PÄÄASIALLINEN SISÄLTÖ

Transkriptio

1 HE 63/2001 vp Hallituksen esitys Eduskunnalle valtionavustuslaiksi ja laiksi valtion talousarviosta annetun lain 7 c :n muuttamisesta ESITYKSEN PÄÄASIALLINEN SISÄLTÖ Esityksessä ehdotetaan säädettäväksi valtionavustuslaki ja muutettavaksi valtion talousarviosta annettua lakia. Ehdotettu valtionavustuslaki on tarkoitettu harkinnanvaraisia valtionavustuksia koskevaksi yleislaiksi. Lakia sovelletaan valtionavustukseen, jos muussa laissa ei säädetä toisin. Lain soveltamisalaan eivät kuitenkaan kuulu valtionosuuksia koskevissa laeissa säädetyt, valtionosuusjärjestelmiin kuuluvat valtionavustukset. Laissa säädetään valtionavustuksen myöntämisen perusteista ja yleisistä edellytyksistä. Lakiin otetaan säännökset myös valtionavustuksen myöntämisen ja maksamisen muodoista ja menettelyistä sekä valtionavustuksen käytöstä, käytön valvonnasta ja tarkastuksista samoin kuin viranomaisten tietojensaantioikeuksista. Laissa säädetään takaisinperinnästä ja sitä koskevasta valtionapuviranomaisen toimivallasta. Laissa säädetään lisäksi eräistä valtionavustuksia koskevissa asioissa sovellettavista hyvän hallinnon takeista. Laki sisältää siten säännökset valtionavustuksen hakijan ja saajan oikeuksien ja velvoitteiden perusteista. Valtionavustuslaissa ei säädetä siitä, mihin toimintoihin tai hankkeisiin valtionavustusta myönnetään. Tästä säädetään muussa lainsäädännössä ja päätetään valtion talousarviossa. Tarvittavat tarkemmat säännökset valtionavustuksen talousarvion mukaisesta käyttämisestä ja siihen liittyvistä ehdoista annetaan ehdotetun lain nojalla annettavalla valtioneuvoston asetuksella. Valtionavustuslailla kumotaan valtionavustuksia koskeviksi yleismääräyksiksi annettu valtioneuvoston päätös. Valtion talousarviosta annettua lakia muutetaan siten, että tarvittavat tarkemmat säännökset valtionavustukseen myönnetyn määrärahan käyttämisestä annetaan valtioneuvoston asetuksella. Ehdotetut lait ovat tarkoitetut tulemaan voimaan mahdollisimman pian sen jälkeen, kun ne on hyväksytty ja vahvistettu V

2 2 HE 63/2001 vp SISÄLLYSLUETTELO ESITYKSEN PÄÄASIALLINEN SISÄLTÖ...1 SISÄLLYSLUETTELO...2 YLEISPERUSTELUT Johdanto Nykytila Lainsäädäntö...5 Harkinnanvaraisten valtionavustusten sääntelyn yleispiirteet...5 Laintasoiset säännökset...5 Valtioneuvoston tai ministeriön päätös...13 Ministeriöiden päätökset valtionavustusten yleisistä ehdoista Käytäntö...14 Valtionavustukset talousarviossa...14 Valtionapuviranomaisen päätös Nykytilan arviointi...16 Perustuslain asettamat vaatimukset...16 Epäyhtenäiset menettelytavat ja soveltamisongelmat Esityksen tavoitteet ja keskeiset ehdotukset Tavoitteet...18 Perustuslain asettamien vaatimusten täyttäminen...18 Hyvän taloudenhoidon vahvistaminen Keskeiset ehdotukset...20 Yleislaki harkinnanvaraisista valtionavustuksista...20 Valtionavustuslain soveltamisala...20 Valtionavustuksen myöntämisen perusteiden sääntely...21 Valtionavustuksen käyttö ja sen valvonta...22 Valtionavustuksen palauttaminen ja takaisinperintä...22 Tietojensaanti ja tietojen luovuttaminen...22 Hyvän hallinnon takeet Esityksen vaikutukset Taloudelliset vaikutukset Organisaatio- ja henkilöstövaikutukset Vaikutukset eri väestöryhmien asemaan ja ympäristövaikutukset Asian valmistelu Valtionavustusten sääntelytyöryhmän ehdotus Lausunnot Muita esitykseen vaikuttavia seikkoja...26 YKSITYISKOHTAISET PERUSTELUT Lakiehdotusten perustelut...27

3 HE 63/2001 vp Valtionavustuslaki luku. Yleiset säännökset luku. Valtionavustuksen myöntämisen perusteet luku. Valtionavustuksen myöntäminen ja maksaminen luku. Valtionavustuksen käyttö ja sen valvonta luku. Valtionavustuksen palauttaminen ja takaisinperintä luku. Tietojensaanti ja tietojen luovuttaminen luku. Erinäiset säännökset Laki valtion talousarviosta Tarkemmat säännökset Voimaantulo...68 LAKIEHDOTUKSET Valtionavustuslaki Laki valtion talousarviosta annetun lain 7 c :n muuttamisesta...79 LIITE...80 RINNAKKAISTEKSTI...80 Laki valtion talousarviosta annetun lain 7 c :n muuttamisesta...80

4 4 HE 63/2001 vp YLEISPERUSTELUT 1. Johdanto Valtion talousarvion lukuisille eri momenteille otetuista määrärahoista myönnetään valtionavustuksia harkinnanvaraisesti siten, että valtionavustuksen myöntäminen, määrä ja käyttötarkoitus riippuvat valtionavustuksen myöntävän viranomaisen harkintansa nojalla tekemästä päätöksestä. Valtionavustuksella tarkoitetaan muussa kuin lainan, takauksen tai verohelpotuksen muodossa jonkin toiminnan tai hankkeen tukemiseksi valtion varoista myönnettävää rahoitusta. Talousarvioon on otettu myös määrältään ja käyttötarkoitukseltaan rajattuja valtuuksia tehdä sopimuksia sekä antaa sitoumuksia ja päätöksiä, jotka liittyvät harkinnanvaraisten valtionavustusten myöntämiseen. Harkinnanvaraisia valtionavustuksia myönnetään lisäksi talousarvion ulkopuolella olevien valtion rahastojen varoista. Suomessa ei ole harkinnanvaraisen valtionavustuksen myöntämisen edellytyksiä, hakemista, myöntämiseen liittyvää valtionapuviranomaisen päätöksentekoa, maksamista, käyttöä ja käytön valvontaa, valtionavustuksen palauttamista ja takaisinperintää sekä niihin liittyviä korkoseuraamuksia koskevaa yleistä lainsäädäntöä. Yleisesti sovellettavana normistona on ainoastaan valtioneuvoston päätös valtionavustuksia koskeviksi yleismääräyksiksi (490/1965), jäljempänä yleismääräyspäätös, joka on lainsäädäntöön nähden toissijainen ja sellaisenakin välittömästi ainoastaan valtion viranomaisia velvoittava. Eri hallinnonaloilla on säädetty jonkin verran harkinnanvaraisiin valtionavustuksiin sovellettavaa lainsäädäntöä. Lakien lähtökohdat, sisältö ja kattavuus vaihtelevat huomattavasti. Merkittävä osa harkinnanvaraisista valtionavustuksista ei kuulu näiden lakien soveltamisalaan. Aikaisemmin annettiin tarvittavat tarkemmat normit harkinnanvaraisen valtionavustuksen myöntämisen perusteista ja myöntämisestä, käyttämisestä, valvonnasta ja takaisinperinnästä useimmiten asianomaista valtionavustusta koskevassa valtioneuvos- tontaiministeriönpäätöksessä.uudenperus- tuslain voimaantulon yhteydessä valtion talousarviosta annettua lakia (423/1988), jäljempänä talousarviolaki, muutettiin siten, että tarkempia säännöksiä määrärahan talousarvion mukaisesta käyttämisestä ja siten myös harkinnanvaraisen valtionavustuksen myöntämisen edellytyksistä ja ehdoista on voitu antaa valtioneuvoston tai ministeriön asetuksella. Valtionavustusten sääntely on hajanaista ja monilta osin puutteellista. Tämä on johtanut epäyhtenäisiin käytäntöihin ja menettelytapoihin. Perustuslaki edellyttää, että yksityisen oikeusaseman perusteista on säädettävä lailla. Harkinnanvaraisten valtionavustusten ohjauksessa muun muassa valtionavustuksen käyttämistä koskevat velvoitteet, viranomaisten toimivalta valtionavustusten valvonnassa ja tarkastuksessa sekä sen takaisinperintä ja palauttaminen koronmaksuvelvoitteineen ovat useimmiten ainoastaan järjestetyt asetuksilla ja hallinnollisilla määräyksillä. Harkinnanvaraisten valtionavustusten käytön ja valtionavustuksiin liittyvän viranomaistoiminnan sääntelytaso ei siten useinkaan vastaa nykyisiä vaatimuksia. Puutteiden korjaamiseksi ehdotetaan säädettäväksi valtionavustuslaki. Lakiin otetaan yleiset säännökset harkinnanvaraisen valtionavustuksen myöntämisen perusteista, myöntämisestä, käytöstä ja käytön valvonnasta, palauttamisesta ja takaisinperinnästä samoin kuin valtionapuviranomaisten tietojensaantioikeuksista ja salassapidosta, valtionavustuksiin liittyvästä viranomaisyhteistyöstä, muutoksenhausta valtionapuviranomaisen päätökseen ja tämän päätösten täytäntöönpanosta Ėhdotettu laki on toissijainen valtionavustuksia koskevaan erityislainsäädäntöön nähden. Sitä sovelletaan siten vain siltä osin kuin muualla laissa ei ole ehdotettavasta laista poikkeavia säännöksiä. Valtionavustuslakia ei sovelleta kuntien valtionosuuksia koskevassa lainsäädännössä tarkoitettuihin, kunnille ja eräille muille tahoille harkinnanvarai-

5 HE 63/2001 vp 5 sesti myönnettäviin avustuksiin. Lakia ei myöskään sovelleta Raha-automaattiyhdistyksen ja totopelien tuotoista myönnettäviin valtionavustuksiin. Ehdotetulla valtionavustuslailla ei rajoiteta mahdollisuuksia ottaa talousarvioon määrärahoja käytettäväksi harkinnanvaraisiin valtionavustuksiin. Lailla ei muutoinkaan puututa harkinnanvaraisen valtionavustuksen myöntämisen yksityiskohtaisiin aineellisiin perusteisiin. Ehdotetun valtionavustuslain avulla on tarkoitus nostaa harkinnanvaraisten valtionavustusten sääntely perustuslain edellyttämälle tasolle siltä osin kuin on kysymys valtionavustuksen hakijan ja saajan oikeusaseman perusteista ja viranomaisten toimivaltuuksista. Lailla turvataan siten perustuslaissa edellytetyt hyvän hallinnon takeet. Lakiin otettavilla säännöksillä edistetään myös hyvän taloudenhoidon vaatimusten toteuttamista harkinnanvaraisten valtionavustusten myöntämisessä ja käyttämisessä. 2. Nykytila 2.1. Lainsäädäntö Harkinnanvaraisten valtionavustusten sääntelyn yleispiirteet Suomessa ei ole harkinnanvaraisesti myönnettäviä valtionavustuksia koskevaa yleistä lainsäädäntöä, jossa säänneltäisiin valtionavustuksen myöntämisen yleisiä edellytyksiä, valtionavustuksen hakemista, valtionavustuksen myöntämiseen liittyvää päätöksentekoa ja muuta hallintomenettelyä, valtionavustuksen käyttöä sekä valtionavustuksen valvontaa ja takaisinperintää siihen liittyvine korkoseuraamuksineen. Ainoa yleisesti sovellettava normisto, joka koskee harkinnanvaraisia valtionavustuksia, on valtioneuvoston yleismääräyspäätös. Harkinnanvaraisiin valtionavustuksiin liittyviä viranomaisten menettelyjä ja eräitä toimintoja säännellään yleisen lainsäädännön alaan kuuluvissa säädöksissä. Yleisen lainsäädännön eräät säännökset koskevat myös joitakin valtionavustuksen hakijan ja saajan velvoitteita ja menettelyitä. Harkinnanvaraisesti myönnettävät valtionavustukset saattavat olla osa erityislainsäädännöllä luotua rahoitusjärjestelmää ja sen mukaisia tukimuotoja. Tällöin myös harkinnanvaraisten valtionavustusten myöntämisestä ja käytön valvonnasta sekä takaisinperinnästä on useimmiten säädetty suhteellisen kattavasti lailla tai sen nojalla annetuilla asetuksilla. Lainsäädäntöön sisältyy myös useita säännöksiä, joissa todetaan, että valtion talousarvioon otetusta määrärahasta voidaan kyseisessä erityislaissa säädettyyn tarkoitukseen myöntää valtionavustuksia. Kyseisestä valtionavustuksesta ei ole kuitenkaan laissa säädetty tämän tarkemmin. Osa valtionavustuksista on näiden erityislainsäädäntöön luettavien säädösten soveltamisalan ulkopuolella ja perustuvat siten yksinomaan valtion talousarvioon. Laintasoiset säännökset Perustuslaki Perustuslaissa säädetyt perusoikeudet sekä oikeusvaltioperiaate muodostavat reunaehdot ja perusteet kaikelle julkiselle vallankäytölle ja siinä noudatettavalle menettelylle. Julkista valtaa voidaan perustuslain 2 :n mukaan käyttää ainoastaan lain nojalla. Viranomaisten ja mahdollisesti muiden julkista valtaa käyttävien toimielinten ja henkilöiden toimivallan perusteista on siten säädettävä lailla Ṗerusoikeuksiin liittyy lakivarauksia eli säännöksiä siitä, että jostakin asiasta täytyy tai siitä voidaan säätää yksinomaan lailla. Lailla säätämistä edellyttävät lakivaraukset ovat laajuudeltaan yleisiä tai vain tiettyä asiaa koskevia. Perusoikeuksien piiriin kuuluvista asioista voidaan yleensä säätää ainoastaan lailla. Eräisiin perusoikeuksiin liittyy myös lainsäätäjälle osoitettu toimintavelvoite säätää perusoikeuteen liittyvän oikeuden suojasta tarkemmin lailla. Tällaisia perusoikeuksia ovat muun muassa perustuslain 10 :ssä tarkoitettu oikeus yksityiselämään ja 21 :ssä tarkoitetut hyvän hallinnon takeet. Asetuksia voidaan perustuslain 80 :n mukaan antaa vain perustuslaissa tai muussa laissa annetun valtuuden nojalla. Asetuksenantovaltuuden on oltava perustuslain vakiintuneen tulkintakäytännön mukaan täsmällinen ja tarkkarajainen. Valtuuden käyttö

6 6 HE 63/2001 vp tulee myös sitoa joihinkin asiallisiin edellytyksiin tai rajoituksiin. Lailla on perustuslain 80 :n 1 momentin nojalla kuitenkin aina säädettävä yksilön oikeuksien ja velvollisuuksien perusteista sekä asioista, jotka perustuslain mukaan muutoin kuuluvat lain alaan. Tällaisia ovat perusoikeuksien käyttämiseen ja rajoittamiseen liittyvät asiat ja muiden perustuslaissa säädettyjen lakivarauksien piiriin kuuluvat asiat. Asetuksella säätämisen perustuslaillista asianmukaisuutta harkittaessa on varsinaisten lakivarauksien sekä täsmällisyyden ja tarkkarajaisuuden vaatimusten lisäksi otettava huomioon säänneltäviksi tarkoitettujen asioiden asiallinen merkitys. Merkittävät asiat eivät kuulu asetuksella säädettäviksi, vaan perussäännökset niistä tulee olla laissa. Perustuslaissa säädetään harkinnanvaraisissa valtionavustuksissa noudatettavat sääntelytapaa, yksityisiin kohdistuvien velvoitteiden asettamista ja viranomaisten menettelyitä koskevat perustavanlaatuiset vaatimukset. Valtiokäytännössä oli ennen perustuslain voimaantuloa muodostunut valtioneuvostolle tavanomaisoikeudellinen norminantovalta antaa ilman erityistä valtuutusta tarkempia säännöksiä ja määräyksiä valtion talousarvioon otettujen määrärahojen toimeenpanosta ja talousarvion soveltamisesta. Perustuslailla ei sen perustelujen mukaan ole tarkoitettu muuttaa mahdollisuutta antaa tällaisia valtiontalouteen liittyviä normeja. Asetuksenantovaltaa koskevan perustuslain tasoisen sääntelyn uudistuksen jälkeenkin olisi siten mahdollista antaa talousarvion soveltamismenettelyyn liittyviä normeja valtioneuvoston ja ministeriön päätöksin (HE 1/1998 vp, 80 :n yksityiskohtaiset perustelut, s. 132). Perustuslain voimaantuloon liittyen otettiin talousarviolakiin uusi 7 c (217/2000). Sen mukaan tarkempia säännöksiä määrärahan talousarvion mukaisesta käyttämisestä voidaan antaa valtioneuvoston asetuksella. Mainittuja säännöksiä voidaan kuitenkin antaa ministeriön asetuksella, jos niin lailla erikseen säädetään tai talousarviossa päätetään. Tarkoituksena oli, että aikaisemmin valtioneuvoston tai ministeriön päätöksillä annetut normit talousarvion toimeenpanosta annettaisiin talousarviolain 7 c :n nojalla. Pykälän nojalla on jo annettu eräitä säännöksiä, jotka ovat liittyneet valtionavustuksia koskevien määrärahojen käyttämiseen. Hyvän hallinnon takeet säädetään perustuslain 21 :ssä perusoikeudeksi. Pykälän 2 momentin mukaan julkisella vallalla on velvollisuus turvata lailla säädetyt hyvän hallinnon takeet. Hyvän hallinnon takeita ovat oikeus tulla kuulluksi ja saada perusteltu päätös. Momentissa mainitaan myös muut hyvän hallinnon takeet. Säännös on jätetty avoimeksi, jatkuvasti kehittyvän oikeusperiaatteen ilmentäväksi. Sen voidaan ymmärtää sisältävän muun muassa vaatimukset hallinnon toiminnan asianmukaisuudesta ja riittävästä laadusta, yhdenvertaisuudesta hallintomenettelyssä sekä yksilön näkökulmasta saatavilla olevasta ja tehokkaasta oikeusturvasta. Hallinnon laatu tarkoittaa harkinnanvaraisen valtionavustuksen myöntämisen tyyppisessä edunsuovassa hallintotoimessa sekä valtionavustuksen käytön valvonnassa erityisesti hallinnon menettelytapojen asianmukaisuutta. Yleishallinto- ja rikosoikeudellinen lainsäädäntö Harkinnanvaraisen valtionavustuksen myöntäminen on luonteeltaan edunsuova, tarkoituksenmukaisuusharkinnan perusteella myönnettävä hallintotoimi. Valtionapuviranomaisen menettelyyn sovelletaan hallintomenettelylakia (598/1982). Valtionapuviranomaisen päätöksestä voidaan useimmiten valittaa hallintolainkäyttölain (586/1996) mukaisesti. Viranomaisten toiminnan julkisuudesta annettu laki (621/1999), jäljempänä julkisuuslaki, sääntelee valtionavustusta myöntävän viranomaisen tiedonhallintaa, oikeutta saada tieto valtionapuviranomaisen asiakirjoista ja tiedoista sekä tietojen luovuttamista. Valtionapuviranomaisen päätösten tiedoksiantoon sovelletaan tiedoksiannosta hallintoasioissa annettua lakia (232/1996) ja sähköisestä asioinnista hallinnossa annettua lakia (1318/1999). Asiakirjojen lähettämiseen valtionavustuksia koskevissa asioissa on sovellettava asiakirjojen lähettämisestä annettua lakia (74/1954). Määräaikojen laskennassa on puolestaan noudatettava säädettyjen määräaikojen laskemisesta annettua lakia (150/1930).

7 HE 63/2001 vp 7 Rikoslain (39/1889) 29 luvun avustuspetosta koskevia säännöksiä sovelletaan silloin, kun valtionavustus on saatu antamalla avustuksen myöntämistä koskevaan päätökseen olennaisesti vaikuttavasta seikasta väärä tieto tai salaamalla tällainen seikka. Avustuspetoksen tunnusmerkistö täyttyy myös, jos valtionavustuksen saaja jättää ilmoittamatta avustuksen myöntämiseen, maksamiseen tai ehtoihin olennaisesti vaikuttavasta olosuhteiden muutoksesta, josta avustuksen saaja on erityisesti velvoitettu ilmoittamaan. Henkilökohtaiseen käyttöön myönnetyt avustukset on kuitenkin rikoslaissa asetettu erilaiseen asemaan muihin avustuksiin nähden. Avustuspetosta koskevan rikoslain 29 luvun avustuspetosta, törkeää avustuspetosta ja avustusrikkomusta koskevien säännösten yhteydessä avustuksella ei tarkoiteta henkilökohtaiseen kulutukseen myönnettäviä avustuksia. Yleinen finanssihallinto- ja talousoikeudellinen lainsäädäntö Harkinnanvaraisiin valtionavustuksiin tarkoitetut määrärahat otetaan valtion talousarvioon ja niihin sovelletaan talousarviolain ja valtion talousarviosta annetun asetuksen (1243/1992), jäljempänä talousarvioasetus, säännöksiä. Valtiontalouden tarkastusvirastosta annetun lain (676/2000) tarkastusta koskevat säännökset koskevat myös valtionavustuksia. Lain 2 :n 1 momentin 3 kohdan mukaan valtiontalouden tarkastusvirastolla on oikeus tarkastaa valtiolta varoja tai muuta taloudellista tukea tai etua saaneita tahoja sen selvittämiseksi, ovatko varojen tai muun taloudellisen edun saamiseksi annetut tiedot oikeat, onko myöntämispäätöksessä määrättyjä ehtoja noudatettu ja onko varat tai taloudellinen tuki käytetty siihen tarkoitukseen, johon ne on annettu. Valtiontalouden tarkastusvirastolla ei kuitenkaan ole tarkastusoikeutta siltä osin kuin varat tai taloudellinen etuus on myönnetty yksityiselle henkilölle tämän henkilökohtaisiin tai tämän perheen tarpeisiin tai kotitalouden suoranaiseen tukemiseen. Valtiontilintarkastajilla on vastaavat tarkastusoikeudet valtiontilintarkastajain oikeudesta tarkastaa eräitä valtion tukitoimia annetun lain (630/1988) mukaan. Yritystuen yleisistä ehdoista annettu laki (786/1997) tulee sovellettavaksi eri hallinnonaloilla yritystuen muodossa annettaviin valtionavustuksiin. Laissa edellytetään yritystuen määräaikaisuutta, asetetaan eräitä ehtoja yritystuen sallittavuudelle ja asetetaan yritystuen myöntäjälle velvoite arvioida yritystuen tarpeellisuutta ja vaikutuksia. Laissa on säännökset myös yritystuen yleisten ehtojen noudattamisen valvonnasta ja siinä tarkoituksessa tehtävistä tarkastuksista. Julkisista hankinnoista annettu laki (1505/1992) edellyttää julkisyhteisöjen ja laissa tarkoitettujen muiden hankintayksiköiden useimmiten kilpailuttavan tarjouskilpailussa hankintansa. Laissa on myös muita hankintamenettelyä koskevia säännöksiä. Julkisista hankinnoista annettu laki voi tulla sovellettavaksi silloin, kun valtion virasto tai laitos hankkii palveluja ostopalvelusopimuksella. Valtionavustuksena myönnettäväksi tarkoitetun taloudellisen etuuden jakaminen sopimusmuodossa voi jo muotoilun perusteella johtaa siihen, että sopimussuhdetta arvioidaan lähtökohtaisesti hankintamenettelynä, johon tulisi soveltaa sitä koskevia säännöksiä. Julkisista hankinnoista annetun lain mukaisia ja sen soveltamisalaan kuuluvia hankintayksiköitä ovat lisäksi sellaiset tahot, jotka ovat saaneet valtionavustusta tai muuta julkista rahoitusta enemmän kuin puolet hankinnan arvosta. Valtionavun muodossa pääasiallisen rahoituksensa saava oikeushenkilö luetaan laissa julkishallintoon kuuluvaksi ja myös tällaiselta taholta edellytetään toiminnassaan julkisista hankinnoista annetun lain säännösten soveltamista. Valtionosuuksia koskeva lainsäädäntö Kuntien ja eräiden muiden saajien valtionosuuksista sekä valtionosuusjärjestelmiin täydentävänä osana liittyvistä valtionavustuksista säädetään kuntien valtionosuuslaissa (1147/1996), opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta annetussa laissa (635/1998), vapaasta sivistystyöstä annetussa laissa (632/1998), sosiaali- ja terveydenhuollon suunnittelusta ja valtionosuudesta annetussa laissa (733/1992) sekä kunnille palo- ja pelastustoimen kustannuksiin suoritettavista valtionosuuksista ja -avustuksista (560/1975) annetussa laissa. Mainituissa valtionosuusla-

8 8 HE 63/2001 vp eissa säädetty rahoitusjärjestelmä kattaa käyttökustannuksiin ja perustamishankkeisiin myönnettävän lakisääteisen valtionosuuden ja harkinnanvaraisen valtionavustuksen sekä muun rahoituksen. Rahoitusta voidaan myöntää ja maksaa kunnille, kuntayhtymille sekä yksityisille yhteisöille ja säätiöille. Edellä mainitut lait koskevat lakisääteisen valtionosuuden ja muun lakisääteisen rahoituksen ohella eräitä harkinnanvaraisesti myönnettäviä valtionavustuksia. Valtionosuuslait ovat suhteellisen kattavia. Niissä on säännöksiä sekä valtionosuuksien että valtionavustusten myöntämisen perusteista, myöntämisestä, maksamisesta ja perusteetta saadun edun palauttamisesta. Eräitä rahoitus- ja tukijärjestelmiä koskeva lainsäädäntö Eri hallinnonaloilla on jonkin verran erityislakeja, joissa säädetään joiltakin osin valtionavustuksen myöntämisestä valtion talousarvioon otettavien määrärahojen puitteissa. Nämä lait ovat sisällöltään ja säännöksiltään erilaisia. Yhteisenä piirteenä on, että kyseillä laeilla on pyritty luomaan tiettyä toimintaa koskeva lakisääteinen rahoitusjärjestelmä. Tällaisia lakeja ovat muun muassa: laki eräistä kirjailijoille ja kääntäjille suoritettavista apurahoista ja avustuksista (236/1961) laki yksityisistä teistä (358/1962) puoluelaki (10/1969) laki taiteilijaprofessorin viroista ja valtion taiteilija-apurahoista (734/1969) laki työterveyslaitoksen toiminnasta ja rahoituksesta (159/1978) laki yhdyskuntien vesihuoltotoimenpiteiden avustamisesta (56/1980) laki saariston kehityksen edistämisestä (494/1981) laki kuljetusten alueellisesta tukemisesta (954/1981) laki luvanvaraisesta henkilöliikenteestä (343/1991) laki metsäkeskuksista ja metsätalouden kehittämiskeskuksesta (1474/1995) laki kestävän metsätalouden rahoituksesta (1094/1996) laki eräistä kuvataiteen tekijöille suoritettavista apurahoista (115/1997) yritystoiminnan tukemisesta annettu laki (1068/2000). Laeissa säädetään yleensä muun muassa käyttötarkoituksesta, johon valtionavustusta voidaan myöntää, valtionavustuksen myöntämisen edellytyksistä, valtionavustuksen hakemisesta, myöntämisestä ja maksamisesta, valtionavustuksen käyttöön liittyvistä ehdoista, valtionavustuksen käytön valvonnasta sekä valtionavustuksen takaisin perimisestä. Laeissa on usein myös valtuus antaa alemmantasoisia säännöksiä avustukseen liittyvistä seikoista. Se, mistä edellä mainituista seikoista on säädetty laissa ja mistä lakia alemman asteisissa säädöksissä, vaihtelee huomattavasti. Useimmiten valtionavustuksen käyttötarkoituksesta on säännelty lain tasolla, kun taas valtionavustuksen myöntämisen ja maksamisen menettelyt samoin kuin käytön ehdot sekä valvonta ja takaisinperintä ovat useammin jätetty säänneltäviksi asetuksella, tai näistä seikoista ei ole annettu lainkaan tarkempia säännöksiä. Rahapelitoiminnan tuotoista myönnettäviä avustuksia koskeva lainsäädäntö Erityinen ja taloudellisesti merkittävä harkinnanvaraisten valtionavustusten järjestelmä ovat arpajaislaissa (491/1965) säädetystä, luvanvaraisen rahapelitoiminnan tuotoista myönnettävät valtionavustukset. Käytännössä tällöin tarkoitetaan nykyisin Rahaautomaattiyhdistyksen, Oy Veikkaus Ab:n ja totopeleistä kertyvistä tuotoista myönnettäviä valtionavustuksia. Niitä koskevia säännöksiä on nykyisin arpajaislaissa, raha-automaattiasetuksessa (676/1967), veikkausasetuksessa (241/1993), raha-arpa- ja veikkauspelien ylijäämän käyttämisestä annetussa asetuksessa (725/1982) ja totopeliasetuksessa (236/1995). Raha-automaattiyhdistyksen tuotosta myönnettävistä avustuksista annetussa valtioneuvoston päätöksessä (929/1998) annetaan tarkempia säännöksiä valtionavustuksista. Edellä mainituissa säädöksissä säädetään muun muassa käyttötarkoituksista, joihin avustusta voidaan myöntää, avustusten saajista, sekä avustusten hakemisesta, myöntämisestä ja valvonnasta. Tuotoista myönnettäviin valtionavustuksiin sovellettavat säädökset ja avustusten käsittely valtion talousarvi-

9 HE 63/2001 vp 9 ossa ovat erilaisia riippuen siitä, onko kyseessä Oy Veikkaus Ab:n, totopelien vai Raha-automaattiyhdistyksen tuotosta myönnettävä valtionavustus. Raha-arpa- ja veikkauspelien ylijäämän käyttämisestä annetun asetuksen mukaan Oy Veikkaus Ab:n toimeenpanemien raha-arpaja veikkauspelien ylijäämän yhteismäärää vastaavaksi arvioitu määräraha otetaan vuosittain valtion talousarvioon. Asetuksessa säädetään myös raha-arpa- ja veikkauspelien ylijäämän jaosta eri käyttötarkoitusten kesken. Veikkauksen tuoton käyttö tiettyyn tarkoitukseen osoitetaan valtion talousarviossa tiettyä käyttötarkoitusta myönnettävää määrärahaa koskevalla momentilla. Raha-arpa- ja veikkauspelien tuoton käyttämisestä annettuja säännöksiä on valtiontaloudellisten syiden vuoksi jouduttu muuttamaan vuosittain talousarvion yhteydessä niin sanottuina budjettilakeina ja -asetuksina. Veikkauksen tuotoista myönnettäviin valtionavustuksiin sovelletaan asianomaisen toiminnan rahoittamista koskevia säännöksiä silloin, kun veikkausvoittovaroja osoitetaan käytettäväksi jonkin valtionavustuksia koskevan säädöksen soveltamisalaan kuuluviin valtionavustuksiin. Osaan veikkausvoittovaroista myönnettäviin valtionavustuksiin tulee siten sovellettavaksi opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta annettu laki, eräistä kirjailijoille ja kääntäjille suoritettavista apurahoista ja avustuksista annettu laki ja taiteilijaprofessoreiden viroista ja valtion taiteilija-apurahoista annettu laki. Jos talousarvion momentilla osoitettu veikkausvoittovarojen käyttö valtionavustusten myöntämiseen ei kuulu minkään valtionavustuksia koskevan erityislainsäädännön soveltamisalaan, sovelletaan valtionavustukseen yleisenä normistona yleismääräyspäätöstä. Yleismääräyspäätöstä sovelletaan täydentävänä normistona myös silloin, kun erityislainsäädännössä ei ole järjestetty jotakin valtionavustuksen myöntämiseen, käyttämiseen ja käytön valvontaan liittyvää seikkaa. Totopelien tuoton tulouttamisesta valtion talousarvioon ja tuottojen käyttämisestä säädetään arpajaislain nojalla annetussa totopeliasetuksessa. Totopelien tuotosta valtion käytettäväksi tulevaa osuutta vastaava määräraha otetaan valtion talousarvioon. Totopeliasetuksen 11 :n mukaan tämän määrärahan jaon suorittaa maa- ja metsätalousministeriö. Totopeleistä saatujen varojen ja niistä annettujen avustusten myöntämisestä, käyttämisestä, maksamisesta ja käytön valvonnasta on totopeliasetuksen 11 :n mukaan voimassa, mitä valtionavusta hevosjalostuksen edistämiseen ja hevosurheilun tukemiseen annetussa asetuksessa (244/1992) säädetään ja valtioneuvoston yleismääräyspäätöksessä määrätään. Arpajaislain nojalla annetussa rahaautomaattiasetuksessa säädetään Raha-automaattiyhdistyksen toiminnasta ja sen tuottojenkäyttämisestä. Asetuksen29 :nmukaan valtion talousarvioon otetaan vuosittain määräraha, jonka arvioidaan vastaavan yhdistyksen puhtaasta tuotosta asianomaisena varainhoitovuotena avustuksina jaettavaa määrää. Valtioneuvosto jakaa tämän määrän sosiaalija terveysministeriön esittelystä oikeuskelpoisille yleishyödyllisille yhteisöille ja säätiöille, joiden toimialana kuuluu raha-automaattiasetuksessa säädettyjen avustuksen käyttötarkoituksen piiriin. Raha-automaattiasetuksen nojalla on annettu valtioneuvoston päätös Raha-automaattiyhdistyksen tuotosta myönnettävistä avustuksista. Päätöksessä ovat tarkemmat yleiset määräykset rahaautomaattiyhdistyksen tuotoista myönnettävistä avustuksista ja niiden käyttämisestä, valvonnasta ja takaisinperinnästä. Eduskunnan käsiteltävänä on hallituksen esitys arpajaislaiksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi (HE 197/1999 vp). Arpajaislainsäädäntöön otettaisiin ehdotuksen mukaan säännöksiä raha-automaatti- ja veikkaus- sekä totopelien tuotosta myönnettävistä valtionavustuksista. Toimiluvan saaneella rahapeliyhteisöllä olisi yksinoikeus rahapelitoiminnan harjoittamiseen. Rahapelien tuottojen yleiset käyttötarkoitukset on ehdotuksen mukaan tarkoitus luetella tyhjentävästi laissa. Rahapelien tuotot otettaisiin nykyiseen tapaan vuosittain valtion talousarvioon. Ehdotettuun arpajaislakiin otettaisiin myös säännökset rahapelien tuottojen jaosta päättämisestä ja niistä maksettavien avustusten myöntämisestä, maksamisesta ja käytön valvonnasta. Arpajaislakia koskevassa hallituksen esityksessä ehdotetaan nykyisen tuottojen jakamista ja tarkempaa sääntelyä koskevan jär-

10 10 HE 63/2001 vp jestelmän kantavien periaatteiden säilyttämistä ennallaan. Raha-arpa- ja veikkauspelien tuottojen käyttö otettaisiin nykyiseen tapaan valtion talousarvioon asianomaisia tarkoituksia koskeville momenteille. Ehdotetun arpajaislain 23 :n 3 momentin mukaan tuottojen käytön valvonnasta säädettäisiin erikseen. Siten niihin sovellettaisiin edelleen sitä erityislainsäädäntöä, jonka soveltamisalaan kuuluviin tarkoituksiin veikkauspelien voittovaroja osoitetaan käytettäväksi. Hallituksen esityksen perusteluissa mainitaan, että sovellettavaksi tulisivat yleismääräyspäätös ja opetusministeriön päätös valtionavustusten yleisehdoista. Ehdotetun arpajaislain 20 :n 2 momentin mukaan maa- ja metsätalousministeriö päättäisi totopelien tuotoista jaettavien avustusten jaosta. Ministeriö myös valvoisi ehdotetun arpajaislain 23 :n 2 momentin mukaan jaettavien avustusten käyttöä. Momentissa säädettäisiin myös ministeriön tarkastusoikeudesta sekä mahdollisuudesta säätää asetuksella tarkemmin avustusten maksamisesta ja käytön valvonnasta. Raha-automaatti-, kasinopeli- ja pelikasinotoimintaa harjoittavan rahapeliyhteisön tuotoista jaettavien avustusten jaosta tekisi ehdotetun arpajaislain 20 :n 1 momentin mukaan rahapeliyhteisö valtioneuvostolle ehdotuksen. Rahapeliyhteisö myös maksaisi ehdotetun 23 :n 1 momentin mukaan nämä avustukset sekä valvoisi niiden käyttöä. Tätä varten ehdotetun arpajaislain 23 :n 1 momentissa säädettäisiin rahapeliyhteisön tarkastusoikeudesta ja annettaisiin valtuus säätää tarkemmin avustusten maksamisesta ja käytön valvonnasta asetuksella. Eduskunnan perustuslakivaliokunta on antanut lausuntonsa hallituksen esityksestä (PeVL 23/2000 vp). Lausunnossaan perustuslakivaliokunta on edellyttänyt arpajaislakia koskevaan ehdotukseen tehtäväksi useita muutoksia, jotta ehdotus voitaisiin käsitellä tavallisessa lain säätämisjärjestyksessä. Lausunnon mukaan rahapelien tuoton jakamisesta olisi asianmukaisempaa säätää joko lailla tai päättää siitä vuosittain valtion talousarviossa eikä päättää siitä yksinomaan valtioneuvoston asetuksella. Avustuksen palauttamisesta ja takaisinperinnästä tulee valiokunnan perustuslain 80 :lle antaman tulkinnan mukaan säätää lailla eikä asetuksella. Myös valvontaa koskevia asetuksenantovaltuuksia on täsmennettävä niin, että toimivaltuudet ja asianosaisten velvoitteiden perusteet ilmenevät laista. Rahapeliyhteisön toiminta, johon sisältyy muun muassa ehdotuksen tekeminen tuottojen jakamisesta sekä tuotoista myönnettävien avustusten maksaminen ja käytön valvonta, on ymmärrettävä julkisena hallintotehtävänä. Perustuslain 124 :n mukaisesti on tällöin lailla säädettävä oikeusturvan ja hyvän hallinnon takeista rahapeliyhteisön toiminnassa. Tällöin on säädettävä ainakin hallintomenettelystä, viranomaisten toiminnan julkisuudesta sekä viranomaisessa käytettävästä kielestä annettujen yleisten säännösten soveltamisesta rahapeliyhteisön julkisia tehtäviä tarkoittavaan toimintaan. Perustuslakivaliokunnan lausunnossa esitettyjen seikkojen johdosta hallituksen tarkoituksena on täydentää hallituksen esitystä arpajaislaiksi siten, että totopelien tuotoista myönnettävistä avustuksista ja raha-automaattien, kasinopelien ja pelikasinotoiminnan tuotoista myönnettävistä avustuksista sekä näihin avustuksiin liittyvistä menettelyistä säädettäisiin kattavasti erillisissä laeissa. Muut harkinnanvaraisia valtionavustuksia koskevat laintasoiset säännökset Lainsäädännössä on varsinaisia rahoitusjärjestelmiä perustavien säännösten lisäksi yksittäisiä säännöksiä siitä, että tiettyä tarkoitusta varten voidaan valtion talousarviossa osoitetusta määrärahasta myöntää valtionavustusta. Tällöin valtionavustus on muilta osin tilanteesta riippuen joko lakia alemman tasoisten säädösten taikka viranomaisen valtionavustuksen myöntämistä tarkoittavan päätöksen varassa. Yleensä tällaisissa laeissa, joissa todetaan valtionavustukseen tarkoitetun määrärahan ottamisen mahdollisuudesta, ei ole erityisiä säännöksiä kyseisiin valtionavustuksiin sovellettavasta menettelystä tai valtionavustuksen käytön valvonnasta. Esimerkkeinä tähän ryhmään kuuluvista säännöksistä voidaan mainita pelastustoimilain (561/1999) 74 ja rakennussuojelulain (60/1985) 19. Joissakin tapauksissa laissa on säädetty, että valtion talousarvioon otetaan määräraha tiettyyn tarkoitukseen myön-

11 HE 63/2001 vp 11 nettäviä valtionavustuksia varten, mutta valtionavustuksen määrä on valtionapuviranomaisen harkinnassa. Tällainen säännös on muun muassa saamen kielen käyttämisestä viranomaisista annetun lain (516/1991) 26. Talousarvion ulkopuolella olevasta valtion rahastosta myönnettäviä valtionavustuksia koskeva lainsäädäntö Valtionavustuksia myönnetään myös eräiden talousarvion ulkopuolella olevien valtion rahastojen varoista. Tällöin mahdollisuudesta myöntää valtionavustusta tulee olla säännökset asianomaista rahastoa koskevassa erityislainsäädännössä. Asuntojen korjausavustamisesta annetun lain (1031/1998) mukaan valtion asuntorahaston varoista myönnetään asuntojen korjausavustuksia valtion talousarviossa vahvistettavan myöntämisvaltuuden puitteissa. Eräistä Valtion asuntorahastosta maksettavista avustuksista annetun lain (657/2000) mukaan valtion asuntorahaston varoista voidaan talousarviossa vahvistettujen myöntämisvaltuuksien rajoissa myöntää avustuksia asunnottomien asuttamiseksi, taloudellisissa vaikeuksissa oleville vuokrataloille sekä opiskelija-asuntojen omaan pääomaan. Lait sisältävät varsin kattavat säännökset avustusten käyttötarkoituksesta, saajista, myöntämisen edellytyksistä ja myöntämisperusteista, maksamisesta, valvonnasta ja takaisinperinnästä. Palosuojelurahastosta säädetään palosuojelumaksusta annetussa laissa (586/1946). Lain mukaan palovakuutusmaksuista perittävästä palosuojelumaksusta kertyvät tulot menevät valtion talousarvion ulkopuolella olevaan palosuojelurahastoon, jonka varat menevät palo- ja pelastustoimen edistämiseen. Palosuojelumaksun toimeenpanosta annetun asetuksen (512/1947) mukaan palosuojelurahastosta voidaan antaa avustuksia sekä apurahoja ja stipendejä eräisiin asetuksessa yleisesti määriteltyihin tarkoituksiin. Asetuksen 14 :n mukaan kyseisistä avustuksista samoin kuin niiden maksamisesta, irtisanomisesta, peruuttamisesta ja takaisinperimisestä sekä muusta palosuojelurahaston varojen käyttämisestä määrää rahaston johtokunta. Maatilatalouden kehittämisrahastosta annetun lain (657/1966) mukaan rahaston varoja voidaan käyttää maatilatalouden rakenteen parantamiseen, maaseutuelinkeinojen edistämiseen, maaseudun elinolosuhteiden ja toimeentulomahdollisuuksien parantamiseen sekä näiden toimenpiteiden kehittämisen edistämiseen. Rahaston varoja voidaan siten käyttää myös näiden tarkoitusten edistämiseksi myönnettäviin valtionavustuksiin. Rahaston varojen käyttämisestä mainittuihin tarkoituksiin on kuitenkin säädettävä lailla. Rahastosta myönnettäviin avustuksiin sovelletaan siten yleensä maatalouselinkeinojen rahoittamisesta ja siinä noudatettavasta menettelystä annettua lainsäädäntöä. Valtion radio- ja televisiorahastosta annettu laki (745/1998) mahdollistaa myös valtionavustuksen myöntämisen rahaston varoista. Rahaston varoja voidaan käyttää Yleisradio Oy:n rahoittamisen ja televisio- ja radiotoiminnasta annettujen säännösten noudattamisen valvonnan lisäksi muutoinkin televisioja radiotoiminnan edistämiseen. Valtioneuvosto päättää vuosittain käyttösuunnitelmassa rahaston varojen käyttämisestä laissa mainittuihin tarkoituksiin. Laissa ei ole tarkempia säännöksiä rahastosta myönnettyjen avustusten käytöstä, käytön valvonnasta ja takaisinperinnästä. Euroopan yhteisön lainsäädäntö Valtionavustus voi olla Euroopan yhteisön perustamissopimuksen, jäljempänä EY:n perustamissopimus, 87 artiklassa tarkoitettua valtiontukea. Valtiontuesta ja sen sallittavuudesta on määräyksiä eräissä muissakin EY:n perustamissopimuksen artikloissa. Euroopan yhteisön johdetun oikeuden säännökset sekä Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen tuomiot samoin kuin komission antamat suositukset elinkeinotoiminnan tukemisesta saattavat asettaa perustamissopimuksen määräyksiä täydentäviä ja täsmentäviä vaatimuksia Suomen valtion talousarviosta tai talousarvion ulkopuolella olevasta valtion rahastosta maksettaville valtionavustuksille. Euroopan yhteisön sisämarkkinoita koskevat EY:n perustamissopimuksen määräykset ja yhteisön johdetun oikeuden säännökset luovat siten eräissä tapauksissa kehykset kansallisille tukijärjestelmille. Yhteisön oikeuden säännökset voivat asettaa yksityiskohtaisia rajoituksia

12 12 HE 63/2001 vp esimerkiksi julkisten tukien enimmäismäärille taikka edellyttää yleisesti eräiden sisämarkkinoiden keskeisten oikeusperiaatteiden noudattamista. Esimerkkeinä voidaan mainita: julkisen palvelun käsitteeseen rautatie-, maantie- ja sisävesiliikenteessä olennaisesti kuuluvia velvoitteita koskevista jäsenvaltioiden toimenpiteistä annettu neuvoston asetus (ETY) N:o 1191/69 tuen myöntämisestä rautatie-, maantieja sisävesiliikenteeseen annettu neuvoston asetus (ETY) N:o 1107/70 palvelujen tarjoamisen vapauden periaatteen soveltamisesta meriliikenteeseen jäsenvaltioissa annettu neuvoston asetus (ETY) N:o 3577/92 laivanrakennusteollisuudelle myönnettävän tuen uusien sääntöjen vahvistamisesta annettu neuvoston asetus (EY) N:o 1540/98. EY:n perustamissopimuksen 87 artiklassa tarkoitettujen valtiontukien valvonnasta määrätään EY:n perustamissopimuksen 88 artiklassa. Sen soveltamisen yksityiskohtaisista säännöistä ja menettelyistä säädetään neuvoston asetuksessa (EY) N:o 659/1999. Siinä säädetään muun muassa uusien valtiontukien ilmoittamisesta komission tutkittavaksi, tutkintamenettelystä sekä yhteisön sääntöjenvastaisen tuen samoin kuin vastoin komission asettamia ehtoja käytetyn valtiontuen tutkinnasta, valvonnasta, maksatuksen keskeyttämisestä ja takaisinperinnästä. Jäsenvaltiota sitoo näiden määräysten ja niitä täsmentävien yhteisön oikeuden oikeusperiaatteiden ja johdetun oikeuden säännösten toteuttamisessa EY:n perustamissopimuksen 10 artiklaan palautuva yhteisölojaliteetti. Jäsenvaltion velvollisuutena on varmistaa yhteisön oikeuden tarkoituksen täysimääräinen ja tehokas toteutuminen. Käytännössä tämä merkitsee sitä, että menettelyä koskevassa normistossa samoin kuin valtionavustuksen myöntämisen ja takaisinperinnän edellytyksiä koskevassa kansallisessa lainsäädännössä on otettava huomioon yhteisön oikeuden tehokkaan toteuttamisen vaatimukset. Valtionavustus, joka myönnetään investointia tai esimerkiksi tiettyjen palvelujen tuottamista varten, voi Euroopan yhteisön oikeuden näkökulmasta olla julkisia hankintoja koskevien säännösten soveltamisalan piirissä. Erityisesti näin on asianlaita silloin, kun valtionavustus liittyy osaksi sopimusjärjestelyä, jossa avustuksen saaja tuottaa tiettyjä palveluja. Sovellettavaksi voi tällöin tulla muun muassa julkisia palveluhankintoja koskevien sopimusten tekomenettelyiden yhteensovittamisesta annettu neuvoston direktiivi 92/50/ETY. Suomessa yhteisön oikeuden säännöt julkisista hankinnoista on saatettu voimaan julkisista hankinnoista annetulla lailla. Valtionavustus on myös keino toimeenpanna Euroopan yhteisöjen varoista osittain tai kokonaan rahoitettava tuki. Tällöin valtionavustukseen tulevat sovellettavaksi ja kansalliselle lainsäädännölle vaatimuksia johtuu EY:n tukia ja Euroopan yhteisöjen taloudellisten etujen suojaamista koskevista yhteisön säännöksistä. EY:n taloudellisten etujen suojaa koskevista yhteisön säännöksistä on tässä suhteessa erityisen merkittävä Euroopan yhteisöjen taloudellisten etujen suojaamisesta annettu neuvoston asetus (EY, Euratom) 2988/95. Se edellyttää, että yhteisöjen taloudellisia etuja vahingoittavista hallinto-oikeudellisista sääntöjenvastaisuuksista tai laiminlyönneistä määrätään jäsenvaltiossa asianmukaiset hallinnolliset seuraamukset. Tällaisten tulee vähintään merkitä perusteetta saadun taloudellisen etuuden palauttamista. Euroopan yhteisöjen rakennerahastoista maksettavien EY:n tukien ja maatalouden tukien ja näihin rahoitusjärjestelmiin liittyvien kansallisten tukien toimeenpanosta ja hallinnoinnista on säädetty Suomessa erityislainsäädäntöä. Keskeisiä lakeja, jotka liittyvät Euroopan yhteisöjen rakennerahastojen varoilla sekä kansallisilla varoilla toimeenpantavien ohjelmien kansalliseen täytäntöönpanoon, ovat maaseutuelinkeinojen rahoituslaki (329/1999), rakennerahasto-ohjelmien kansallisesta hallinnoinnista annettu laki (1353/1999) sekä porotalouden ja luontaiselinkeinojen rahoituslaki (45/2000). Maatalouden rahoitusjärjestelmää koskevaan lainsäädäntöön kuuluvat myös maa- ja puutarhatalouden kansallisista tuista annettu laki (1059/1994) ja Euroopan yhteisön maatalouspolitiikan täytäntöönpanosta annettu laki (1100/1994). Maatalouden tukia koskevaan menettelyyn, valvontaan ja takaisinperintään

13 HE 63/2001 vp 13 sovelletaan maaseutuelinkeinojen tukitehtäviä hoidettaessa noudatettavasta menettelystä annettua lakia (1336/1992). Näissä laeissa on yksityiskohtaisia säännöksiä muun muassa eri tukimuodoista sekä niiden myöntämisestä, maksamisesta, valvonnasta ja takaisinperinnästä. Säännökset eivät kuitenkaan kata kaikkia yhteisön tukimuotoja tai toteuta yleisesti neuvoston asetuksen (EY, Euratom) 2988/95 mukaan vaadittavia yhteisöjen taloudellisten etujen hallinto-oikeudellisen suojan vaatimuksia. Valtioneuvoston tai ministeriön päätös Ainoana yleisesti sovellettavana normistona valtionavustuksissa on valtioneuvoston yleismääräyspäätös. Sitä sovelletaan, kun valtion talousarvioon otetusta määrärahasta tai talousarvion ulkopuolella olevasta valtion rahastosta annetaan valtionapuja, joiden myöntäminen on harkinnan varassa. Yleismääräyspäätös on soveltamisalaltaan toissijainen muihin säännöksiin ja hallinnollisiin määräyksiin nähden. Silloin, kun harkinnanvaraisista valtionavustuksista ei ole annettu mitään säännöksiä tai erillisiä määräyksiä, niiden ohjaus on talousarvion ja yleismääräyspäätöksen varassa. Yleismääräyspäätöstä on kuitenkin soveltuvin osin noudatettava muidenkin kuin harkinnanvaraisten valtionavustusten osalta, jos näistä valtionavustuksista ei ole annettu vastaavanlaisia säännöksiä tai määräyksiä. Yleismääräyspäätös on annettu valtioneuvoston yleistoimivallan nojalla. Yleismääräyspäätöksessä on määräyksiä valtionavustuksen myöntämisestä, valtionavustuksen käyttämisestä, valtionavustuksen maksamisesta ja valtionavustuksen käytön valvonnasta. Se sisältää myös valtionavustuksen myöntämistä tai myönnettävän avustuksen määrää koskevaa viranomaisharkintaa yleisesti ohjaavat periaatteet. Valtionavustuksen myöntämisen, maksamisen, käytön ehtojen sekä valvonnan ja takaisinperinnän sääntely perustuu yleensä valtioneuvoston tai ministeriön päätökseen kunkin harkinnanvaraiseen valtionavustukseen tarkoitettuja varoja sisältävän talousarvion momentin täytäntöönpanosta. Nämä päätökset on annettu valtioneuvoston yleistoimivallan ja historian kuluessa valtiokäytännössä kehittyneen tavanomaisoikeudellisen norminantovallan nojalla. Oikeudelliselta luonteeltaan nämä päätökset ovat valtioneuvoston tai ministeriön asetuksia ja niitä voidaan antaa talousarviolain 7 c :n nojalla. Päätöksiä kutsutaan tavanomaisesti valtionavustuksen yleisiksi ehdoiksi. Niiden tarkoituksena on täydentää eduskunnan talousarviopäätökseen sisältyviä määräyksiä valtionavustuksen käyttötarkoituksesta ja saajista. Valtionavustuksen yleisiä ehtoja koskevissa päätöksissä on määrätty muun muassa käyttötarkoituksesta, johon valtionavustusta voidaan myöntää, valtionavustuksen myöntämisen yleisistä ehdoista, valtionavustuksen saajista, valtionavustuksen hakemisesta, myöntämisestä ja maksamisesta, käytössä noudatettavista ehdoista sekä valtionavustuksen käytön valvonnasta. Päätöksessä on saatettu määrätä, että muilta osin valtionavustukseen sovelletaan yleismääräyspäätöstä. Tällaisia päätöksiä ovat muun muassa valtioneuvoston päätös saaristokuljetusten tukemisesta (331/1982) valtioneuvoston päätös saaristoliikenteen tukemiseksi myönnettävistä avustuksista (250/1986) valtioneuvoston päätös maaseudun neuvontajärjestöjen valtionavusta (1472/1992) valtioneuvoston päätös teknologiseen tutkimukseen ja kehitykseen myönnettävien avustusten ja lainojen yleisistä ehdoista (461/1998) kauppa- ja teollisuusministeriön päätös toimialoittaisen ja yhteishankkeena toteutettavaan viennin edistämiseen myönnettävän valtion tuen käytöstä (21/022/1999) kauppa- ja teollisuusministeriön päätös telakkateollisuuden kilpailuedellytysten turvaamiseen myönnettävästä valtion avustuksesta (8/1999) opetusministeriön päätös käsi- ja taideteollisuusjärjestöjen ja kotitalousneuvontajärjestöjen valtionavustuksen myöntämisen, käyttämisen ja maksamisen ehdoista ( ). Ministeriöiden päätökset valtionavustusten yleisistä ehdoista Talousarvion momenttikohtaisesti annettuja valtionavustuksen ehtoja koskevien valtio-

14 14 HE 63/2001 vp neuvoston ja ministeriön päätösten lisäksi eräät ministeriöt ovat päätöksellään vahvistaneet ministeriön valtionavustuksiin sovellettavia yleisiä ehtoja. Nämä ovat ministeriön päätöksellä vahvistettuja hallinnollisia määräyksiä. Valtionavustuksen yleisiä ehtoja on vahvistettu muun muassa opetusministeriössä. Valtionapuviranomaisena toimiva ministeriö voi tällöin päätöksellään myöntää valtionavustuksen myös ilman talousarvion momenttikohtaisesti vahvistettuja tarkempia valtionavustuksen ehtoja. Ministeriön päätös valtionavustuksen yleisistä ehdoista otetaan tällöin viittauksella osaksi valtionavustuspäätöstä. Ministeriön vahvistamien valtionavustuksen yleisten ehtojen tarkoituksena on toteuttaa yleismääräyspäätöksen vaatimukset Käytäntö Valtionavustukset talousarviossa Valtion talousarvio muodostaa perustan valtionavustuksen myöntämistä ja maksamista koskeville käytännöille. Valtionavustuksia myönnetään valtion talousarvioon otettujen määrärahojen puitteissa silloinkin, kun valtionavustuksesta ei ole olemassa mitään lain tai asetuksen taikka valtioneuvoston tai ministeriön päätöksen tasoista normistoa. Myös sellaisissa harkinnanvaraisissa valtionavustuksissa, joista on annettu lailla säännöksiä, talousarvio muodostaa valtionavustuksen myöntämisen ja käytön ohjauksessa käytännössä keskeisimmän lähtökohdan. Käyttötarkoitus, johon valtionavustusta voidaan myöntää, päätetään siten valtion talousarviossa. Eduskunnan talousarviopäätös muodostuu määrärahasta, määrärahan käyttötarkoituksesta ja muista talousarvion perusteluista. Käytännössä nämä ilmenevät momentin nimestä ja sille myönnettävästä määrärahasta sekä momentin päätösosaan kirjatusta käyttötarkoituksesta sekä mahdollisista muista perusteluista. Talousarviolain 8 :n mukaan eduskunnan päätös talousarvion hyväksymisestä sisältää myös talousarvioesityksessä olevien, eduskunnan kannanotoiksi tarkoitettujen perusteluiden hyväksymisen, jollei eduskunta päätä perusteluista toisin. Eduskunta on talousarvion perustelujen yhteydessä hyväksynyt menomomenttien ryhmittelyssä noudatettavaksi vakiomomentteja, jotka kuvaavat menojen pääasiallista laatua. Kulutusmenomomenteille budjetoidaan menot, joiden vastikkeena valtio saa varainhoitovuonna käytettäviä tuotannontekijöitä, kuten työpanosta, tavaroita ja palveluksia. Kulutusmenomomentteihin sisältyvät myös toimintamenomomentit, joille budjetoidaan valtion virastojen ja laitosten toimintamenot. Sellaisia ovat palkkaus- ja muut kulutusmenot sekä menot, jotka aiheutuvat valtion toiminnasta tai liittyvät siihen ja joita ei ole luettava siirto- tai sijoitusmenoihin. Siirtomenojen momenteille budjetoidaan menot, joista valtio ei saa välitöntä vastiketta. Siirtomenot ryhmitellään laadun mukaan tarkemmin valtionapuihin kunnille ja kuntayhtymille, valtionapuihin elinkeinoelämälle ja valtionapuihin kotitalouksille ja yleishyödyllisille yhteisöille. Sijoitusmenoihin budjetoidaan menot, joiden vastikkeena valtio saa pitkävaikutteisia tuotannontekijöitä tai rahoitusvaateita, joista valtio saa tuloa tai muuta hyötyä useana varainhoitovuonna. Muihin menoihin budjetoidaan menot, jotka eivät kuulu kulutus-, siirto- tai sijoitusmenoihin. Valtionavustukset kuuluvat menojen laadun mukaisessa jaottelussa siirtomenoihin. Ne on yleensä ryhmiteltävä saajien mukaan edellä kuvatulla tavalla. Talousarvion momenttijaottelu liittyy menojen käyttötarkoituksen määrittelyyn. Siirtomenoihin tarkoitettua määrärahaa ei saa käyttää kulutusmenoihin eikä kulutusmenoihin myönnettyä määrärahaa siirtomenoihin ellei momentin perusteluissa määrätä toisin. Tämän lisäksi toimintamenomomenteille, maksullisen palvelutoiminnan kulutusmenojen momentille ja eräille sijoitusmenojen momenteille on määritelty käyttötarkoituksia, joihin momenteille budjetoituja määrärahoja saa käyttää ilman, että siitä on maininta momentin perusteluissa. Siirtomenoissa on periaatteellisena tavoitteena budjetoida eri momenteille lakisääteiset ja harkinnanvaraiset siirtomenot. Tämä periaate ei kuitenkaan ole sitova sääntö, vaan siitä voidaan poiketa talousarviossa. Käytännössä onkin useita siirtomenojen niin sanottuja sekamomentteja, joille on budjetoituna sekä harkinnanvaraista että lakisääteistä valtionapua. Talousarviossa voidaan myös perustaa sellaisia sekamomentteja, joissa on

15 HE 63/2001 vp 15 mahdollista myöntää toimintamenojen tai muiden kulutusmenojen momentilta myös siirtomenoihin luettavia avustuksia. Talousarviossa määrärahan perusteluissa voidaan siis päättää, että momentille otettua määrärahaa saa käyttää valtionavustuksen maksamiseen tiettyä käyttötarkoitusta varten. Talousarviossa voidaan myös myöntää määrältään ja käyttötarkoitukseltaan rajattu valtuus tehdä sopimuksia ja antaa sitoumuksia, jotka liittyvät valtionavustuksiin. Rahastoja koskevan erityislainsäädännön nojalla talousarviossa voidaan lisäksi päättää valtion talousarvion ulkopuolella olevan rahaston varojen käyttämisestä valtionavustuksiin. Talousarviolain 9 :n mukaan talousarvion perusteluihin voidaan sisällyttää käyttösuunnitelma, jossa arvioidaan, miten momentin määräraha jakautuu eri käyttötarkoitusten kesken. Jos talousarvion perusteluista ei muuta johdu, käyttösuunnitelmassa olevia markkamääriä voidaan ylittää käyttösuunnitelmakohtiin merkittyjen käyttötarkoitusten ja momentin määrärahan puitteissa siten kuin asetuksella tarkemmin säädetään. Talousarvioasetuksessa säädetään, että käyttösuunnitelman markkamäärien muuttamista tarkoittava talousarvion tilijaottelun muutos on saatettava valtiovarainministeriön lausuntomenettelyyn. Jos muutosta ehdottava ministeriö ei tyydy valtiovarainministeriön lausuntoon eikä katso voivansa luopua esityksestä, on asia saatettava valtioneuvoston raha-asiainvaliokunnan käsiteltäväksi. Käyttösuunnitelmaa voidaan käyttää myös valtionavustuksia koskevassa päätöksenteossa. Momentin päätösosassa voidaan siten osoittaa määrärahaa käytettäväksi valtionavustusten myöntämiseen käyttösuunnitelmassa mainituille saajille taikka määrärahaa saa käyttää käyttösuunnitelmassa yksilöidyistä käyttötarkoituksista aiheutuvien avustusten maksamiseen. Momentin päätösosassa voidaan päättää, että määrärahaa saa käyttää tiettyjen valtionavustuksen saajien tukemiseen taikka avustusten maksamiseen joillekin valtionavustusten saajille ja niiden edelleen jaettavaksi. Momentin päätösosassa voidaan päättää melko yksityiskohtaisestikin käyttötarkoituksesta, johon valtionavustusta voidaan myöntää, valtionavustuksen saajista sekä hyväksyttävistä kustannuksista. Momentin päätösosassa voidaan myös päättää, että määrärahaa saa käyttää valtioneuvoston tai ministeriön erikseen määräämin ehdoin tai perustein valtionavustusten maksamiseen tiettyyn käyttötarkoitukseen. Tällöin on usein annettu joko valtioneuvoston tai ministeriön päätös, jossa on määrätty tarkemmin valtionavustukseen liittyvistä seikoista. Näitä päätöksiä on selostettu edellä kohdassa lainsäädäntö. Valtionapuviranomaisen päätös Valtion talousarvion päätösten asettamissa rajoissa sekä mahdollisten säädösten nojalla valtionavustuksen myöntävä viranomainen tekee päätöksen, jolla myönnetään tietty rahasumma valtionavustusta saajalle tiettyä käyttötarkoitusta varten päätöksessä mainituilla ehdoilla. Valtionavustuksen myöntämistä tarkoittavat valtionapuviranomaisen päätökset vaihtelevat sisällöltään riippuen valtionavustuksen käyttötarkoituksesta ja luonteesta. Päätöksessä määrätään kuitenkin usein myös avustuksen käytön valvonnasta sekä avustuksen takaisinperinnästä. Päätökseen tai sen liitteeksi voidaan ottaa varsin yksityiskohtaisia ehtoja valtionavustuksen käytöstä ja käytön valvonnasta. Valtionavustuksen saaja saatetaan sitouttaa valtionavustuksen käytössä erilaisin tulostavoitesopimuksin. Valtionavustuksen saajan kanssa voidaan tehdä myös sopimuksia tiettyjen, valtionavustuksella tuettujen toimintojen hoitamisesta. Eräissä tapauksissa on omaksuttu sellainen käytäntö, jossa valtionapuviranomainen muotoilee valtionavustuksen myöntämistä koskevan päätöksen yksityisoikeudellisen sopimuksen ilmiasuun, vaikka itse asiassa kyseessä on valtionapuviranomaisen päätös. Ulkomaille maksettavissa valtionavustuksissa käytetään valtionavustuksen myöntämisen yhteydessä usein yksityisoikeudellista sopimusta. Kun valtionavustuksen myöntävä viranomainen voi antaa sitoumuksia valtionavustuksen myöntämiseksi, tehdään sitoumuksenantovaltuuden nojalla valtionavustuksen myöntämistä koskeva päätös. Päätökseen otetaan määräykset valtionavustuksen käyttötarkoituksesta ja sen ehdoista. Valtionavus-

16 16 HE 63/2001 vp tuksen maksamisesta tehdään erillinen maksatuspäätös, jonka nojalla valtionavustuksen saaja saa varat käyttöönsä Nykytilan arviointi Perustuslain asettamat vaatimukset Harkinnanvaraisten valtionavustusten sääntelyn keskeisenä ongelmana on, etteivät nykyinen sääntely ja viranomaiskäytännöt vastaa kaikilta osin perustuslain 80 :n asettamia vaatimuksia asianmukaisesta sääntelyn tasosta ja säännösten selkeydestä. Myös perustuslain 21 :ssä tarkoitettujen hyvän hallinnon takeiden turvaamisen voidaan arvioida edellyttävän uutta lainsäädäntöä. Lainsäädännössä harkinnanvaraisten valtionavustusten sääntely on hajanaista ja aukollista. Osa harkinnanvaraisista valtionavustuksista myönnetään osana laajempaa, erityislainsäädännöllä järjestettyä rahoitusjärjestelmää. Esimerkkinä tällaisista harkinnanvaraisista valtionavustuksista voidaan mainita valtionosuusjärjestelmiin kuuluvat valtionavustukset. Suuri joukko harkinnanvaraisia valtionavustuksia ei kuitenkaan ole tällaisten rahoituslakien soveltamisalan piirissä. Mahdollisuudesta ottaa valtion talousarvioon määrärahoja myönnettäväksi harkinnanvaraisesti valtionavustuksina sekä tällaisten avustusten tavoitteista on saatettu ottaa säännöksiä aineelliseen lainsäädäntöön. Säännökset eivät tällöin ole kattavia ja merkittävä osa viranomaisten toiminnan ohjausta tapahtuu valtion talousarvion määrärahojen toimeenpanoa koskevilla asetuksilla ja ennen uuden perustuslain voimaantuloa annetuilla hallinnollisilla määräyksillä. Erityislainsäädännössä säännellään useimmiten ainoastaan joitakin kyseisen aineellisen lainsäädännön tavoitteista johtuvista valtionavustuksen erityispiirteistä. Erityislainsäädännössä ei siten yleensä ole säännöksiä harkinnanvaraisiin valtionavustuksiin liittyvästä viranomaistoiminnasta ja -menettelyistä tai muista harkinnanvaraisten valtionavustusten yleisistä kysymyksistä ja muista hyvän taloudenhoidon ja hyvän hallinnon takeiden turvaamisen kannalta keskeisistä seikoista. Harkinnanvaraisten valtionavustusten täytäntöönpanossa ovat lain alaan kuuluvia asioita valtionavustuksen saajaan kohdistuvat, valtionavustuksen käyttöä tai valtionavustuksella tuettavaa toimintaa tai sellaisen omaisuuden käyttöä, jonka hankintaa on tuettu valtionavustuksella, koskevat ehdot ja rajoitukset. Valtion talousarvion täytäntöönpanoa koskevissa, valtioneuvoston ja ministeriöiden päätöksillä vahvistetussa valtionavustuksen yleisissä ehdossa ja valtionavustuspäätöksessä asetetuissa valtionavustuksen myöntämisen ja käytön erityisissä ehdoissa on tavanomaisesti asetettu tällaisia ehtoja. Valtionavustusten lain ja valtion talousarvion mukainen käyttäminen edellyttää, että valtionavustuksen käyttämiselle ja valtionavustuksella osittain rahoitettavalle toiminnalle voidaan jatkossakin asettaa tällaisia ehtoja. Ehtojen asettamisella ja niiden oikeudellisella velvoittavuudella turvataan eduskunnan budjettivallan alaisuudessa tekemien ratkaisujen vaikuttavuutta ja siten myös hyvää taloudenhoitoa ja valtion varojen käytön tuloksellisuutta. Perustuslaissa säädettyyn lain alaan kuuluvat valtionavustusten käytön valvonnan perusteet, viranomaisten toimivaltuudet ja tietojensaantioikeudet sekä valvonnan menettelyiden perusteet. Valtionavustuksen käytön valvonta perustuu valtionavustuksen saajan valtionapuviranomaiselle antamiin tietoihin, valtionapuviranomaisen muilta viranomaisilta ja muista mahdollisista eri tietolähteistä saamiin tietoihin sekä valtionapuviranomaisen suorittamiin tarkastuksiin. Valtionavustuksen saajan velvollisuus palauttaa perusteetta saamansa valtionavustus tai sen osa ja valtionapuviranomaisen oikeus periä valtionavustus joko kokonaan tai osittain takaisin kuuluu perustuslain mukaan selkeästi lain alaan. Sama koskee velvollisuutta maksaa korkoa julkisoikeudelliselle velkasuhteelle sekä velvollisuutta maksaa siinä viivästyskorkoa. Harkinnanvaraisia valtionavustuksia koskevat hallinnolliset normit ja nyttemmin annettavat asetukset eivät kaikilta osin vastaa perustuslain vaatimuksia asianmukaisesta sääntelyn tasosta. Harkinnanvaraisten valtionavustusten käyttämiselle asetettavat, valtionavustuksen saajaa velvoittavat valtionavustuksen käytön ehdot sekä valtionavustuksella tuetun omaisuuden käyttöä koskevat

17 HE 63/2001 vp 17 edellytykset ja rajoitukset ovat useimmiten järjestetyt ainoastaan hallinnollisilla määräyksillä. Niillä on lisäksi useimmiten järjestetty myös viranomaisten oikeudet suorittaa valtionavustusten tarkastuksia sekä periä takaisin virheellisesti tai liikaa myönnetty valtionavustus ja velvollisuus maksaa takaisinperittävälle määrälle korkoa ja viivästyskorkoa. Perustuslaissa on myös tarkoitettu rajoittaa asetuksenantovaltaa niin, että valtuus asetustenantamiseensamoinkuinasetuksellasäädettävät asiat ja asetuksenantovallan rajat käyvät riittävän selkeästi ja yksiselitteisesti ilmi laista. Harkinnanvaraisissa valtionavustuksissa nykyisin valtioneuvoston ja ministeriön asetuksenantovallan perusteena oleva valtion talousarviosta annetun lain 7 c koskee yleisesti määrärahan talousarvion mukaisesta käyttämisestä annettavia normeja. Sellaisena se ei välttämättä anna riittävän täsmällisellä tavalla valtuuksia säätää asetuksella harkinnanvaraisen valtionavustuksen saajan velvoitteista valtionavustuksen asianmukaisessa käyttämisessä. Epäyhtenäiset menettelytavat ja soveltamisongelmat Määrärahojen osoittaminen myönnettäväksi harkinnanvaraisina valtionavustuksina on eräs eduskunnan budjettivaltansa avulla harjoittaman yhteiskuntapolitiikan välineistä. Harkinnanvaraisten valtionavustusten myöntämisen yleisten edellytysten ja harkinnanvaraisiin valtionavustuksiin liittyvän viranomaisten toiminnan sekä valtionavustuksen saajien velvoitteiden sääntely liittyy siten välittömästi eduskunnan budjettivallan turvaamiseen. Eduskunnan budjettivallan tehokkuuden edellytyksiin kuuluu, että harkinnanvaraisesti valtionavustuksiin myönnettäväksi osoitetut valtion varat voidaan käyttää taloudellisesti tehokkaalla ja tuloksellisella tavalla tarkoitettuihin kohteisiin ja että muutoinkin valtionavustusten täytäntöönpano on asianmukaista, tehokasta ja riittävän yhtenäistä valtion budjettitalouden piirissä. Yhtenäiset menettelytavat turvaavat osaltaan valtiontaloudellisia etuja sekä valtionavustusten hakijoiden ja saajien yhdenvertaista kohtelua samoin kuin mahdollistavat tehokkaan ja toimivan hallinnon. Harkinnanvaraisen valtionavustuksen myöntäminen perustuu pääasiallisesti tarkoituksenmukaisuusharkintaan. Valtioneuvostolla ja sen alaisuudessa valtionavustuksia myöntävillä ja niiden käyttöä valvovilla valtionapuviranomaisilla on tällöin yleensä suhteellisen laajat mahdollisuudet käyttää harkintaa valtionavustuksiin käytettävissä olevien määrärahojen ja valtuuksien toimeenpanossa. Valtionavustuksen saajien oikeussuoja ja yhdenvertaisuus samoin kuin julkisen vallan kokonaisedun riittävä huomioon ottaminen edellyttävät kuitenkin yhtenäisiä menettelyä ja valtionavustuksen käytön valvontaa koskevia perusteita sekä yhtenäisiä yleisiä periaatteita harkinnanvaraisen valtionavustuksen myöntämisen perusteista. Hyvän taloudenhoidon varmistamiseksi merkittäviä kysymyksiä ovat harkinnanvaraisen valtionavustuksen myöntämisen yleiset perusteet, joihin on käytännössä luettu muun muassa vaatimukset haetun valtionavustuksen käyttötarkoituksen yhteiskunnallisesta hyväksyttävyydestä, valtionavustuksen myöntämisen perusteltavuudesta ja tarkoituksenmukaisuudesta valtionavustukseen osoitettujen varojen yleisen käyttötarkoituksen kannalta sekä valtionavustuksen tarpeellisuus hakijan omat varat ja muut rahoitusmahdollisuudet huomioon ottaen. Hyvää taloudenhoitoa varmistavat myös periaatteet valtionavustuksen maksatuksen oikeasta ajankohdasta ja edellytyksistä, valtionavustuksen käytön valvonnasta ja siinä tarkoituksessa tehtävistä tarkastuksista sekä virheellisesti tai perusteetta taikka muutoin liikaa saadun valtionavustuksen palauttamisesta ja takaisinperinnästä. Nämä harkinnanvaraisia valtionavustuksia koskevat yleiset kysymykset on joissakin erityislainsäädäntöön luettavissa säädöksissä olevia hajanaisia säännöksiä lukuun ottamatta järjestetty yksinomaan hallinnollisiksi normeiksi luettavilla valtioneuvoston ja ministeriöiden eri valtionavustusten yleisiä ehtoja koskevilla päätöksillä ja viime kädessä valtioneuvoston päätöksellä valtionavustuksia koskeviksi yleismääräyksiksi. Kun otetaan huomioon harkinnanvaraisten valtionavustusten sääntelyn yleisten kysymysten merkitys eduskunnan budjettivallan toteutu-

18 18 HE 63/2001 vp miselle ja sen puitteissa tehtyjen ratkaisujen oikealle toteuttamiselle, ei hallinnollisia normeja voida myöskään pitää kaikilta osin perustuslain 80 :n säännösten mukaan asianmukaisena viranomaistoiminnan ohjauksen tasona. Hajanainen erityislainsäädäntö ja yleisten harkinnanvaraisesti myönnettäviin valtionavustuksiin sovellettavien lain tasoisten oikeusnormien puute on aiheuttanut soveltamisvaikeuksia valtionavustuksia myöntävissä viranomaisissa. Tämän mukaisesti kehittyneet epäyhtenäiset menettelytavat eivät myöskään ole riittävästi voineet turvata valtiontaloudellisten näkökohtien huomioon ottamista valtionavustuksiin liittyvässä toiminnassa. Ainoana yleisenä normistona sovellettava yleismääräyspäätös sisältää määräyksiä, jotka velvoittavat valtionavustuksia myöntäviä valtionapuviranomaisia ja ohjaavat näiden harkintavallan käyttöä. Yleismääräyspäätös sisältää lisäksi normeja, jotka valtionapuviranomaisten tulee ottaa osaksi myöntämänsä valtionavustuksen ehtoja. Yleismääräyspäätöksen systematiikka on tältä osin osoittautunut vaikeaksi soveltaa. Yleismääräyspäätös ei ole myöskään rakenteensa vuoksi ja yleensä vain viranomaisiin kohdistuvana hallinnollisena normina osoittanut selkeällä tavalla valtionavustuksen hakijoille ja saajille asetettavia vaatimuksia ja velvoitteita. Tämä seikka on ollut omiaan vaikeuttamaan valtionavustuksen saajien mahdollisuuksia saada selkoa heihin kohdistuvista vaatimuksista ja velvoitteista. Käytännön epäselvyyksiä on valtionavustuksiin liittyvässä viranomaisten sopimustoiminnassa. Valtionapuviranomaiset ovat ryhtyneet käyttämään eräissä tilanteissa sopimukseksi nimettyä asiakirjaa valtionavustuksen ehtojen asettamisen ja vahvistamisen välineenä. Tällöin ei ole aina selvää, onko kyseessä viime kädessä kuitenkin julkisoikeudellinen, hallintopäätökseen perustuva oikeussuhde vaiko varsinainen yksityisoikeudellinen sopimus. Ongelmia on myös valtionavustuksen erottamiseen viranomaisen hankkimista ostopalveluista, joihin tulisi soveltaa kilpailuttamista edellyttäviä, julkisista hankinnoista annettuja säännöksiä. Eräissä tapauksissa viranomainen tekee ostopalveluja koskevan sopimuksen, vaikka asiallisesti kyse on valtionavustuksen myöntämisestä. On myös tilanteita, joissa viranomainen tekee valtionavustuspäätöksen, vaikka tosiasiallisesti järjestelyssä on kysymys ostopalvelusopimuksesta, joka olisi tullut kilpailuttaa. Epäyhtenäinen ja osaksi ristiriitainen säännöstö ja sen pohjalta syntyneet erilaiset käytännöt hankaloittavat valtionavustuksen saajien asemaa. Ne saattavat myös asettaa eri valtionavustuksen saajat menettelyissä perusteetta erilaiseen asemaan. Hajanainen ja puutteellinen säännöstö ei myöskään systemaattisesti järjestä valtionavustuksien myöntämisen perusteiden ja myöntämisen samoin kuin ehtojen avoimuutta. Valtionavustuksiin liittyvässä viranomaistoiminnassa ennakollista ja jälkikäteistä oikeussuojaa ei ole myöskään järjestetty muutoin kuin yleisillä hallintomenettelyä ja lainkäyttöä koskevilla säännöksillä. Näissä ei ole kuitenkaan voitu huomioida kaikkia harkinnanvaraisille valtionavustuksille tyypillisiä tilanteita, joissa hyvän hallinnon ja hallintomenettelyn yleisiä periaatteita joudutaan soveltamaan. Valtionapuviranomaisten käytettävissä ei myöskään ole täsmällistä, menettelyä ja muuta viranomaistoimintaa ohjaavaa normistoa. Tämä on omiaan vaikeuttamaan harkinnanvaraisia valtionavustuksia myöntävien ja niiden käyttöä valvovien viranomaisten toimintaa. 3. Esityksen tavoitteet ja keskeiset ehdotukset 3.1. Tavoitteet Perustuslain asettamien vaatimusten täyttäminen Harkinnanvaraisten valtionavustusten lakitasoista sääntelyä koskevan uudistuksen pääasiallisena tavoitteena on toteuttaa perustuslain asettamat vaatimukset asianmukaisesta sääntelyn tasosta siltä osin kuin on kysymys asetuksenantovaltuuksista sekä yksityisten valtionavustusten hakijoiden ja saajien velvoitteiden perusteista. Lisäksi tavoitteena on turvata perustuslaissa tarkoitetut hyvän hallinnon takeet harkinnanvaraisten valtionavustusten myöntämiseen, maksamiseen, käytön valvontaan sekä palauttamiseen ja takaisinpe-

19 HE 63/2001 vp 19 rintään liittyvissä viranomaismenettelyissä ja käytettäessä viranomaisen toiminnan apuna ulkopuolisia tilintarkastajia ja muita asiantuntijoita. Hyvän hallinnon vaatimuksiin kuuluu vastuullisuus julkisen vallan käytössä ja julkisten tehtävien hoidossa. Valtionavustusten valvonnassa on eräissä tilanteissa tarpeen käyttää valtionapuviranomaisen ulkopuolisia asiantuntijoita tai antaa valvontaan ja tarkastukseen liittyviä tehtäviä ulkopuolisen tilintarkastajan hoidettavaksi. Hyvän hallinnon takeet on turvattava myös silloin, kun viranomaisten julkisen vallan käyttöä sisältäviä tehtäviä annetaan viranomaisten ulkopuolisten henkilöiden hoidettavaksi. Hallinnon vastuullisuuteen kuuluu lisäksi tilivelvollisuus julkisten varojen käyttämisestä. Harkinnanvaraisten valtionavustusten myöntämisessä hyvän hallinnon takeena korostuvat avoimuus ja päätöksenteon selkeys ja ymmärrettävyys. Tämä edellyttää, että valtionavustuksen hakemisesta tiedotetaan sopivalla tavalla ja että valtionavustusten myöntäminen, myöntämisen ehdot ja valtionavustukseen liittyvä viranomaisten toiminta on julkista ja selkeää. Avoimuuteen kuuluu myös se, että tieto myönnetyn valtionavustuksen määrästä on julkisuuslaissa tarkoitetulla tavalla julkinen tieto. Hyvän taloudenhoidon vahvistaminen Uudistuksella pyritään edistämään hyvää taloudenhoitoa harkinnanvaraisina valtionavustuksina myönnettävien varojen myöntämisessä, käyttämisessä ja käytön valvonnassa. Tältä osin ehdotuksen tavoitteena on edistää harkinnanvaraisten valtionavustusten myöntämiseen käytettävissä olevien varojen tehokasta kohdentumista ja käyttöä mahdollisimman tuloksellisella tavalla eduskunnan päättämiin kohteisiin. Hyvän taloudenhoidon vaatimuksia edistävien ehdotusten tavoitteena on viime kädessä turvata eduskunnan budjettivaltaa ja sen välityksellä harjoitettavan yhteiskuntapolitiikan vaikuttavuutta samoin kuin siihen käytettävissä olevien taloudellisten voimavarojen riittävyyttä. Hyvä taloudenhoito on niin valtionavustusjärjestelmille kuin yksittäisen harkinnanvaraisen valtionavustuksen myöntämiselle, käyttämiselle ja käytön valvonnalle asetettava vaatimus. Hyvä taloudenhoito on avoin ja jatkuvasti kehittyvä periaate, jonka täsmällinen sisältö määrittyy hyvään taloudenhoitoon kuuluvia eri vaatimuksia toteuttavissa säännöksissä ja määräyksessä sekä näitä toteuttavissa käytännöissä. Yleisimmällä tasolla hyvä taloudenhoito voidaan määritellä voimavarojen taloudellisesti tehokkaaksi kohdentamiseksi ja käyttämiseksi sekä voimavarojen käytön seurattavuudeksi ja vastuunalaisuudeksi. Vastuunalaisuuden keskeinen sisältö on tilivelvollisuus varoista, joiden hallinto tai käyttäminen on annettu jonkun tehtäväksi sekä tähän mahdollisesti sisältyvä tulosvastuu. Hyvään taloudenhoitoon voidaan tarkemmin määritellä kuuluvan voimavarojen taloudellisesti tehokas kohdentaminen ja käyttäminen sekä asianmukaiset taloudenhoidon menettelytavat. Käytännössä hyvä taloudenhoito määritellään usein vaikuttavuuden tai tuloksellisuuden, tehokkuuden tai tuottavuuden ja taloudellisuuden periaatteiden noudattamiseksi voimavarojen käyttämisessä sekä asianmukaisten, edellä mainittuja tavoitteita tukevien sekä tilivelvollisuuden toteutumisen varmistavien menettelyiden ja dokumentaation noudattamista taloushallinnossa. Tilivelvollisuuden ja asianmukaisen taloushallinnon toteutumiseen liittyviä hyvän taloudenhoidon vaatimuksia ovat muun muassa hyvä kirjanpitotapa ja hyvä tilintarkastustapa. Hyvän taloudenhoidon vaatimukset liittyvät harkinnanvaraisissa valtionavustuksissa valtion varojen taloudellisesti tehokkaan käytön pyrkimyksiin ja eduskunnan budjettivallan turvaamiseen. Hyvän taloudenhoidon periaatteisiin kuuluvat säännöt ja menettelytavat varmistavat, että varoja riittää halutussa laajuudessa käytettäväksi harkinnanvaraisina valtionavustuksina ja että tähän eduskunnan osoittamat varat tulevat käytetyiksi oikein ja mahdollisimman vaikuttavalla tavalla. Valtion viranomaisilla ja valtionavustusten saajilla on myös velvollisuus luotettavalla tavalla selvittää valtionavustuksina myönnettyjen ja käytettyjen julkisten varojen tarkka käyttö ja sillä saavutetut tulokset. Harkinnanvaraisten valtionavustusten sääntelyä koskevan uudistuksen tarkoituksena ei

20 20 HE 63/2001 vp ole tehdä merkittäviä muutoksia harkinnanvaraisten valtionavustusten myöntämisen aineellisiin perusteisiin. Nämä määriteltäisiin edelleen joko harkinnanvaraisia valtionavustuksia koskevassa erityislainsäädännössä tai valtion talousarviossa sekä talousarvion toimeenpanoa ohjaavissa, ehdotetun valtionavustuslain nojalla annettavissa valtioneuvoston asetuksissa. Uudistuksessa koottaisiin valtionavustuksen myöntämistä ja maksamista koskevaa harkintaa ohjaavat, yleiset finanssihallinto-oikeudelliset periaatteet selkeästi lain tasolle. Lisäksi laissa säädettäisiin viranomaisten menettelystä ja toimivaltuuksista valtionavustuksen myöntämisessä ja käytön valvonnassa ja takaisinperinnässä samoin kuin valtionavustuksen saajan velvoitteista valtionavustuksen asianmukaisessa käyttämisessä. Uudistus merkitsee siten jo nykyisin vakiintuneeseen käytäntöön sekä talousarvion toimeenpanoa ohjaavissa, tavanomaisen oikeuden perusteella annettuihin valtioneuvoston ja ministeriöiden päätöksiin sisältyvien sääntöjen ja käytäntöjen kokoamista yhteen yleislakiin Keskeiset ehdotukset Yleislaki harkinnanvaraisista valtionavustuksista Valtionavustusten myöntämisen yleisistä perusteista, hakemis- ja myöntämismenettelystä, käytön valvonnasta, palauttamisesta ja takaisinperinnästä seuraamuksineen sekä muutoksenhausta valtioapuviranomaisen päätöksiin ehdotetaan säädettäväksi valtionavustuslaissa. Laki kokoaisi toissijaisena yleislakina harkinnanvaraisia valtionavustuksia ja niihin liittyviä valtionavustuksen saajan velvoitteita sekä viranomaisten menettelyitä koskevat keskeiset säännökset. Ehdotetun yleislain voidaan arvioida edistävän parhaiten uudistuksen keskeisiä tavoitteita. Perustuslain asianmukaista sääntelytasoa sekä asetuksenantovaltuuksien määrittelyä koskevien vaatimusten toteuttaminen edellyttää välttämättä lailla tapahtuvaa sääntelyä. Yleislain avulla voidaan välttää hajanainen tai päällekkäinen sääntely sekä parhaiten edistää valtionavustusten saajien yhdenvertaista asemaa. Eduskunnan budjettivaltaan kuuluvaa valtaa osoittaa varoja myönnettäväksi harkinnanvaraisina valtionavustuksina ei ole myöskään perusteltua sitoa erillislainsäädäntönä annettaviin lakeihin. Eduskunnan määrärahapäätösten toimeenpanon menettelynormistona on tarpeen olla käytettävissä soveltamisalaltaan yleistä lainsäädäntöä. Valtionavustuslain soveltamisala Ehdotettua valtionavustuslakia sovelletaan harkinnanvaraisesti myönnettäviin valtionavustuksiin. Laissa valtionavustuksella tarkoitetaan sellaista valtion talousarvioon otetuista määrärahoista tai talousarvion ulkopuolella olevasta valtion rahastosta myönnettävää rahoitusta, jossa oikeus saada avustusta tai avustuksen määrä taikka käyttötarkoitus riippuvat valtion talousarviosta ja sen pohjalta valtionapuviranomaisen harkintavaltansa nojalla tekemästä päätöksestä, ja jonka tarkoituksena on jonkin toiminnan tai hankkeen tukeminen. Valtionavustuksella ei tarkoiteta lainan, takauksen tai takuun taikka verohelpotuksen muodossa myönnettävää taloudellista etuutta. Lain soveltamisalaan eivät kuulu myöskään lainananto valtion varoista ja siihen liittyvät korkoetuudet eivätkä luottolaitosten ja valtion erityisrahoituslaitoksen varoista myönnetyille luotoille maksettavat korkotuet. Ehdotettua valtionavustuslakia sovelletaan siltä osin kuin valtionavustuksista ei ole erityislainsäädännössä toisin säädetty. Yleislaki siten myös täydentää voimassa olevaa ja mahdollisesti tulevaisuudessa säädettävää erityislainsäädäntöä siltä osin, kuin kyseisissä laeissa ei ole säädetty jostain yleislaissa säädetystä kysymyksestä. Valtionavustuslakia ei sovelleta valtionosuuslainsäädännössä säädettyihin, valtionosuusjärjestelmään kuuluviin harkinnanvaraisiin valtionavustuksiin. Lain soveltamisalan ulkopuolelle rajataan myös valtionavustukset, jotka myönnetään raha-automaattien, kasinopelien tai pelikasino- tai totopelitoiminnan tuotoista. Lakia ei siten sovelleta Raha-automaattiyhdistyksen ja totopelien tuotoista myönnettäviin avustuksiin.