksessa aikaisempaa tulossopimusta laajemmin 9 Vuoden 2003 tulossopimukseen on kirjattu, että avustustoiminnalle on määritelty kaksi päälinjaa, jotka ovat avustusten suuntaaminen ongelmia ehkäisevään toimintaan ja heikoimmassa asemassa olevien tuen ja palveluiden turvaaminen ja omaehtoisen aktiivisuuden edistäminen. Tämän lisäksi, kuten vuodelle 2002, painoalueet on määritelty. Painoalueiden määrittely vaikuttaa hieman tarkemmalta kuin vuoden 2002 tulossopimuksessa. Muutamissa painoalueissa on mukana, vuodesta 2002 poiketen, myös määrällisiä tavoitteita (esimerkiksi palvelu- ja tuetussa asumisessa). Vuoden 2003 sopimuksessa kuitenkin sosiaali- ja terveysalan järjestötoiminnan määrittely on pysynyt suurin piirtein samanlaisena kuin vuoden 2002 sopimuksessa. sosiaali- ja terveysalan järjestötoiminnasta todetaan seuraavaa: sosiaali- ja terveysalan järjestötoiminnan keskeiset toimintaedellytykset ja edunvalvonta, asiantuntijuus ja muu vaikuttamistoiminta turvataan. Tämän lisäksi on mainittu erityiset kohderyhmät, joihin avustustoimintaa on tarkoitus suunnata. Sosiaali- ja terveysalan järjestötoiminnan hahmottaminen tulossopimuksessa kietoutuu siis sosiaali- ja terveysalan järjestötoiminnan keskeisten toimintaedellytysten turvaamiseen. Se, mitä näillä keskeisillä toimintaedellytyksillä tarkoitetaan, ei kuitenkaan avata tekstissä enempää. Avustustoiminta kuitenkin sosiaali- ja terveysalan järjestötoiminnassa keskitetään suurelta osin juuri tämän yleisen tavoitteen toteuttamiseen. Lisäksi suunnattavista määrärahoista suuri osa, yli 30 % 10 on käytettävissä vuonna 2003 juuri sosiaali- ja terveysalan järjestötoiminnan tukemiseen. Voidaankin kysyä, mitkä ovat ne keinot, joilla tämäntyyppisen, tulossopimuksessa yleisellä määritelmällisellä tasolla olevan tulostavoitteen toteutuminen on toteuttajan osalta mahdollista näyttää toteen. RAY:n avustusten jaosta, päättää kerran vuodessa lopullisesti valtioneuvosto. Jakoehdotus perustuu järjestöjen tekemiin avustushakemuksiin RAY:lta, ja RAY:n tekemään jakoehdotukseen näiden hakemusten pohjalta. Avustusten hakuajat on porrastettu lähinnä avustusluokitusten mukaan. RAY:n toiminta-avustuksia koskevat hakemukset tulee jättää vuosittain syyskuun loppuun mennessä. Syksyn aikana RAY käsittelee hakemukset. Käytännössä valmistelua hoitaa RAY:ssa sen avustusosasto. Se pyytää käsittelynsä tueksi myös lausuntoja eri viranomaisilta, kuten sosiaali- ja terveysministeriöltä, työministeriöltä, kunnilta ja työvoima- ja elinkeinokeskuksilta. Avustuksen valmisteluun osallistuu myös erityinen valmisteleva työryhmä, joka koostuu RAY:n johdon ja avustusosaston edustajista sekä sosiaali- ja terveysministeriön edustajasta. RAY:n hallitus päättää osaltaan jakoehdotuksesta joulukuussa. RAY:lta valmisteltu esitys menee sosiaali- ja terveysministeriöön, joka esittelee ehdotuksen valtioneuvostolle vuoden alussa. Ennen varsinaista valtioneuvoston istuntoa esitystä käsitellään epävirallisessa sosiaalipoliittisessa ministeriryhmässä sekä valtioneuvoston raha-asiainvaliokunnassa. Valtioneuvoston yleisistunto päättää jakoehdotuksesta lopullisesti. Valtioneuvostolla on mahdollisuus poiketa jakoehdotuksesta. Käytännössä poikkeamista on tapahtunut jonkin 9 Tulossopimus 2003 sivu 3: Avustussuunnittelussa huomioidaan virallisen sosiaali- ja terveyspolitiikan suuntaviivat, sosiaali- ja terveysalan järjestötoiminnan lähtökohdat ja periaatteet, sekä palvelutuotannon erilaiset toimintaperiaatteet julkisen, yksityisen ja kolmannen sektorin piirissä. Järjestöjen toiminnan laatu sekä taloudenhoito ovat tärkeitä kehittämiskohteita. Avustustoiminnan keskeisiin periaatteisiin kuuluu myös avoimuus. 10 Avustusmäärärahoja on jaettavissa vuodelle 2003 yhteensä 302,8 miljoonaa euroa, josta sosiaali- ja terveysalan järjestötoimintaan jaetaan 94,7 miljoonaa euroa.

17 16 verran, mutta poikkeamismäärät ovat kuitenkin jääneet suhteellisen pieniksi verrattuna jaettaviin kokonaissummiin. Valtioneuvoston hyväksymässä avustuspäätöksessä on eritelty avustusta saava järjestö, avustusluokka, avustuksen käyttötarkoitus sekä myönnettävä rahamäärä. Yleisluonteiset perustelut kirjataan valtioneuvoston yleisistunnon päätöksenteon tueksi erilliseen muistioon, jonka laatii sosiaali- ja terveysministeriö. Käytännössä ministeriön muistio on sisällöltään hyvin lähellä RAY:n antamaa muistiota. Hylättyjen hakemusten osalta valtioneuvoston päätöksessä käytetään koodia selittämään hylkäämisen perustetta. Muistioiden sisältöä, erityisesti niiden perustelukohtien yleisluonteisuutta kohtaan on esiintynyt jonkin verran arvostelua RAY:ta koskevassa tutkimuskirjallisuudessa 11. Avustusten ehtojen osalta noudatetaan lakia raha-automaattiavustuksista. Kyseisessä laissa säännellään rahapelitoiminnan tuotoista annettavista avustusten myöntämisperiaatteista ja menettelyistä. Tähän kuuluvat myös säännökset avustusten maksamisesta, käytöstä, valvonnasta, palauttamisesta ja takaisinperinnästä. Laissa raha-automaattiavustuksista säännellään avustuksen myöntämisen yleisistä edellytyksistä. Yleisiä edellytyksiä on laissa listattu yhteensä kuusi, joista seuraavat viisi koskevat toiminta-avustuksia: Toiminnan yhteiskunnallinen hyväksyttävyys Asetettujen tavoitteiden toteuttaminen (terveyden ja sosiaalisen hyvinvoinnin edistäminen) Saajan varallisuusaseman sekä sen saamien tuottojen vaikutus avustuksen tarpeellisuuteen Saajan muut julkiset tuet ja avustettavan toiminnan laatu ja laajuus Avustuksen kilpailu - ja markkinavaikutusten oltava vähäisiä Lisäksi tulee ottaa huomioon kansalliset tai EY:n säännökset valtionavustusten tai julkisten tukien säädetyt enimmäismäärät, eli myönnetty avustus ei saa yhdessä muiden julkisten tukien kanssa ylittää näitä enimmäismääriä. Avustuksen tarkoituksen tulee olla yhteiskunnallisesti hyväksyttävä. Yhteiskunnallinen hyväksyttävyys tarkoittaa, että avustettavan toiminnan on oltava lain- ja muiden säännösten mukaista, eikä tarkoitus saa olla lainvastainen. Yhteiskunnallista hyväksyttävyyttä tulee kuitenkin tulkita suppeasti ja arvioinnin tulee olla varovaista, sillä tarkoituksena ei ole estää avustuksen myöntämistä esimerkiksi vallitsevaa sosiaali- ja terveyspoliittista linjaa kritisoivaan toimintaan tai hankkeisiin. 12 Avustuksen myöntämisen tulee olla myös perusteltua avustuksen käytölle asetettujen tavoitteiden kannalta. Avustusten osalta tämä merkitsee, että tarkoituksen tulee olla sosiaalista hyvinvointia edistävää. Edelleen avustuksen myöntämisen tulee olla perusteltua avustuksen käytölle asetettujen tavoitteiden kannalta. Asetettuja tavoitteita ei erikseen ole laissa eritelty, hallituksen esityksessä viitataan esimerkkinä valtion talousarviossa ilmoitettuihin eduskunnan kannanottoihin. Avustuksilla tulee myös aina pyrkiä perustarkoituksen toteutumiseen, terveyden ja sosiaalisen hyvinvoinnin edistämiseen. Lain perusteluissa on tältä osin otettu mukaan erityinen maininta siitä, että harkinnassa tulisi kiinnittää huomiota hakijan toiminnan tuloksellisuuteen. Tuloksellisuutta ja sen todentamista ei kuitenkaan selvitetä mainintaa laajemmin hallituksen esityksessä, eikä sitä aseteta itse laissa suoraan avustuksen myöntämisen yleiseksi edellytykseksi. Tuloksellisuusvaatimus oli kuitenkin kirjattu aiempaan voimassa olevaan valtioneuvoston päätökseen raha-automaattiavustuksista. Uuden lain perusteluista ei ilmene, miksei tätä vaatimusta ole otettu uuteen lakiin. Tutkimuskirjallisuudessa tuloksellisuusvaatimuksen pois jättämistä on arvosteltu, ja todettu, että nimenomaisen tuloksellisuusvaatimuksen ottaminen lakiin avustuksen 11 Myllymäki ja Tetri mts.155 toteavat, että perusteluissa olisi avustusten hakijoiden oikeusturvan kannalta hyvä ilmetä muun muassa, miksi avustusta ei ole myönnetty johonkin hankkeeseen, ja minkä takia jokin toinen hanke katsotaan toista paremmaksi. Lisäksi perusteluihin kaivataan yksityiskohtaisuutta ja laajuutta. 12 Lakia koskeva hallituksen esitys 75/2001.

18 17 antamisen yleisenä edellytyksenä olisi ollut perusteltua, etenkin kun laissa kuitenkin edellytetään RAY:n seuraavan avustusten saajan toiminnan tuloksellisuutta ja järjestöjen toimittavan selvitykset myös tuloksellisuudestaan. 13 Käytännössä RAY arvioi tuloksellisuutta järjestöjen toimittamien vuotuisten erillisselvitysten avulla. Lisäksi se tekee avustuksen saajien luona tarkastus- ja valvontakäyntejä. Tarkastus- ja valvontakäynnit toteuttavat kuitenkin enemmän perinteisen normivalvonnan tarkoitusta kuin arviointitoimintaa siinä merkityksessä, kuin se tässä selvityksessä on mielletty. Lomakeselvitykset tehdään RAY:n laatimalle lomakkeelle, joita on laadittu jokaista avustuslajia varten erikseen. Esimerkiksi yleisavustusta koskevassa lomakepohjassa järjestön tulee vapaamuotoisesti selvittää, millaisia tavoitteita se on avustettavalle toiminnalle asettanut, ja millaisia tuloksia toiminnalla on saatu aikaan (asetetut tavoitteet ja odotetut tulokset on pitänyt laatia jo avustushakemuksen yhteydessä). Edelleen lomakkeessa pyydetään selvittämään järjestön käyttämiä tulosten arviointimenetelmiä ja arvioinnin toteutusta. Myös tavoitteiden ja tulosten oleellisimmat erot tulee kertoa lomakkeessa. Lomakkeessa tulee esittää myös tuloslaskelman ja talousarvion vertailu. RAY on antanut lomakkeen täyttöä varten erilliset ohjeet 14, jotka on saatavilla suoraan internetistä. Ohjeista ei kuitenkaan tarkemmin ilmene, miten tavoitteen ja tulosten tarkastelu tulisi tehdä, esimerkiksi millaisia indikaattoreita tai mittareita edellytetään tai suositellaan käytettävän. Näin ollen tavoitteiden ja tulosten selvittäminen tapahtuu käytännössä hyvin pitkälle järjestöjen omien seuranta- ja arviointikäytäntöjen pohjalta. Annetut selvitykset, niiden tarkkuus ja käytetyt menetelmät voivat siten poiketa toisistaan huomattavastikin ja olla tasoltaan hyvinkin vaihtelevia. Avustuksen myöntämiseen vaikuttavat myös hakijan oma varallisuusasema sekä sen toiminnasta mahdollisesti koituvat tuotot. Lain perusteluissa korostetaan sen harkintaa, toteutuisiko varakkaampien avustuksensaajien kohdalla toiminta esitetyllä laajuudella ja tavalla myös ilman tai haettua suppeammalla avustuksella. RAY on vuonna 2001 esittänyt omat, hakijoiden varallisuusasemaan vaikutusta avustuksen myöntämiseen vaikuttavat linjaukset. Linjauksissa kiinnitetään huomiota järjestön nettovarallisuuden ja viimeisimmän tilinpäätöksen kokonaiskulujen erotukseen. Mikäli yhteenlaskettu nettovarallisuus on suurempi kuin tilinpäätöksen kokonaiskulut, luovutaan yleisavustuksesta asteittain. Tämä tapahtuu kuitenkin neuvottelupohjalta, keskustelemalla järjestön lähivuosien rahoitustarpeista. Kohdennettujen toiminta-avustusten (ja projektiavustusten) osalta asetetaan näissä tapauksissa prosentin enimmäismäärä, joka tarkoittaa järjestön omarahoitusasteen kasvattamista. Myös investointiavustukset pienenevät tällöin. Rahoitustulos vaikuttaa avustukseen siten, että mikäli rahoitustulos on enemmän kuin 5 prosenttia toiminnan kokonaiskuluista, ylimenevää osaa tältä osin verrataan tilinpäätösvuoden yhteenlaskettuihin A-avustuksiin. Ellei muita asiaan vaikuttavia tekijöitä ole, kaikkia A-avustuksia (eli yleisavustuksia ja kohdennettuja avustuksia) pienennetään 50 prosenttia ylitysprosentin suuruudesta. Jos rahoitustulos on vuodesta toiseen liian suuri, pienennetään A-avustuksia portaittain, kunnes niitä ei enää myönnetä. Näiden uusien linjausten johdosta yhteensä 13 järjestön yleisavustusten määrä laski tai se loppui kokonaan vuonna Koska linjaus on uusi, RAY:n tulee tutkia näiden uusin linjausten perusteella tehtyjen päätösten mahdolliset kielteiset vaikutukset järjestöjen toimintaan, kansalaisten edunvalvontaan sekä palvelujen järjestämiseen. 13 Myllymäki & Tetri mts Raha-automaattiavustuksia koskevassa laissa ei ole annettu erillistä toimivaltasäännöstä RAY:lle antaa avustusta koskevia ohjeita. Säännöksen puuttuminen johtuu sitä, ettei RAY ole muodollisesti viranomainen, eikä sen siten voida tulkita toimivan valtionavuista annetun lain tarkoittamana valtionapuviranomaisena. Myöskään sosiaali- ja terveysministeriö ei ole ollut valmis vahvistamaan virallisesti RAY:n ohjeita. Tästä huolimatta RAY on kuitenkin antanut teknisiä, avustuksen selvittämiseen liittyviä ohjeita, sekä myös erillisen tulkintaohjeistuksen koskien lakia rahaautomaatti-avustuksista sekä valtioneuvoston asetusta eräistä raha-automaattiavustuksiin sovellettavista määräajoista. Käytännössä näillä ohjeilla voi olla suurikin merkitys avustusta saaville järjestöille.

19 18 Myös hakijan saamat muut mahdolliset julkiset tulot tulee huomioida avustusta myönnettäessä. Osa järjestöistä saa julkista avustusta myös muilta taholta, esimerkiksi KELA:lta. Kunnat ovat merkittävä järjestöjen rahoituslähde ostopalvelusopimustensa kautta. Lain perustelujen mukaan pyrkimyksenä kuitenkin tulisi olla, että kutakin hanketta avustettaisiin vain yhdestä rahoituslähteestä. Lopuksi avustuksen myöntämisen seurauksena mahdollisesti syntyvien kilpailua ja markkinoita vääristävien vaikutusten tulee jäädä vähäisiksi Euroopan talousalueeseen kuuluvassa valtiossa. Tämän seuraaminen kuuluu RAY:n tehtäviin. Kysymys voi aktualisoitua erityisesti järjestöjen palvelutoiminnan piirissä. RAY onkin kiinnittänyt huomiota esimerkiksi kotipalvelutoimintaan myönnetyissä avustuksissa, joita on jouduttu rajoittamaan kilpailusyistä johtuen. Kilpailunäkökohtia on alettu korostaa viime aikana entistä voimakkaammin; esimerkiksi vuonna 2001 avustusten jakamisessa kiinnitettiin entistä enemmän huomiota kilpailunäkökohtiin. Kilpailuvaikutuksista on valmistunut myös kilpailuviraston laatima erillinen selvitys 15. Käytännössä kilpailupuolen tarkastelu on kohdistunut erityisesti kotipalveluihin ja niiden avustamiseen. Avustusten jakamisen edellytyksille antavat pohjaa myös RAY:n laatimat ja sen hallituksen hyväksymät avustustoiminnan keskipitkän aikavälin linjaukset. Tällä hetkellä ovat voimassa RAY:n laatimat uudet strategiset linjaukset vuosille Linjauksissa näytettäisiin korostavan aiempia linjauksia voimakkaammin järjestöjen entistä päämäärätietoisempaa ja tavoitteellisempaa toimintaa. Lisäksi korostetaan tulosten seurantaa, arviointia ja raportointia. Erityisesti mainitaan järjestöjen toiminnan laatu sekä taloudenhoito kehittämiskohteina. Strategiassa korostetaan lisäksi kaiken järjestötoiminnan perustehtävien osalta järjestöjen yhteistoiminnan lisäämistä kaikilla maantieteellisillä tasoilla Suomessa. Avustustoiminnassa on vuosille erotettavissa kaksi päälinjaa, jotka ovat ehkäisevän toiminnan ja heikoimmassa asemassa olevien henkilöiden tukeminen. Varsinaisia tulostavoitteita on vuosille asetettu yhteensä 7, jotka ovat seuraavat: Palvelu- ja tuettu asuminen Kotona asumisen- ja omaisten tukeminen Kriisipalvelut Kuntoutus- ja hoitopalvelut Päiväkeskus- ja työtoiminnat Sosiaali- ja terveysalan järjestötoiminta Kurssi-leiri- ja sosiaalinen lomatoiminta Avustusten jakamiseen vaikuttaa myös valtioneuvoston tasolla tehdyt erilliset suuntalinjaukset. Valtioneuvosto laatii joka neljäs vuosi erillisen, sosiaali- ja terveydenhuollon tavoite- ja toimintaohjelman. Tavoite- ja toimintaohjelman antaminen perustuu sosiaali- ja terveydenhuollon suunnittelusta ja valtionosuudesta annettuun lakiin (733/1992, muutettuna 1114/1998). Se korvaa aiemmin vuosittain laaditun sosiaali- ja terveydenhuollon valtakunnallisen suunnitelman eli VALSU:n. 15 Kilpailuvirasto: kilpailunäkökohdan tehokkaampi huomioon ottaminen Raha-automaattiyhdistyksen avustustoiminnassa Dnro 216/612/2000. Kilpailuvirasto RAY:n avustustoiminnan suuntaviivat ja painoalueet: avustusstrategia

20 19 Voimassa oleva, vuosille laadittu ohjelman keskittyy vahvasti kuntien sosiaali- ja terveydenhoidon järjestämiseen ja palvelujen parantamiseen 17. Yleisesti sosiaali- ja terveydenhuollon painopisteet määritellään ohjelmassa seuraavasti: hallitusohjelman mukaisesti sosiaali- ja terveydenhuollon palveluja suunnataan erityisesti syrjäytymisen torjumiseen ja heikossa asemassa olevien asiakasryhmien tilanteen parantamiseen. Tavoitteena on lasten ja nuorten hyvinvoinnin edistäminen sekä syrjäytymisen ehkäisy, päihdeongelmien ehkäisy sekä sosiaalityön ja mielenterveyspalvelujen vahvistaminen RAY:n osalta ohjelmassa mainitaan, että raha-automaattiavustusten jako tulisi sovittaa yhteen kunnallisen palvelujärjestelmän kehittämisen kanssa. Avustuksen jakamisessa lähtökohtana tulisi olla järjestöjen hakemuksissa esitettävät kansalaisten tarpeet ja järjestöjen kehittämisehdotukset. Toiminta-avustusten käyttötarkoitusten perusteet on yksityiskohtaisemmin kirjattu raha-automaattiavustuksista annettuun lakiin. Sen mukaan yleisavustusta saadaan käyttää avustettavasta toiminnasta aiheutuviin kuluihin ja avustettavaan toimintaan liittyvän irtaimen käyttöomaisuuden hankintamenoihin. Irtaimen käyttöomaisuuden hankinnassa on kuitenkin rajoituksia siten, ettei yleisavustusta saa käyttää uuden toimintayksikön perustamiseen, laajentamiseen, uudelleen järjestämiseen tai perusparannukseen. RAY:n antaman tulkintaohjeistuksen mukaan yleisavustus on tarkoitettu nimenomaan järjestön sääntöjen mukaisesta toiminnasta aiheutuviin kuluihin, eli varsinaisen toiminnan kuluihin, ja ne myönnetään pääsääntöisesti valtakunnallisille järjestöille, joiden toiminta on vakiintunut ja osoittanut tarpeellisuutensa. Järjestöille myönnetään vain yksi yleisavustus. Kohdennettua toiminta-avustusta voidaan käyttää vain avustettavasta toiminnasta aiheutuviin erilliskuiluihin vähennettynä toiminnan erillistuotoilla. Erilliskuluilla tarkoitetaan sellaisia kuluja, joita ei syntyisi, jos kyseistä toimintaa ei toteutettaisi. Kohdennetulla toiminta-avustuksella ei voi kattaa sellaisia kuluja, joita avustuksensaajalla oli jo ennen avustetun toiminnan aloittamista. Kaiken kaikkiaan voidaan todeta, että RAY:n toiminta-avustusten jakamiseen vaikuttavat säännökset ja niiden tulkintaohjeet, RAY:n ja STM:n välinen tulossopimus, valtion talousarvion teksti, sekä valtioneuvoston tasolla annettavat toimintaohjelmat ovat sisällöltään ja luonteeltaan kohtuullisen yleisluonteisia, ja jättävät siten varsin paljon harkintavaltaa sekä RAY:lle että valtioneuvostolle vuosittain tehtävää, järjestöille myönnettäviä raha-automaattiavustusten jakopäätöksiä varten. 17 Tavoite- ja toimintaohjelma löytyy esimerkiksi internetsivulta