KESKI-SUOMEN SOSIAALI- JA TERVEYSTOIMEN PALVELUSTRATEGIA

Transkriptio

1 KESKI-SUOMEN SOSIAALI- JA TERVEYSTOIMEN PALVELUSTRATEGIA Keski-Suomen liitto 1

2 Julkaisutiedot Julkaisija: Keski-Suomen liitto Sepänkatu 4, Jyväskylä puhelin , vaihde Yhteydet: Kotisivu: Yhteydet liittoon: Yhteydet henkilökuntaan: Julkaisu: B 136 ISBN ISBN (sähköinen versio) ISSN Avainsanat: Hyvinvointi Keski-Suomi Palvelurakenne Peruspalvelut Sosiaalinen eheys Kansi: Maria Siekkinen Ulkoasu ja taitto: Maria Siekkinen Painos: 300 kpl Painopaikka: Hetimonex Oy Jyväskylä

3 SISÄLLYS 1 Tarkoitus ja tavoitteet Lähtökohdat Nykytila Kokonaisarvio Keski-Suomen sosiaali- ja terveystoimen nykytilasta Kustannusvertailu Väestömuutosten vaikutusten arvioionti Paikallisuus muuttaa muotoaan Keski-Suomen paikallisuuden muotoutuminen Palvelutuotanto muuttaa muotoaan Palvelutuotanto ja tuotannon ohjaus eriytyvät Pihtiputaan ja Viitasaaren kuntapari esimerkkinä kansalaiskuntapalvelukunta mallista Palvelutuotannon synenergiamahdollisuudet Palveluyhteistyötä integroivia mekanismeja Palvelumallien kehitys Palveluiden tuottamisen tasot Kunnallisten palveluiden järjestämisen/tilaamisen taso Kunnallisten palveluiden tuottamisen taso Kvantitaavisia kriteereitä Kvalitatiiviset tekijät Esimerkkejä työnjaon määrittämisessä Keski-Suomen palvelustrategian rakennekuvaus Keski-Suomen sosiaali- ja terveystoimen palveluvisio Etenemismalli Tavoitteet Tavoitekohtaiset strategiamatriisit Liitteet

4 1 Tarkoitus ja tavoitteet Keski-Suomen palvelurakenneselvityshankkeen tarkoituksena on ollut selvittää, miten peruspalveluja voidaan järjestää mahdollisimman hyvin ja kustannustehokkaasti. Työn painopisteenä on sosiaali- ja terveystoimi. Tarkastelualueena tulevat olemaan ensisijaisesti seutukunnat, mutta myös seutukunta- ja maakuntarajat ylittävä yhteistyö. Ohjausryhmän I kokouksessa tarkennettiin työn tavoitteiksi seuraavat: Tavoite Taso Mittari Seuranta 1. On selvitetty sosiaali- ja terveystoimen rahallinen resurssitarve vuoteen 2030 nykykustannuksin ja uudistetulla palvelumallilla 2. On muodostunut ohjausryhmässä yhteinen käsitys palvelutuotannon nykytilasta ja sen tehostamisen mahdollisuuksista sosiaali- ja terveyspalveluissa Keski-Suomessa 3. On muodostunut yhteinen käsitys eri toimijoiden (kunnat, kuntayhtymät, seudut, maakunta, 3 sektori) roolista sosiaali- ja terveyspalveluissa Keski- Suomessa Selvitys on toimitettu Ohjausryhmän hyväksymä linjaus Yhteinen esitys eri toimijoille Tehty selvitys, pöytäkirjat ja muistiot Tehty selvitys, pöytäkirjat ja muistiot Tehty selvitys, pöytäkirjat ja muistiot Yhteisarviointi ohjausryhmässä 10/2004 Yhteisarviointi ohjausryhmässä 10/2004 Yhteisarviointi ohjausryhmässä 10/ On tehty ehdotukset asiakaskeskeisyyden kannalta keskeisistä rakennemuutostarpeista, asetettu niille realistiset tavoitteet ja pantu hankkeet tärkeysjärjestykseen. Valitut kehittämishankkeet ovat toteuttamiskelpoisia Tehty selvitys, pöytäkirjat ja muistiot Yhteisarviointi ohjausryhmässä 10/ Eri toimijoiden sitoutuminen ylikunnalliseen yhteistyöhön Projektin kuluessa keskeiset osallistujat kykenevät toimivaan vuorovaikutukseen esille nousseista teemoista Ohjausryhmän arvio Yhteisarviointi ohjausryhmässä 10/2004 Strategiatyötä ohjasi ohjausryhmä, jonka jäseninä olivat: Puheenjohtaja: Kauko Lehtonen (varajäsen Terttu Hentinen) Jäsenet: Helena Pihlajasaari (Kari Yksjärvi) johtava ylilääkäri Reijo Räsänen (ylilääkäri Mauno Vanhala) johtaja Marja Heikkilä (sosiaalijohtaja Risto Kortelainen) sairaanhoitopiirin johtaja Timo Kunttu (hallintoylihoitaja Pirkko Valkonen) kehitysjohtaja Sakari Möttönen (vs. sos.-terv.johtaja Pekka Utriainen) perusturvajohtaja Arja Pasanen (sosiaalijohtaja Vuokko Hiljanen) ylilääkäri Arto Vesala (ylil. Matti Honkimäki) sosiaalijohtaja Outi Markkanen (sos.johtaja Arja-Leena Kriivarinmäki) sosiaalijohtaja Riitta Vanhanen (sosiaalijohtaja Pirjo Riihimäki) 4

5 kaupunginjohtaja Heli Orenius (kunnanjohtaja Pauli Autio) kaupunginjohtaja Hannu Pirkola (kunnanjohtaja Erkki Nikkilä) kaupunginjohtaja Pentti Asunmaa (kunnanjohtaja Sirpa Rautio) Pysyvät asiantuntijat: maakuntajohtaja Anita Mikkonen Keski-Suomen liitto suunnittelujohtaja Hannu Korhonen Keski- Suomen liitto yksikönpäällikkö Marketta Korhonen Länsi- Suomen lääninhallitus Yritystaito Oy:stä konsultteina toimivat liikkeenjohdon konsultit (LJK) Ilkka Ronkainen ja Hannu Räsänen. 2 Lähtökohdat Palvelustrategian lähtökohdat määriteltiin ohjausryhmässä seuraaviksi: Palvelustrategia on jatkoa Keski-Suomen hyvinvointistrategialle ja muille maakunnallisille linjauksille. Asukkaiden kannalta maakunta on toiminnallisesti yksi kokonaisuus. Malleja rakennettaessa otetaan huomioon kansalliset linjaukset. Palvelutuotanto organisoidaan yhdessä määriteltyjen asukaslähtöisten palveluprosessien pohjalta ylittäen sektori- ja hallintokuntarajat. Tietojärjestelmien yhteensopivuudella luodaan edellytykset yhteiseen palvelutuotantoon. Päällekkäisiä toimintoja puretaan. Palveluyhteistyötä jatketaan ja laajennetaan ensin niissä palveluissa, joissa se on luontevinta. Entisten kanssa päällekkäisiä rakenteita ei luoda. Mallin on tuotava kuntien asukkaille taloudellisia säästöjä. Perusterveydenhuoltopainotteisuus, jota tukee korkeatasoinen tehokkaasti toimiva erikoissairaanhoito. Terveyspalvelujen saatavuus varmistetaan niin, että hoitoon pääsy kohtuullisessa ajassa palveluiden tarvitsijoille taataan omassa maakunnassa. Yhteisesti sovitut hoitoeettiset periaatteet otetaan huomioon. Keski-Suomessa tavoitteena on koko maakunnan alueella tasapainoinen julkisen palvelujärjestelmän kokonaisuus ja yhteistyö muiden toimijoiden Lisäksi otetaan huomioon Keski-Suomen maakunnan terveydenhuollon tavoitesuunnitelma - yhteistyötavoitteet ohjelmassa esitetyt näkemykset maakunnan terveydenhuollon kehittämisestä: 5

6 kanssa esim. terveysalan yritysten ja kolmannen sektorin kanssa. Työnjakoa ja palveluprosessien kokonaishallintaa selvitetään sopimusohjausmenettelyn avulla. Kehittämisestä sovitaan yhdessä yhteisten tavoitteiden pohjalta, Maakunnallinen, alueellinen ja seudullinen yhteistyö on kehittämisen kannalta avainasia. Kehittäminen on tavoitteellista ja muutoksia ennakoivaa ja tapahtuu hallitusti. Yhteistyötavoitteet asetetaan vuosille Tavoite on saada kehittämiseen ulkopuolista hankerahoitusta, jonka turvin kehittäminen voi tapahtua suunnitellusti ja pitkäjänteisesti kansallisten linjausten pohjalta. Palvelujärjestelmän kehittämisessä huomioidaan sosiaalialan kansallinen kehittämisohjelma. Toiminnan kehittämisessä ja varsinkin ennaltaehkäisevässä työssä ja hyvinvointiteknologian alalla hyödynnetään alueen vahvaa monipuolista osaamista ja tiivistetään yhteistyöverkostoja (esim. Jyväskylän yliopisto; Likes, Terveyden edistäminen, tuleva Gerocenter, JAMK, tuottajat ja järjestöt). Erikoissairaanhoidossa yliopistotasoinen tieteellinen tutkimustoiminta on vilkasta. Toimintaa laajennetaan maakunnan perusterveydenhuoltoon. 3 Nykytila 3.1 Kokonaisarvio Keski-Suomen sosiaali- ja terveystoimen nykytilasta Keski-Suomen sosiaali- ja terveystoimen nykytilan yksityiskohtaisempi arviointi on esitetty tämän raportin liitteissä 1 Henkilöstöhaastatteluyhteenveto, liitteessä 2 Yhteenveto alueellisissa työseminaareissa nousseista odotuksista ja liitteessä 3 Keski-Suomen sosiaali- ja terveyspalveluiden nykytilan analyysi. Kiteytetty yhteenveto nykytilasta: palveluiden kustannustaso on lähellä maan keskitasoa kehittämisessä Keski-Suomi on monissa asiassa edelläkävijä ja joissakin asioissa jopa kansallinen tiennäyttäjä menossa on monia erillisiä kehittämishankkeita sekä terveystoimessa että sosiaalitoimessa erikseen sosiaali- ja terveystoimi on organisoitu pääosin funktionaalisiin tulosyksiköihin perusterveydenhuolto on organisoitu väestöpohjaan nähden moniin kuntayhtymiin, joiden rajat vaatisivat tarkastamista ja yhteistyön mahdollistamista sosiaalitoimen kanssa asiakkaiden kokonaisvaltainen palvelu nykyrakenteella on vaikeaa toistaiseksi ammattitaitoista henkilöstöä on saatu varsin hyvin 6

7 3.2 Kustannusvertailu Alla olevassa kuvassa on esitetty Keski-Suomen maakunnan kuntien nettomenojen yhteenlaskettu kehitys ja väkiluvun muutos vuosina Keski-Suomen väestön ja nettokäyttömenojen kehitys Kuvan keskeinen johtopäätös on, että käyttötalouden nettomenojen kehitys on ollut väestömäärän kasvua huomattavasti nopeampaa. Palvelurakenteen sopeutus väestö- ja ikärakenteen muutoksiin on liian hitaasti etenevä. Maakuntien väliset kustannusvertailut perustuvat tilastokeskuksen toiminta- ja taloustilaston tietoihin vuodelta Vertailussa käytetään kunkin palvelun kokonaistoimintamenoja nettona ja ne on suhteutettu eri taustamuuttujiin, joko väestömäärään tai suoritteisiin. voi mukaan tulla rakenteellisia muuttujia, jotka vaikeuttavat vertailua. Tällaisia rakenteellisia muuttujia on esim. se, tuotetaanko vanhusten pitkäaikaishoito vanhainkodissa vai terveyskeskuksessa. Sosiaali- ja terveystoimen kokonaismenot ovat maakuntien välillä pääsääntöisesti vertailukelpoiset. Keski-Suomen sosiaali- ja terveydenhuollon nettomenot olivat vuonna 2002 yhteensä 2009 euroa/asukas. Ne olivat alle koko maan keskiarvon (2070 euroa/asukas). Vertailuja lukiessa on hyvä muistaa, että kuntien erilaiset toimintarakenteet ja tilastointikäytännöt saattavat vaikeuttaa tulkintaa. Kun menoja tarkastellaan tarkemmalla tasolla 7

8 Satakunta Päijät-Häme Pirknmaa Keski-Suomi Kymenlaakso Pohjois-Savo Koko maa Keski-Suomen vertailumaakuntina on käytetty Kymenlaaksoa, Pirkanmaata, Pohjois- Savoa, Päijät-Hämettä ja Satakuntaa. Pirkanmaa, Päijät-Häme ja Satakunta selviävät sosiaali- ja terveystoimesta pienemmin kustannuksin. Keski-Suomen sosiaali- ja terveyspalvelut voitaisiin tuottaa 30 miljoonaa euroa halvemmalla, jos ne tuotettaisiin Satakunnan kustannustasolla 22 miljoonaa euroa halvemmalla, jos ne tuotettaisiin Päijät-Hämeen kustannustasolla 18 miljoonaa euroa halvemmalla, jos ne tuotettaisiin Pirkanmaan kustannustasolla. Vastaavasti, jos kustannustaso olisi koko maan kustannustaso, voisivat Keski-Suomen sosiaali- ja terveyspalvelut maksaa 16 miljoonaa euroa enemmän. Palvelukohtainen vertailu on esitetty liitteessä 4. 8

9 3.3 Väestömuutosten vaikutusten arvio Hyvinkään - Riihimäen talousalueen väestönmuutosten vaikutusta kunnallisiin palveluihin arvioitiin Kunnallistaloudellisten Vaikutusten Arviointi (KuVA) menetelmällä. Menetelmän lähtökohtana on kuntakohtainen Tilastokeskuksen väestö- ja ikärakenne-ennuste sekä kuntien vuoden 2001 tilinpäätökseen perustuvat tuloslaskelmat ja palveluiden kustannustiedot. Tarkempi kuvaus arviointimenetelmästä ja palvelukohtaiset arviot ovat tämän raportin erillisenä liitteenä nro 5. Tässä yhteydessä esitetään vain kokonaismuutos. Tulosta kannattaa tarkastella kuitenkin vain suuntaa antavana, sillä laskelmassa käytetty väestöennuste on vuodelta Ennusteen laatimisen jälkeen väestömuutokset (kasvu) on nopeutunut Jyväskylän seudulla. Kokonaisuudessaan väestö- ja ikärakenteen muutos merkitsee lisäkapasiteetin tarvetta vanhusten palveluissa ja nuorten ja lasten palveluissa jopa pientä kapasiteetin vapautumista. Vaikka kokonaisväkimäärä kasvaa, syntyvyyden pienentyessä lapsien kokonaismäärä ei oleellisesti nouse. Väestö- ja ikärakenteen muutos merkitsee kapasiteetin vapautumista nuorten ja lasten palveluissa ja lisäkapasiteetin tarvetta vanhusten palveluissa. Palvelurakenteen muutos miljoonaa euroa hyvinvointipalveluissa (ml. peruskoulu ja lukio) Lasten ja nuorten palvelut Vanhusten palvelut Erotus Lasten ja nuorten palveluista vapautuu kapasiteettia vuoteen 2010 mennessä noin 20 Meuroa, mutta vastaavasti vanhusten palveluihin tarvitaan lisäkapasiteettia 29 Meuroa. Väestö- ja ikärakennemuutoksiin kytkeytyvällä rakennemuutoksella pystyttäisiin var- 9

10 sin hyvin ratkaisemaan talouden ongelmat. Vuonna 2020 nuorten palveluista vapautuva kapasiteetti on 31 Meuroa ja vanhusten palveluihin tarvittava lisäpanostus noin 89 Meuroa, jolloin nykyisillä keinoin ei enää selvitä. Alijäämää jää lähes 60 Meuroa. Vuonna 2030 alijäämä on 100 Meuroa. Kun vuonna 2001 Keski-Suomen nettokäyttömenot olivat 842 Meuroa, on vanhusten palveluiden lisätarve 17 % nykyisistä kokonaismenoista. Seuraavassa tarkastellaan väestö- ja ikärakenteen muutoksen vaikutuksia vanhuspalveluihin. Sosiaalitoimesta tarkastelukohteena ovat : vanhusten laitospalvelut muut vanhusten ja vammaisten palvelut kotipalvelut Vanhusten kotipalveluiden tarve kasvaa 45 % vuoteen 2030, laitospalveluiden 55 % ja muiden vanhusten ja vammaisten palveluiden tarve 80 %. Vastaavasti terveyspalveluista on laskettu ikäryhmittäinen jakautuma käyttäen perustana valtionosuuslaskelmien ikäryhmittäistä painotusta. Vuoteen 2020 saakka vuotiaiden osuus terveysmenoista kasvaa 65 % ja alkaa tämän jälkeen laskea ja on vuonna 2030 noin 50 % korkeammalla tasolla kuin vuonna Ikäryhmän vuotta palveluiden nettomenot kasvavat 92 % ja vastaavasti yli 85 vuotiaiden terveyspalveluiden nettomenot nykyisellä kulurakenteella kasvavat 129 % eli yli kaksinkertaiseksi. Yhteenlaskettuna vanhuspalveluiden tehostamistarve on verrattuna vuoden 2002 nettokustannuksiin: 14 % vuoteen % vuoteen % vuoteen % vuoteen % vuoteen

11 Johtopäätös: Keski-Suomessa on mahdollisuus selvitä vuoteen 2010 saakka voimakkailla kunnallistalouden saneeraustoimenpiteillä ja suuntaamalla palvelutarjontaa uudelleen. Pitemmällä tähtäimellä tämäkään ei ole riittävä keino. Vanhuspalveluissa tarvitaan vuoteen 2030 mennessä yli 60 % lisää resursseja verrattuna nykyiseen kustannustasoon. Tarvitaan uudenlaisia malleja kunnallisen palvelutuotannon järjestämiseen. 11

12 4 Paikallisuus muuttaa muotoaan Paikallisuudella on monta ulottuvuutta: 1. Maantieteellinen ulottuvuus 2. Hallinnollinen ulottuvuus 3. Taloudellinen ulottuvuus 4. Toiminnallinen ulottuvuus 5. Verkostoulottuvuus 6. Henkinen ulottuvuus Maantieteellinen paikallisuus on paikka jossain kartalla. Se on paikan perusominaisuus. Maantieteellisyys on paikka sinänsä. Kun paikasta tuli vallankäytön tila, se sai hallinnollisen merkityksen: pitäjä, kunta, seurakunta, seutukunta, rovastikunta, kihlakunta, maakunta. Kuntien yhteistyökeskustelua hallitsee edelleen hallinnollinen ulottuvuus, kysymys siitä, miten seutu- tai maakuntahallinto pitäisi järjestää. Taloudellisella ulottuvuudella tarkoitetaan sitä, miten rahavirrat ja muut taloudelliset resurssit ohjautuvat paikkakunnalle ja miten ne kulkevat paikkakunnalla. Taloudellisen ulottuvuuden kannalta keskeisiä rahavirtoja ovat paikalliset verot, paikkakunnalle ohjautuvat yhteisöverot ja valtionosuudet sekä yksityisen sektorin tulovirrat. Toinen puoli asiaa on, minne ne jatkossa ohjautuvat. Kuinka suuri osa niistä menee alueelta pois? Toiminnallinen ulottuvuus tarkoittaa ihmisten luonnolliseen elinpiiriin kuuluvaa paikkaa: katua, kylää, kuntaa, työssäkäyntialuetta jne. Jos kaupunkiseutuja tarkastellaan toiminnallisina kokonaisuuksina, kuntarajat piirtyvät tällä hetkellä lähinnä esteinä. Asukkaiden ja erilaisten yhteiskunnan organisaatioiden päivittäisen toiminnan piirit ovat ylittäneet hallinnollisen kaupungin rajat jo vuosikymmenien ajan. on megatrendi, mikä mullistaa maailmaa. Verkottuminen voidaan nähdä kolmitasoisena prosessina, jossa perustason muodostaa fyysinen, maantieteellinen verkosto. Sen osia ovat keskukset ja niitä ympäröivät lähialueet (kehät) sekä niitä toisiinsa yhdistävät väylät, intranetit. Tässä ratkaisevaa on aikabudjetti : kuinka monta minuuttia kestää päästä keskukseen. Toisen tason muodostavat tietoverkostot. Ne ylittävät fyysisen rakenteen ja luovat alueille virtuaalisen rakenteen ja virtuaaliset yhteydet. Pelkät tietoyhteydet eivät sinänsä merkitse mitään. Tärkeintä on alueen toimijoiden yhteistyö alueen sisällä ja yhteydet ulkopuolisiin kumppaneihin ja asiakkaisiin. Tämä tuo liikennettä tietoverkkoihin. Merkittävät kasvukeskukset ovat myös informaatiovirtojen leikkauspisteitä. Kolmannen tason verkostoja muodostavat osaamisverkostot. Osaaminen on kykyä soveltaa ja yhdistellä tietoja ja taitoja luovilla ja uusilla tavoilla. Osaamisverkostot ovat niitä informaalisia henkilökohtaisia yhteyksiä, joita asiantuntijoilla ja erilaisilla osaajilla on käytössään. Toimiva tietoverkko on tulevaisuudessa vesijohdon kaltainen tärkeä paikallisen infrastruktuurin osa. Henkisellä ulottuvuudella tarkoitetaan kohdetta, johon ensisijaisesti voi samaistua, josta ollaan ylpeitä ja jonka puolesta ollaan valmiit toimimaan. Jokaisella paikalla on henkinen viritys. Toiset aistivat sen erilaisina energioina, erilaisina viesteinä. Henkinen ulottuvuus tulee entistä merkittävämmäksi. Jokaisella ihmisellä ja paikalla on henkinen koti, joka voi olla aatteellinen (puolueet, järjestöt, kansalaisliikkeet), sosiaalinen (ystävät, urheilu, liikunta, metsästys, kalastus, sienestys, yksinäisyys, erilaisuus), kulttuurillinen jne luvulla maailmaa mullistivat rautatiet, sitten 1900-luvulla sähköverkot ja moottoritiet, nyt tietoverkot. Verkottuminen 12

13 4.1 Keski-Suomen paikallisuuden muotoutuminen Muuttoliikkeen voimistumisen seurauksena ihmiset asuvat elämänsä aikana monissa paikoissa. Alle puolet suomalaisista asuu kunnassa, jossa on syntynyt. Paikallisuudessa maantieteellinen ulottuvuus ei viittaa enää vain tiettyyn sijaintiin, vaan tiettyihin sijainteihin (asuminen, matkustaminen, media), joista saadut kokemukset muodostavat ihmisen maantieteellisen kokemusmaailman. 4.2 Palvelutuotanto muuttaa muotoaan Julkisten palveluiden kehittämiseen on viime vuosina kiinnitetty yhä enemmän huomiota. Julkisessa hallinnossa on 80-luvulta lähtien tapahtunut useita muutoksia, jotka liittyvät organisaatioiden rakenteiden kehittämiseen, markkinaohjauksen soveltamiseen ja tulosjohtamismalleihin. Erityisesti on pyritty kehittämään tehokkuutta, asiakaspalvelua ja joustavuutta. Erityisiä haasteita kehittämiselle on luonut ihmisten entistä suurempi liikkuvuus, arjen toimintamallien ja aikataulujen muuttuminen yhä kauemmas virastomaisesta toimintamallista ja aikatauluista, palveluiden markkinaehtoistuminen ja ostopalvelujen lisääntyvä käyttö. Myös tieto- ja vuorovaikutusteknologian kehitys on mahdollistanut aivan uuden typpisiä palvelumalleja. Tietoyhteiskuntakehitys on keskeinen muutoksen moottori meneillään olevassa julkisen hallinnon ja palveluiden uudistuksessa. Nykyinen kuntarakenne perustuu pääsääntöisesti maantieteellis- hallinnolliseen paikallisuuskäsitykseen. Nykyinen paikallisuus on ennen kaikkea taloudellista, toiminnallista ja verkostopaikallisuutta, jossa vanhat hallinnolliset rajat voivat pahimmillaan olla arjen toimivuuden este. Kuntien organisaatioiden perusrakenne on tällä hetkellä koko maassa hyvin samanlainen. Organisaatioiden perusrakenne on perinteinen toimialapohjainen tulosyksikkörakenne. Asiakkaan saaman palvelun arvo muodostuu pääsääntöisesti organisaatioiden alimmalla tasolla ja palveluprosessit kulkevat monessa tapauksessa useiden eri tulosyksiköiden ja toimialojen kautta. Nykyinen organisaatiorakenne vaikeuttaa tällaisten yli organisaatiorajojen kulkevien palveluprosessien hallintaa. Tyypillinen esimerkki tällaisesta monialaisesta palveluprosessista on lapsen kasvun ja kehityksen tukeminen. Siihen osallistuvat neuvolat, päivähoito, koulu, vapaa-aikatoimi, sosiaalityö jne. 13

14 ohjaavat liikennettä rajan yli. Esimerkiksi vanhustenhuollon prosesseissa näitä tulliasemia kutsutaan useissa kunnissa SAS-ryhmiksi. Kunnan sisäisten tulliasemien lisäksi tulliasemia on myös kuntien rajoilla. Erilaiset yhteistyöryhmät toimivat raja-valtuutettuina, jotka käsittelevät rajan ylitykseen liittyviä kysymyksiä usein vielä yksittäistapauksina. Iso rajanylitykseen liittyvä hallintoprosessi käynnistyy, kun kuntalainen haluaisi käyttää toisen kunnan palveluja. Esimerkiksi silloin, jos vanhemmat haluavat lapsen päivähoitoon naapurikunnan alueelle, koska se on sopivasti työmatkan varrella. Kuntien ohjaus- ja johtamisjärjestelmät on viritetty oman toimialojen ja tulosyksilöiden varaan rakennetun palvelutuotannon ohjaamiseen ja johtamiseen, mutta prosessien ohjaus ja johtaminen on vasta kehittymässä. Tämän vuoksi yksiköiden rajoilla palveluprosessi katkeaa, jos sitä ei erityistoimin auteta yli. Organisaatioiden rajoille on tämän vuoksi muodostunut tulliasemia, jotka valvovat ja Kunnilla on tällä hetkellä palvelutuotantoon liittyen kolme suurta haastetta: 1. Miten hallita asiakaslähtöisiä palveluprosesseja, joissa on mukana monia erilaisia toimijoita? 2. Miten kunnallisen palvelutuotannon logiikka ja ihmisten arjen logiikka kytketään yhteen? 3. Miten kustannukset saadaan pidettyä kurissa? 14

15 4.3 Palvelutuotanto ja tuotannon ohjaus eriytyvät Haasteisiin vastaaminen vaatii kuntien eri roolien selkiyttämistä. Kunnilla on kolmenlaisia tehtäviä: 1. Tehtävät julkisena valtana 2. Julkiset palvelutehtävät 3. Kehittämistehtävät Julkisen vallan tehtävät liittyvät lakien ja normien toimeenpanoon ja niiden valvontaan ja tarkastukseen, siltä osin kuin se on annettu kuntien vastuulle. Julkisen vallan käyttöön liittyy kunnissa myös kunnan toimivallan puitteissa tapahtuva normien ja rajaehtojen asettaminen (rakennusjärjestys, kaavoitus yms.). Julkisen vallan käyttöä on myös poliittinen päätöksenteko ja siihen liittyvä tarkoituksenmukaisuuden harkinta asioissa, joissa se on eri säädöksissä jätetty kunnalle. Tällaista tarkoituksenmukaisuusharkintaa on esim. palvelurakenteesta ja palvelujen laatutasosta päättäminen sekä sitä millaisia kehittämishankkeita käynnistetään ja tuetaan. Julkisen vallan tehtäviin voi liittyä myös vakiintuneita palvelutehtäviä, kuten rakennusvalvonta ja ympäristön suojelu. Näitä palvelutehtäviä on syytä johtaa ja kehittää osana muita palvelutehtäviä. Raja julkisen vallan tehtävien ja palvelutehtävien välillä on vaikea tarkasti vetää. Karkeasti määritellen julkisen vallan tehtäviin kuuluu normien ja rajaehtojen asettaminen ja palvelutehtäviin kuuluu niiden yksityiskohtainen soveltaminen ja valvonta. Julkiset palvelutehtävät tarkoittavat sitä, että kunta vastaa siitä, että asukkaiden saatavilla on lakien ja asetusten edellyttämät ja paikallisten olosuhteiden vaatimat palvelut. Palvelut kunta voi joko tuottaa omana toimintana tai järjestää ne ostopalveluina tai kuntien välisenä yhteistyönä. Palvelutuotannon kehittäminen on osa palvelutehtävää. Se ei kuulu tässä luokittelussa kehittämistehtäviin. Kehittämistehtävillä tarkoitetaan toimintaa, jonka tarkoituksena on vaikuttaa kunnan tai laajemman alueen, kuten seudun tilaan. Kysymys voi olla pyrkimyksestä muuttaa tilanne entistä paremmaksi, olemassa olevan tilanteen (esim. väestö ja työpaikat) säilyttäminen tai alueella olevien ongelmien välttäminen ja hallinta. Pelkistäen voi sanoa, että kyse on kunnan / alueen elinvoiman ja kilpailukyvyn kehittämisestä. Kehittämistehtäviin liittyy myös toimintoja, jotka ovat luonteeltaan vakiintuneita palvelutehtäviä kuten esimerkiksi yritysneuvonta. Myös näitä palvelutehtäviä on syytä johtaa ja kehittää samalla tavoin kuin muita palvelutehtäviä. Kuntaa julkisena valtana voidaan kutsua myös kansalaiskunnaksi, koska se muodostaa foorumin, jossa itsenäiset ihmiset (kansalaiset) hoitavat yhteisiä asioita. Tässä yhteydessä kansalaisuus tarkoittaa enemmänkin itsemääräämisoikeuden käyttöä kuin jonkin maan kansalaisuutta. Suomessahan osallistuminen kunnallishallintoon on mahdollista vaikka ei ole Suomen kansalainen. Kuntalaisille tuotettavien ja järjestettävien palveluiden kokonaisuutta voidaan kutsua palvelukunnaksi. Palveluiden käyttäjän näkökulmasta ne muodostavat yhden kokonaisuuden. Hänen kannaltaan ei ole olennaista, minkä organisaation kirjanpitoon esimerkiksi hänen luonaan käyneen kodinhoitajan palkka kirjataan. Olennaista on se, että palvelu pelaa ja täyttää ne laatu- ja kustannuskriteerit, jotka asiakkaalle on luvattu. Kunnan elinvoimaan ja kilpailukykyyn liittyvää kokonaisuutta voidaan kutsua kuntayhteisöksi. Kuntayhteisö muodostuu kaikesta siitä inhimillisestä toiminnasta, joka tapahtuu kunnan rajojen sisäpuolella. Kyse on monimutkaisesta vuorovaikutusten verkostosta, jota ei voi ohjata ja johtaa samalla tavoin kuin palvelutuotantoa. Kunta on tällä alueella vain yksi monista toimijoista. Tämän vuoksi kunnan rooli on aloitteen tekijä ja mahdollisuuksien luoja. Kehittämistoiminnan ohjaus on osa kansalaiskuntaa (valintojen tekeminen tarkoituksenmukaisuusharkinnan perusteella). 15

16 Kunnissa on selvästi tapahtumassa palvelutuotannon ja tuotannon ohjauksen erkaantuminen toisistaan. Esimerkkinä Keski-Suomessa on Pihtiputaan ja Viitasaaren kuntapariyhteistyö. Perinteisessä toimintamallissa ohjausmallit ovat sisäänrakennettuja itse palvelutuotantoon. Tämä edellyttää, että tuotantoa ohjaavien pitää olla hyvin lähellä tai mieluummin sisällä tuotanto-organisaatiossa. Tästä asetelmasta johtuu, että esimerkiksi erilaisten kuntayhtymien luottamushenkilötoimielimet (hallitukset ja lautakunnat) menettävät yhteyden omistajatahoihin ja eivät aidosti pysty toimimaan omistajien (peruskuntien) edustajina. Tuotannon ohjausvalta asiakkaiden ja omistajien näkökulmasta ja varsinainen tuotanto eriytyvät toisistaan. Tuotannon strateginen ohjaus eriytyy operatiivisesta johtamisesta. Strateginen ohjaus keskittyy kansalaiskunnalle, jonka keskeisiä toimijoita kunnassa ovat kunnanvaltuusto ja hallitus. Lautakuntien rooli on muuttumassa samaan suuntaan. Kansalaiskunnan puolella päätetään mitä palveluja tuotetaan / järjestetään, millä laatu- ja kustannustasolla, taksoista, tuotannon ohjausmalleista, palvelutuotannon rakenteesta ja toimintamalleista (palvelumallit) sekä kehittämisen päälinjoista. 16

17 4.4 Pihtiputaan ja Viitasaaren kuntapari esimerkkinä kansalaiskunta-palvelukunta -mallista Uuden palvelutuotanto-organisaation tavoitteena on toimia yhtä tehokkaasti kuin vastaavan kokoinen yksi kunta. Kuntalaisen näkökulmasta katsottuna kunnat muodostavat yhden yhtenäisen palvelualueen, jossa asukkaat voivat tarvittaessa käyttää palveluita joustavasti yli kuntarajojen. Hallinto ja tukipalvelut sovitetaan yhteen siten, että resursseja kuluu niihin 1/2 entisestä. Peruspalveluiden osalta hyödynnetään eri toimipisteiden erikoistumista, työnjakoa ja henkilöstön yhteiskäyttöä. Palvelutuotanto organisoidaan kuntien välisen työnjaon mukaisesti asiakaslähtöisten palveluprosessien varaan tiimiorganisaatioksi. Prosessipohjaisen toiminnan tavoitteena on: Lisätä palveluprosessien kokonaishallintaa siten, että käytettävissä olevia niukkoja resursseja ei mene turhaan eri yksiköiden ja osastojen välisten rajapintaongelmien ratkaisemiseen Lisätä resurssien joustavaa käyttöä Tiimit organisaation perusyksikkönä ovat samantyyppisiä kuin nykyiset tulosyksiköt. Niillä on selkeä toiminnallinen ja taloudellinen vastuu kuten tulosyksiköillä, mutta tulosvastuu on sidottu vahvasti koko prosessin lopputulokseen. Yksikkökohtaista etua tavoitteleva osaoptimointi pyritään poistamaan. Lautakuntarakenne pysyy pääosin kuntien aikaisemman organisaatiorakenteen mukaisena eli yhteislautakunnat ovat perusturvalautakunta, sivistyslautakunta, tekninen lautakunta ja ympäristölautakunta. Teknisen lautakunnan tarpeellisuutta tarkastellaan ensimmäisen valtuustokauden lopulla. Hallinnon tukipalveluiden sekä maataloushallinnon ja lomituspalveluiden osalta ne asiat, jotka tarvitsevat monijäsenisen luottamustoimielimen päätöksen, menevät isäntäkunnan eli Pihtiputaan kunnanhallituksen päätettäväksi. Tehokkuuden nousu perustuu kolmeen tekijään: Valtaa ja vastuuta siirretään mahdollisimman lähelle asiakasrajapintaa, jolloin organisaatio pystyy nopeammin ja joustavammin reagoimaan toimintaympäristön muutoksiin. Tulosta tehdään vähemmin resurssein. Erilaisia kontrollirakenteita ei enää tarvita ja tämän vuoksi organisaatiotasot vähenevät ja kustannukset pienenevät. Kokonaisvaltaisen vastuun ja vallan myötä työntekijöiden sitoutuminen työhön ja asiakkaisiin kasvavat. 17

18 4.5 Palvelutuotannon synergiamahdollisuudet Palvelutuotanto muotoutuu vähitellen entistä enemmän asiakaslähtöiseksi ja verkostomaiseksi kokonaisuudeksi, jossa on mukana monia toimijoita ja joka ylittää myös kuntarajat. Tällaista verkostoa ei voi ohjata enää perinteisen toimialapohjaisen tulosyksikköorganisaation ohjaustavoilla. Synergisen verkosto-organisaation toimijoiden/ yksiköiden yhteistyö ei tapahdu perinteisen keskitetyn ohjauksen kautta, vaan perustana ovat vahvat integroivat mekanismit. Synerginen verkosto-organisaatio perustuu itsenäisiin toimijoihin, jotka pelaavat voimakkaasti yhteen ja hyödyntävät siten synergioita. Palveluyhteistyön synergiamahdollisuuksien oivaltaminen ja hyödyntäminen ovat osa palvelustrategian laatimista. Kuntien välisen palveluyhteistyön potentiaaliset hyödyt voidaan ryhmitellä seuraavasti: 1. Asiakaspalveluun kehittyvät yhtenäiset palvelukonseptit ja niihin liittyvät asiakkuuden hallinnan periaatteet ja mene telmät, jotka edistävät asiakaslähtöistä palveluohjausta ja kustannusten hallintaa Kunnan / alueen julkista kuvaa voidaan vahvistaa ja lisätä alueen vetovoimaa Resursseja voidaan käyttää yhdessä sekä varsinaisessa palvelutuotannossa että tukipalveluissa. Päällekkäisyydet voidaan purkaa ja koneiden ja laitteiden käyttöastetta nostaa. Osaamista ja parhaita käytäntöjä voidaan jakaa ja yhdessä oppia lisää Voidaan kehittää uusia palvelumalleja ja toteuttaa muita vaativia kehittämishankkeita Hankinnoissa ja neuvotteluissa voidaan hyödyntää suurempaa massaa 4.6 Palveluyhteistyötä integroivia mekanismeja Palvelustrategian laatimisen yhteydessä on määriteltävä myös ne mekanismit, joiden avulla yhteistyötä ohjataan ja pidetään yllä. Palveluyhteistyötä integroivia mekanismeja synergisen verkosto-organisaation ohjaamisessa ovat: 1. Vahva yhteinen tahtotila 2. Yhteiset johtamismallit ja käsitteistöt 3. Kokonaisuutta korostavat johtamis- ja kannustejärjestelmät 4. Palveluprosessien ja yhteistyökumppanuuksien hallinta 5. Prosessiajattelu sisäisten ja ulkoisten raja-aitojen kaatajana 6. Yhteiset henkilöstöjohtamisen käytännöt ja systemaattinen urakierto 7. Osaamisen hallinta ja parhaiden käytäntöjen jakaminen 8. Erityisosaamista vaativat yhteiset osaamiskeskukset ja jaetut palvelut 9. Yhteiset / yhtenäiset IT-alustat 10. Yhteiset kehittämishankkeet 18

19 4.7 Palvelumallien kehitys Julkisten palvelumallien kehitys voidaan havainnollistaa seuraavan kuvan avulla. Kuvassa on asemoitu erilaisia palvelumalleja kahden eri muuttujan, toiminnallisen tehokkuuden ja asiakaslähtöisyyden mukaan. Suurin osa kunnista toimii yhtenäispalvelumallilla, jonka asiakaslähtöisyys ja tehokkuus ovat alhaisia. Kaikille asiakkaille tarjotaan samaa palvelua samalla tavalla. Kustannustehokkuutta on haettu IC-teknologian tarjoamien mahdollisuuksien avulla. Palveluja on automatisoitu ja siirretty itsepalveluun. Kunnissa tämä kehitys on vasta alussa, mutta valtion ja pankkien palveluissa itsepalvelu on jo arkipäivää. Kunnissa yleisin itsepalvelu on kirjastojen itsepalvelulainaus. Tehokkuuden lisäys merkitsee kuitenkin samalla asiakaslähtöisyyden pienentymistä. Automatisoitu palvelu ei jousta, vaan se toimii aina sovitulla tavalla. Tehokkuutta voidaan lisätä myös vakioimalla tarjottavat palvelu ja tuottamalla sitä suurissa volyymeissä. Samalla voidaan lisätä myös asiakaslähtöisyyttä verrattuna yhtenäispalveluun. Monipalvelumallissa tuotetaan useita suhteellisen vakioituja asiantuntijapalveluita pienehköillä volyymeilla laajalle asiakaskun- nalle, jonka palvelutarpeet ovat moninaiset ja usein vaikeasti ennakoitavissa. Kuntien erilaiset monipalvelupisteet toimivat tällä mallilla. Asiantuntijapalvelumallilla tuotetaan monimutkaisia, tilannekohtaisia ja syvää asiantuntemusta edellyttäviä palveluja. Tällaisia palveluja ovat esim. perheneuvontapalvelut. Näissä palveluissa asiakaslähtöisyys on suuri, mutta toiminnallinen tehokkuus usein pieni luvulla tietoyhteiskuntakehitys mahdollistaa uudet integroidut ja tehokkaat monikanavaiset palvelumallit, joissa voidaan yhdistää asiakaslähtöisyys ja kustannustehokkuus. Monikanavaisuus tarkoittaa sitä, että asiakkaat voivat omien kykyjensä ja tarpeidensa mukaisesti asioida eri kanavien kautta. Tehokkaat itsepalvelumallit ja automaatio eivät asiakkaan kannalta ole ikäviä asioita, jos niitä osataan hyödyntää palveluprosessien oikeassa vaiheessa. Tuskin 3 miljoonaa suomalaista, joiden veroilmoituksen täyttäminen poistui veroehdotusmenettelyn kautta, pitävät automaatiota vaikeana ja elämää vaikeuttavana asiana. 19

20 5 Palveluiden tuottamisen tasot Yhtenä tavoitteena tässä palvelustrategiassa on löytää tarkoituksenmukainen työnjako kaikkien kunnallisten palvelujen tuottamisessa kunta/kuntarypäs/seutukunta/maakunta tasolla. Tarkoituksenmukaista työnjakoa voidaan tarkastella eri näkökulmista. Yksi näkökulma on tarkastella kuntien strategista tilannetta elinkaariajattelun näkökulmasta. Esko Juntusen mukaan Suomen kunnat ovat strategisilta lähtökohdiltaan erilaiset. Kasvukeskukset ja maaseudut ovat aivan eri kehitysvaiheessa ja niihin pitäisi soveltaa erilaista strategiaa. Maaseudun väestökatokunnissa pitäisi soveltaa kustannustehokkuusstrategiaa ja kasvukeskuskunnissa kasvu- ja innovaatiostrategiaa. Kunnat, joissa väki vähenee, joutuvat palvelutuotantoa sopeuttamaan vähenevän väestömäärän tarpeisiin. Tällaisessa tilanteessa olevien kuntien yhteistyöhalukkuus samanlaisessa tilanteessa olevien kuntien kanssa on suuri. Kunnat, joiden väkiluku kasvaa, joutuvat lisäämään palvelutuotantoaan ja heidän yhteistyön lähtökohta on toinen. Jos samalla seutukunnalla on kuntia, joiden väestö vähenee ja kuntia joiden lisääntyy, tuo tämä lisävaikeuden yhteistyöhön. Toinen näkökulma tarkastella työjakoa on: 1. mikä on tarkoituksenmukainen työnjako palveluiden järjestämisessä ja 2. mikä on tarkoituksenmukainen työnjako palveluiden tuottamisessa. Seuraavassa paneudutaan tarkemmin näihin näkökulmiin. 20