SOSIAALI- JA TERVEYSMINISTERIÖLLE (STM022:00/2011)

Transkriptio

1 SOSIAALI- JA TERVEYSMINISTERIÖLLE (STM022:00/2011) Sosiaali- ja terveysministeriön pyydettyä yhdistyksemme lausuntoa sosiaali- ja terveysministeriön laatimasta arviomuistiosta eläkesäätiö- ja vakuutuskassalakien kokonaisuudistukseksi esitämme kunnioittavasti seuraavaa: Yleistä Yleinen käsitys työeläkealalla ja eri osapuolilla on että hajautettu toimeenpano on paras tapa lakisääteisen työeläkevakuuttamisen järjestämiseen. Myös vakuutuksenottajien näkökulmasta on parasta, jos vakuutuksenottajalla on mahdollisuudet valita erilaisista vaihtoehdoista. Hajautettuun toimeenpanojärjestelmään kuuluvat työeläkeyhtiöt, eläkesäätiöt ja eläkekassat sekä erityiseläkelaitokset. Ideaalissa mallissa hajautettu järjestelmä mahdollistaa vakuutuksenottajille itselleen sopivan palveluntarjoajan sekä vakuuttamisen muodon valinnan ja työeläkejärjestelmä

2 2 hyötyy keskenään kilvoittelevien eläkelaitosten toiminnasta parempina sijoitustuottoina, suurempana rahastointina, tehokkaampana toimintana ja riskien hajautumisesta eri eläkelaitoksiin. Hajautettu työeläkejärjestelmä tukee myös kotimaisten pääomamarkkinoiden likviditeettiä. Tavoitetilassa toimeenpanojärjestelmän hajauttaminen vähentää työeläkemaksun nostopainetta kilpailun tuomien positiivisten vaikutusten kautta. Kaikesta huolimatta työeläkejärjestelmän toimeenpano on keskittynyt yhä enemmän. Keskimäärin suurempien sijoitustuottojen, matalampien hoitokulujen ja alemman vakuutusmaksutason eläkesäätiöiden ja eläkekassojen määrä on vähentynyt ja toiminta on keskittynyt kahteen suurimpaan työeläkeyhtiöön. Pieniä, mutta riittämättömiä toimenpiteitä on tehty hajautetun toimeenpanojärjestelmän vahvistamiseksi. Hajautettu toimeenpanojärjestelmä tarvitsee tekoja ja tasapuolisuutta toimiakseen. Ilman tasapuolisia mahdollisuuksia järjestelmän keskittyminen jatkuu entisestään, työeläkejärjestelmä ei todellisuudessa hyödy työeläkelaitosten kilpailusta, Suomen työeläkejärjestelmän saama poikkeusasema EU-direktiivien vaarantuu eikä vakuutuksenottajilla ja työnantajilla ole todellista mahdollisuutta itselleen parhaimmaksi katsomansa eläkelaitosmuodon valintaan. Kun hajautetun toimeenpanojärjestelmän ylläpitäminen koetaan arvokkaaksi, sitä voitaisiin vahvistaa myös sellaisin keinoin, jotka suosivat pienten eläkelaitosten toimintaedellytyksiä. Muun muassa kilpailuoikeudessa tunnetaan keinoja markkinoiden sääntelystä. Lähtökohdaksi säännöstöjä uudistettaessa olisi ministeriön tavoitteeksi kirjaama toteamus siitä, että kokonaisuudistuksella ei saa vaarantaa olemassa olevien eläkesäätiöiden ja eläkekassojen toimintaa. Yleiset kysymykset 1. Sisältääkö arviomuistio asiavirheitä? Mikäli sisältää, kuvailkaa virheet ja niiden vaikutukset Arviomuistio ei sisällä varsinaisia asiavirheitä. Muistiossa on joitakin yleistyksiä ja arvolauseita, jotka eivät kuitenkaan vaikuta pääasiakysymyksiin. 2. Käsitelläänkö arviomuistiossa eläkesäätiöiden ja -kassojen toimintaedellytysten kannalta olennaisia seikkoja? Mikäli ei käsitellä, kuvailkaa puutteet. Uuden eläkelaitoksen perustamisedellytykset eivät ole identtisiä toiminnassa olevien eläkesäätiöiden ja eläkekassojen toimintaedellytysten kanssa. Muistion arvio-osuuksissa käsitellään muutamia keskeisimpiä uuden eläkesäätiön ja eläkekassan perustamiseen liittyviä asioita ja myös joitakin

3 3 toimivien eläkesäätiöiden ja eläkekassojen näkökulmasta tärkeitä asioita. Arviomuistiossa ei ole kuitenkaan pohdittu asioiden merkityksiä eikä vaikutuksia. Hajautetun työeläkejärjestelmän kannalta keskeistä on, että vakuutuksenottaja saa aidon mahdollisuuden valintojen tekemiseen. Nykyisestä sääntelyympäristöstä puuttuu todellinen mahdollisuus eläkesäätiön ja eläkekassan perustamiseen. Ilman tasapuolisia mahdollisuuksia lainsäädäntö ohjaa työeläkealaa omien tavoitteidensa vastaisesti kohti yhä keskitetympää ratkaisua. Säännösten tasapuolistaminenkaan ei merkittävästi muuttaisi vakuutusmarkkinoiden tilannetta, mutta sen johdosta mahdollistettaisiin joidenkin yksittäisten eläkesäätiöiden perustaminen. Säännösten nykytila ei ole tarkoituksenmukainen eikä perusteltavissa, vaan uuden eläkesäätiön ja eläkekassan perustamiseen todellisuudessa liittyviä rajoitteita olisi pystyttävä tarkastelemaan ja muuttamaan, jotta tavoitteet hajautetusta työeläkejärjestelmästä eivät jää pelkästään puheiden tasolle. 3. Mitkä seikat vaikuttavat keskeisesti siihen, että eläkesäätiön perustamisen sijaan valitaan eläketurvan järjestäminen työeläkeyhtiön kautta? Mainitkaa syyt ja kuvailkaa niiden vaikutukset. Erilaisilla yrityksillä on erilaisia syitä siihen, että eläkesäätiön perustamisen sijaan valitaan eläketurvan järjestäminen työeläkeyhtiön kautta. Joihinkin asioihin voidaan vaikuttaa lainsäädännöllä, mutta toisiin ei. Merkittävin syy muodostuu niistä taloudellisista sanktioista ja rajoitteista, joita oman eläkesäätiön tai eläkekassan perustamiseen liittyy ja tähän voidaan vaikuttaa lainsäädännöllä. Nykyinen säännöstö sisältää monimutkaisen kokonaisuuden, jonka jokainen yksittäinen pala lisää vaatimuksia pääomittaa perustettavaa eläkesäätiötä ja todennäköisyyttä korkeammista vakuutusmaksuista sekä perustetun eläkelaitoksen epäonnistumisesta. Vakavaraisuuspääomalla hallitaan sijoitusriskejä ja vakavaraisuuspääoma määrittää reunaehdot sijoitustoiminnalle. Kun perustettava eläkelaitos saa vähemmän tai selkeästi vähemmän vakavaraisuuspääomaa suhteessa vastuisiin kuin mitä alalla toimivilla eläkelaitoksilla on, siltä vaaditaan huomattavan pitkäaikaista onnistumista sijoitustoiminnassa pienemmällä pääomalla ja suuremmalla riskillä. Käytännössä tämä tarkoittaa eläkesäätiön perustajalle muita korkeampia vakuutusmaksuja. Toinen merkittävä taloudellinen sanktio uuden eläkelaitoksen perustamista harkitsevalle syntyy siitä, että perustettavaan eläkesäätiöön ei yleensä saada liitettyä mukaan kaikkia yrityksen vanhoja vakuutuksia. Suurin osa vanhoista vakuutuksista voidaan siirtää työeläkeyhtiöstä, jossa on suurin osa vakuutuskannastaa, mutta ei muista työeläkeyhtiöistä. Tämän seurauksena perustettava eläkesäätiö saa muita pienemmän ja nuoremman vakuutuskannan hoidettavaksi, mistä syntyy keskimääräistä korkeampi

4 4 eläkevastuun kasvu. Eläkevastuun kasvu edellyttää korkeampaa vakavaraisuuspääoman kasvua kuin alalla keskimäärin ja näin eläkesäätiön perustajan edellytetään jälleen kerran saavuttavan pienemmällä pääomalla muita korkeammat sijoitustuotot ja isommalla riskillä. Perustettava eläkelaitos on elinkelpoinen vain, jos se saa riittävän sijoitusvarallisuuden. Riittämätön sijoitusvarallisuus johtaa korkeampiin sijoitustoiminnan ja vakuutuskannan hoitokuluihin sekä todennäköisyyteen muita korkeammista vakuutusmaksuista. Kolmantena syynä ovat eläkelaitoksen perustamiseen liittyvät konkreettiset rajoitukset. Kaupparekisterin perusteella Suomessa toimii noin osakeyhtiötä ja yli yksityistä elinkeinonharjoittajaa, avointa yhtiötä ja kommandiittiyhtiötä, mutta eläkesäätiön perustamiseksi edellytetään vähintään 300 työntekijän rajaa. Suomessa toimii noin 630 yritystä (n. 0,2 prosenttia kaikista yrityksistä), joilla on vähintään 250 työntekijää. Harvan konsernin kaikki tytäryhtiöt ovat vakuutettuna yhdessä ja samassa työeläkeyhtiössä. Vaikka konsernilla olisikin yhteensä yli 300 työntekijää, eläkesäätiötä ei voi perustaa kannansiirrolla, jos tyttäret ovat jakaantuneet eri työeläkeyhtiöihin. Valtion tai kuntien yrityksiä yksityistettäessä yrityksellä olisi mahdollisuus eläkesäätiön perustamiseen. Eläkesäätiötä ei kuitenkaan perusteta muun muassa sen vuoksi, että työeläkeyhtiö voi tehdä muilta asiakkailta perityillä vakuutusmaksuilla rahallisen tarjouksen asiakkuuden ehtona (esim. työhyvinvointirahat). Työeläkeyhtiömuodon valintaa eläkesäätiön sijaan vaikuttavat mahdollisuus hallitus- tai hallintoneuvoston paikkaan työeläkeyhtiössä ja työeläkeyhtiön asiakkuuteen sitomat liiketoimintajärjestelyt, joista joitakin on käsitelty julkisuudessa. Julkisuudessa eläkesäätiön tai eläkekassan purkamista on saatettu perustella halulla keskittyä ydinliiketoimintaan. Julkisuuden hallinta on kuitenkin erotettava taustalla olevista todellisista syistä. Jossain määrin on mahdollisuus vaikuttaa siihen, minkälaiseksi oman eläkesäätiön ylläpidosta koettu työmäärä koetaan. Raportointivelvollisuuksia harkittaessa olisi otettava huomioon eläkelaitosten ominaispiirteet ja nykyistä paremmin suhteellisuusperiaate. On keskeistä huomata, että on olemassa yrityksiä, jotka arvostavat oman eläkelaitoksen kautta ja omissa käsissä säilytettyä strategista päätösvaltaa maksutasosta laitoksen vakavaraisuuden puitteissa ja varojen sijoitusstrategiasta. Lainsäädäntöä tulee kehittää siihen suuntaan, että eläkesäätiön perustamisesta kiinnostuneella yrityksellä on siihen taloudellisesta näkökulmasta tasapuoliset edellytykset työeläkeyhtiöön verrattuna. Nyt olisi viimein tehtävä oikeat johtopäätökset siitä, mitä toimenpiteitä hajautetun toimeenpanojärjestelmän ylläpitäminen vaatii.

5 5 Lisäeläketurvaa hoitavan eläkesäätiön perustamisedellytykset eroavat lakisääteistä eläketurvaa hoitavan eläkesäätiön perustamisen edellytyksistä. On täysin laissa säätelemätöntä, miten yritys voisi siirtää vakuutuskantansa henkivakuutusyhtiöstä eläkesäätiöön. Asian toteuttaminen riippuu kummankin osapuolen tahdosta eikä ole poissuljettua, että lain kirjaimen puuttuminen tulkittaisiin puuttuvaksi mahdollisuudeksi siirron tekemiseen, mikä käytännössä estää vakuutusmuodon muutokset. Aihekohtaiset kysymykset 4. Ovatko eläkesäätiölain ja vakuutuskassalain eläkekassoja koskevat säännökset joiltakin osin erityisen vaikeaselkoisia, tulkinnanvaraisia tai ristiriitaisia? Jos ovat, yksilöikää säännökset ja kuvailkaa epäselvyydet. Säännösten tulkintaa hankaloittaa se, että lisäeläketurvaa ja lakisääteistä eläketurvaa koskevat säännökset ovat laissa sekaisin eikä pykälästä aina selkeästi käy esille, sovelletaanko sitä kumpaankin eläkealaan tai vain toiseen. Eläkekassoja koskevassa vakuutuskassalaissa on vieläkin enemmän ongelmia, koska vakuutuskassalakiin sisältyy myös sairaus-, hautaus- ja eroavustuskassoja koskevat säännökset. Yhdistyksemme tukee vahvasti sitä lähtökohtaa, että sairaus-, hautaus- ja eroavustuskassoja koskevat säännökset jäisivät yksin vakuutuskassalakiin. Suurimmat ongelmat liittyvät lisäeläketurvan vanhentuneeseen, tulkinnanvaraiseen ja ristiriitaiseen sijoittamista ja varojen kattamista koskevaan säännöstöön. Finanssivalvonta on tehnyt ministeriölle aloitteen lisäeläketurvaa koskevan katesäännöstön muuttamistarpeista, mutta tätä ei ole toteutettu. Nykyinen lisäeläketurvaan liittyvien varojen sijoittamista koskeva säännöstö ei mahdollista optimaalista sijoitustoimintaa, varojen hallintaa eikä viranomaisvalvontaa. Lisäeläketurvaan liittyvä säännöstö hankaloittaa riskien tunnistamista ja arviointia, koska sijoitustoiminnan rajoitukset perustuvat siihen, miltä sijoitus näyttää ei siihen, mitä sijoitus oikeasti sisältää. Nykyisiin lakeihin sisältyy pieni epäkohta, joka johtuu siitä, että vakuutuslainsäädäntöön tehtyjä muutoksia ei ole tehty yhdenmukaisesti koskemaan myös eläkesäätiöitä ja eläkekassoja eikä muutoksia ole tehty myöskään osana muita muutoksia. Eläkesäätiön ja eläkekassan johtoon kuuluvan henkilön vahingonkorvausvastuun sovittelua koskevat säännöt ovat perusteetta ankarammat kuin muualla vakuutus ja yhtiölainsäädännössä. Epäkohtana voidaan pitää myös sitä, että nykyinen lainsäädäntö kohtelee lisäeläketurvaa hoitavia eläkesäätiöitä ja eläkekassoja sijoitustoiminnan rajoitteissa eri tavoin, vaikka laitokset toimivat vastaavin periaattein.

6 6 5. Tulisiko työeläkerahastolain taustalakina olla kuten nykyisin vakuutusyhtiölaki ja osakeyhtiölaki vai säätiölaki? Tarkoituksenmukaisuussyyt eivät puolla säätiölain käyttämistä. Säätiölain pohjalle rakennettava säännöstö ei nykyisessä tilanteessa ole edes käytännössä mahdollista, koska uusi säätiölaki ei ole edes valmistunut. Uusi laki tulee rakentaa vakuutusyhtiölain ja osakeyhtiön lain pohjana olevalle lainsäädännölle. Lain valmistelun perustaksi olisi otettava Eläketurvakeskuksessa monen asiantuntijan yhteistyön tuloksena koottu laaja luonnos työeläkerahastolaiksi, johon on koottu kaikki voimassaolevana aikana olleet lakisääteistä eläketurvaa koskevat eläkesäätiölain ja vakuutuskassalain pykälät. Luonnos vastaa rakenteeltaan nykyaikaisia lakeja. 6. Tulisiko työeläkerahastolaki olla täysin itsenäinen säännös vai tulisiko sen perustua viittaustekniikkaan? Työeläkerahastolain laatimisessa pohjana tulisi käyttää jo tehtyä merkittävää lainsäädäntötyötä eli Eläketurvakeskuksessa laadittua päivättyä luonnosta työeläkerahastolaiksi. Työeläkerahastolain tulisi olla yhdistelmä omia säännöksiä, jotka varmistaisivat parhaiten ominaispiirteiden huomioon ottamisen, mutta myös viittaustekniikkaa olisi käytettävä, kun siihen on mahdollisuus. Työeläkerahastolain tulisi olla sopusuhtainen kokonaisuus eläkelaitokselle ominaisia piirteitä ja koko alaa koskevia yhteispiirteitä, joissa voidaan käyttää viittaustekniikkaa. Viittaustekniikan käyttämisessä on kuitenkin aina varmistettava suhteellisuusperiaatteen toteutuminen ja eläkelaitostyypille ominaiset piirteet. Kaikki eläkesäätiöitä ja eläkekassoja koskevat pykälät tulisi koota yhteen lakiin ja lakiin tulisi erotella omiin lukuihinsa lakisääteistä ja lisäeläketurvaa koskevat pykälät niiltä osin kuin pykälät koskevat vain mainittua toimintaa. Viittaustekniikka soveltuu hyvin mm. kirjanpitoa, vahingonkorvauslainsäädäntöä yms. koskevissa asioissa. 7. Ovatko eläkesäätiön ja eläkekassan perustamisedellytykset ja perustamismenettely tarkoituksenmukaisia vai tulisiko säännöksiä muuttaa? Merkittävin syy siihen, että uusia eläkesäätiöitä ja eläkekassoja ei ole perustettu on eläkesäätiön ja -kassan perustamiseen liittyvissä taloudellisissa sanktioissa. Nykyiset säännöt eivät anna uuden eläkelaitoksen perustamista harkitsevalle tasapuolisia eivätkä riittäviä taloudellisia mahdollisuuksia eläkesäätiön tai eläkekassan perustamiseen. Myös perustamismenettely voidaan jossain tapauksissa kokea tarpeettoman raskaaksi ja perustamismenettelyyn liittyvien prosessien tarpeellisuutta pitäisi

7 7 selvittää. Lisäksi on olemassa joitakin piirteitä, joita voitaisiin nykyaikaistaa. Nykyisellään eläkekassan perustamisessa voidaan edellyttää pääomapuskureita, joiden käyttäminen perustuu aikaan ennen vakavaraisuuspääomia. Olisi harkittava, ovatko esimerkiksi takuupääoma ja pohjarahasto eläkekassoille tarpeellisia eriä. Konsernimuotoisen eläkesäätiön ja eläkekassan toimintaa helpottaisi, jos eläkelaitoksen säännöissä ei edellytettäisi järjestelyn piiriin kuuluvien työnantajien nimien mainitsemista. Nykyisellään pelkästään työnantajan nimenmuutokset edellyttävät sääntöjen muuttamista ja aiheuttavat työtä eläkesäätiössä ja Finanssivalvonnassa. Sääntöjä on muutettava myös yritysjärjestelyiden vuoksi. Järjestelyn piiriin kuuluvat työnantajat pitäisi määritellä muualla kuin säännöissä. Vertailun vuoksi todetaan, että olisi mahdotonta, jos kaikki työeläkeyhtiöissä vakuutetut työnantajat nimettäisiin yhtiön yhtiöjärjestyksessä. Käsityksemme mukaan erillinen perustamiskokous ei eläkekassoissa olisi tarpeellinen. Olennaisinta on säännösten uudistaminen niin, että eläkesäätiön perustaminen mahdollistettaisiin taloudellisesti yhdenvertaisista lähtökohdista (siirtyvä vakavaraisuuspääoma ja vanhojen vakuutusten siirtäminen). Perustamiseen liittyviä ongelmia olisi kyettävä tarkastelemaan avoimesti ja kyseenalaistamaan ne, jos lainsäädännön tarkoituksena ei ole pyrkiä ohjaamaan työeläkevakuutustoimintaa 1-3 työeläkelaitokseen. Mikäli työeläkevakuutustoiminnan annetaan keskittyä muutamaan työeläkelaitokseen, on vaara että päätösvalta Suomen eläkejärjestelmästä ei enää säilyisi Suomessa. EU:n liittymissopimus edellyttää Suomelta uskottavaa, hajautettua työeläkejärjestelmää. 8. Tulisiko palveluntarjontaa eläkesäätiöille ja -kassoille säännellä nykyistä täsmällisemmin, esimerkiksi täsmentämällä työeläkevakuutusyhtiöille sallittua toimintaa palveluntarjoajana tai muulla tavoin? Jotkut työeläkeyhtiöt ovat tarjonneet vaihtelevassa määrin palveluita eläkesäätiöille ja eläkekassoille. Nykyään tiettävästi yksikään työeläkeyhtiö ei tarjoa palveluita lakisääteistä eläketurvaa hoitaville eläkelaitoksille. Moni työeläkeyhtiö on myös siirtänyt lisäeläkkeiden hoitamiseen liittyvien tehtävien hoidon erillisten ja itsenäisten eläkesäätiöille ja eläkekassoille palveluja tarjoavien yhtiöiden hoidettavaksi (Porasto Oy ja Innova Henkilöstörahastot ja Eläkepalvelut). On kuitenkin mahdollista, että joku työeläkeyhtiö edelleen tarjoaisi palveluita eläkesäätiöille ja eläkekassoille, koska laki ei toimintaa kiellä. Keskustelua työeläkeyhtiöille sopivasta toiminnasta ja työeläkevakuutusyhtiölain toimintaa määrittävästä toiminnan tarkoituksesta on käyty aika ajoin. Finanssivalvonta on omilla lausunnoillaan ja kannanotoillaan yrittänyt vaikuttaa tilanteeseen mm. työeläkevakuutusyhtiöistä annettua lakia

8 8 säädettäessä näiden aloitteiden ja kannanottojen kuitenkaan johtamatta mihinkään. Mm. hallituksen esityksen käsittelyssä 76/2006 Finanssivalvonta esitti työeläkevakuutusyhtiöistä annetun lain täydentämistä uudella 2 momentilla: Sen lisäksi, mitä 1 momentissa säädetään, työeläkevakuutusyhtiö voi tarjota vakuutusasiakkailleen työeläkevakuutukseen liittyviä palveluja. Palvelujen tarjoaminen ei saa olla laajuudeltaan työeläkevakuutustoimintaan nähden olennaisessa asemassa. Finanssivalvonnan tarkoituksena oli rajata työeläkeyhtiöiden palveluntarjonta vain sen asiakkaana oleville yrityksille, joilla on etuusperusteinen lisäeläketurva. Finanssivalvonnan esittämää muutosta ei lakiin tehty. Finanssivalvonta antoi asiasta myös alustavan kannanoton Työeläkejärjestelmän kilpailuolosuhteita koskevassa selvityshenkilön raportissa (2006:79) selvitysmies esitti, että olisi tarpeellisiksi katsottavin keinoin pyrittävä selventämään lainsäädännön ja eläkelaitosten toiminnan välistä suhdetta eläketurvan toimeenpanoa ja työeläkejärjestelmän tavoitteita kokonaisuutena edistävällä tavalla. Henkivakuutusdirektiivin (Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2002/83/EY henkivakuutuksesta) 3 artiklan 8) kohdassa säädetään, ettei direktiivi koske eläkevakuutusyritysten eläketoimintaa, josta on säädetty työntekijäin eläkelain (TEL) ja siihen liittyvässä muussa lainsäädännössä, edellyttäen että eläkevakuutusyhtiöt, joilla Suomen lainsäädännön mukaan on oltava erilliset kirjanpito- ja hallintojärjestelmät, perustavat lisäksi liittymispäivästä alkaen oikeudellisesti erilliset yksiköt tämän toiminnan harjoittamista varten. On tärkeää, että työeläkeyhtiöt noudattavat niiden toiminnalle asetettuja rajoitteita. Kannettaessa huolta eläkesäätiöiden ja eläkekassojen palveluntarjonnasta on kiinnitettävä huomiota työeläkeyhtiön mahdollisuuteen hinnoitteluvoiman käyttämisestä. Eläkesäätiöille ja eläkekassoille palveluita tarjoavalla ja liiketoimintaperiaatteella toimivalla yrityksellä ei ole mahdollisuuksia kilpailla työeläkeyhtiön kanssa, joka voi tarjota palveluita esim. 20 prosenttia alle omakustannushintojen. Työeläkeyhtiön mahdollisuus yksittäistapauksessa ylivoimaisen hinnoitteluvoiman käyttämiseen vaarantaa eläkesäätiöille ja eläkekassoille annettavien riippumattomien palveluntarjoajien toiminnan. Vielä tällä hetkellä ei ole estettä myöskään sille, että työeläkeyhtiön vastuullisena aktuaari voi toimia myös lakisääteistä eläketurvaa hoitavan eläkesäätiön aktuaarina, vaikka sama aktuaari ei voi toimia toisen työeläkeyhtiön aktuaarina. Tässäkin on selvä epäkohta.

9 9 9. Tulisiko työnantajakohtaisia kannansiirtoja koskevia vaatimuksia muuttaa alentamalla vakuutettujen lukumäärää koskevia vaatimuksia, sallimalla eri työeläkevakuutusyhtiöissä olevien kantojen yhdistäminen ja/tai sallimalla toisessa yhtiössä päättyneen vakuutuksen siirto? Vaatimus vakuutettujen työntekijöiden määrästä Eläkesäätiö- ja vakuutuskassalakien mukaan työnantaja voi kannansiirrolla perustaa eläkesäätiön tai eläkekassan, jos työeläkeyhtiössä on vakuutettuna vähintään 300 työntekijää. Eläkesäätiöitä koskee vielä erillinen rajoitus, jonka perusteella konsernin eläkesäätiöön ei voida tehdä kannansiirtoa, jos konserniin kuuluvalla työnantajalla ei ole vähintään 50 työntekijää. Työeläkeyhtiöissä ei vakuutusasiakkaita vertailla työntekijöiden lukumäärällä, vaan palkkasummalla, jota käytetään mm. asiakkaiden työkyvyttömyyseläkkeistä määrättävän omavastuuosuuden laskemiseen. Edellytys 300 vakuutettavan rajasta ei koske yhtäkään toiminnassa olevaa eläkesäätiötä eikä eläkekassaa. Suomessa toimi pitkään mm. eläkesäätiö, jonka piirissä oli alle 100 työntekijää. Monet sijoitustoiminnallaan ja hoitokuluilla mitattuna tehokkaimmista eläkesäätiöistä ovat alle 300 työntekijän yrityksiä, jotka täyttävät kaikki viranomaisvaatimukset ja vakavaraisuusvaatimukset moitteetta. On perustellusti voitava kysyä, pitääkö lailla rajoittaa yrityksen vapautta valita vakuuttamisen muotoa ja, mihin raja pitäisi vetää. Jos lainsäädäntöön asetetaan raja, pitäisi se sovittaa yrityksen palkkasummaan ja nykyinen työntekijöiden määrään liittyvä vaatimus pitäisi poistaa. Joka tapauksessa mahdollista rajaa olisi tarkistettava selvästi nykyistä alemmas ja toiminnassa olevaan eläkesäätiöön pitäisi voida liittää samaan konserniin kuuluvia vakuutuksia ilman rajoituksia, koska siirroista ei aiheudu työeläkeyhtiöille eikä työeläkejärjestelmälle kustannuksia siirron tekijän vastatessa niistä. Pienempien ja keskisuurten yritysten tarpeet ottaisi huomioon paremmin sellainen eläkelaitosmuoto, joka voisi olla toimialakohtainen, ottaisi vastuun vakuutustoiminnan heilahteluista, mutta jossa vastuu sijoitustoiminnasta ja oikeus asiakashyvityksiin määräytyisi kuten työeläkeyhtiöissä. Tarkemmin tästä kysymyksen 23 yhteydessä. Vakuutuskantojen yhdistäminen useista työeläkeyhtiöistä Jo lakisääteisen työeläkejärjestelmän kilpailutyöryhmän muistioon 2001:35 kirjattiin, että mahdollisuutta uuden eläkesäätiön vakuutuskannan muodostamiseen useista eri työeläkeyhtiöistä tulisi selvitellä jatkovalmistelun yhteydessä. Varsinaista jatkoselvittelyä asiasta ei tehty koskaan. Asialla on eläkesäätiön perustamista harkitsevalle suuri merkitys. Vain harvan konsernin kaikki vakuutukset ovat yhdessä työeläkeyhtiössä. Vieläpä on vain harvoja konserneja tai yrityksiä, jotka eivät olisi toimintansa aikana yritysjärjestelyin hankkineet uusia tytäryhtiöitä taikka vaihtaneet historiansa aikana

10 10 työeläkeyhtiötä. Ei ole perusteltua rajoittaa mahdollisuutta eläkesäätiön tai eläkekassan perustamiseen vain sellaiselle stabiilille kuvitellulle yritykselle, joka ei ole milloinkaan vaihtanut vakuutusyhtiötä eikä milloinkaan hankkinut yritysjärjestelyin tytäryhtiöitä, joilla ei olisi vähintään 300 työntekijää. Yritysostot, liiketoimintasiirrot ja yritysjärjestelyt kuitenkin kuuluvat yritysten elinkaareen. Jos yhtiössä A vakuuttanut yritys palaa takaisin vanhaan vakuutusyhtiöön B, sinne aikaisemmin jäänyt vakuutuskanta muuttuu jälleen aktiiviseksi vakuutukseksi. Yrityksellä pitäisi olla mahdollisuus kaikkien eri työeläkeyhtiöissä olevien ja samaan konserniin kuuluvien yritysten ja niiden vanhojen vakuutusten liittämiseen eläkesäätiöön yrityksen näin tahtoessa. Tarkoituksena ei ole mahdollistaa kannansiirtoja eri työeläkeyhtiöiden välillä, mikä alalla torjutaan sen aiheuttamien hallintokustannusten vuoksi. Kannansiirto yrityksen omaan eläkesäätiöön perustuu aina vakaaseen harkintaan sekä pitkäaikaiseen suunnitelmaan. On muistettava, että yrityksen omaan eläkesäätiöön tehtävästä kannansiirrosta ei aiheudu kustannuksia kantaa luovuttavalle työeläkeyhtiölle eikä työeläkejärjestelmälle, koska siirron tekijä maksaa aina siirrosta aiheutuvat kustannukset. 10. Tulisiko siirtyvää vakavaraisuuspääomaa koskevaa sääntelyä muuttaa vai tulisiko nykyinen eläkelaitostyypistä riippumaton symmetrinen sääntely säilyttää? Mikäli katsotte, että sääntelyä tulisi muuttaa, tulisiko työnantajan täydentää vastaanottavalle eläkelaitokselle luovutettavaa vakavaraisuuspääomaa nykyistä alhaisemmalle tasolle? Tulisiko luovutettavasta eläkelaitoksesta siirtyvän vakavaraisuuspääoman määrää korottaa ja/tai tulisiko sen määräytyä luovutushetken mukaan? Kysymys sisältää voimakkaan arvolauseen. Symmetria tarkoittaa muuttumattomuutta ja kahden asian suhteellista samanlaisuutta. Samanlaisuudesta, suhteellisuudesta ja tasapuolisuudesta ei ole kuitenkaan kysymys nykyisessä sääntelyssä. Jo sosiaali- ja terveysministeriön laatimassa kilpailuselvityksessä 2006:79 laajojen selvitysten jälkeen päädyttiin siihen, että säännösten vaikutuksia on arvioitava työnantajan näkökulmasta, koska viime kädessä työnantaja tekee päätöksen eläkesäätiön perustamisesta ja työnantaja tarkastelee taloudellisia edellytyksiä eläkesäätiön perustamiseen. Nykyinen säännöstö kohtelee eläkesäätiön perustamista harkitsevaa työnantajaa epäoikeudenmukaisesti, minkä vuoksi uusia eläkesäätiöitä ei ole perustettu. Suurin ongelma on siinä, että siirtyvä vakavaraisuuspääoma määräytyy todellisesta vakavaraisuudesta riippumatta. Vain satunnaisesti eläkesäätiön perustaja voi saada mukaansa työeläkeyhtiöstä eläkevastuun mukaisen suhteellisen osuuden vakavaraisuuspääomasta. Useimmiten siirtyvä vakavaraisuuspääoma alittaa työeläkeyhtiön vakavaraisuuspääoman.

11 11 Tyypillisesti siirtyvä vakavaraisuuspääoma on ollut 2/3-4/5 osaa työeläkeyhtiön todellisesta vakavaraisuuspääomasta. Keskimääräisen eläkesäätiön eläkevastuu on 200 miljoonaa euroa. Vuoden 2006 alussa siirtyvä vakavaraisuuspääoma oli 19 prosenttia ja työeläkeyhtiöiden keskimääräinen vakavaraisuuspääoma 28,9 prosenttia. Rahastointivaatimus laskettiin samaisena aikana 31,6 prosentin vakavaraisuuden perusteella, mikä olisi eläkesäätiön perustajalle tarkoittanut sitä, että sen olisi pitänyt 119 yksikön sijoitusvaroilla saavuttaa sijoitustuotot, mitä saavutetaan 131,6 yksikön sijoitusvaroilla. Nykyisen laskukaavan mukaan työeläkejärjestelmän rahastointivaatimus 31,6 prosentin vakavaraisuuspääomalla on 5,7 prosenttia ja 19 prosentin vakavaraisuudella 3,4 prosenttia. Todellisuudessa perustettavan laitoksen tilanne olisi ollut vielä tätäkin heikompi, koska se tuskin on saanut kaikkia vanhoja vakuutuksiaan yhdistettyä perustettavaan eläkesäätiöön. Esim. Jos työeläkejärjestelmä olisi vuonna 2006 keskimäärin saavuttanut sijoitustuotot, joilla vakavaraisuus olisi pysynyt ennallaan (edellyttää noin 40 prosentin painoa osakkeissa). Uuden eläkelaitoksen olisi pitänyt pienemmällä vakavaraisuudella sijoittaa 10 prosenttia enemmän varojaan osakkeisiin, millä se olisi vakavaraisuuskaavaan merkittyjen arvojen mukaan saavuttanut alle yhden prosenttiyksikön suuremmat sijoitustuotot kuin järjestelmä keskimäärin. Jos muut eläkelaitokset onnistuvat saavuttamaan rahastointivaatimuksen 5,7 prosenttia edellyttämät sijoitustuotot kaikkina vuosina, uuden perustetun eläkelaitoksen olisi pitänyt onnistua sijoitustoiminnassa jatkuvasti muita paremmin isommalla riskinotolla ja pienemmällä pääomalla vuoden ajan saavuttaakseen muut. Kun keskimääräisen eläkesäätiön eläkevastuu on 200 miljoonaa, perustettava eläkesäätiö olisi saanut 38 miljoonaa vakavaraisuuspääomaa, kun järjestelmällä oli samaan aikaan vastaavaa eläkevastuuta turvaamassa 63,2 miljoonaa euroa. Esim. Jos eläkesäätiö olisi perustettu vuoden 2008 jälkipuoliskolla, siirtyvä vakavaraisuuspääoma olisi ollut 24,1 prosenttia ja työeläkeyhtiön vakavaraisuuspääoma noin 12 prosenttia. Perustettavaan eläkesäätiöön olisi saanut siirtää työeläkevakuutusyhtiössä olleen 12 prosentin vakavaraisuuspääoman, mutta työnantajan olisi itse pitänyt maksaa eläkesäätiölle 12,1 prosenttia vakavaraisuutta, mikä keskimääräisellä eläkesäätiöllä olisi tarkoittanut yli 24 miljoonaa euroa. Säännös ei voi toimia tarkoituksenmukaisesti eikä oikeudenmukaisesti, jos se edellyttää perustettavalta eläkesäätiöltä sattumanvaraisesti jopa kaksinkertaista vakavaraisuuspääomaa muihin eläkelaitoksiin nähden, mutta toisaalta ei puutu tilanteeseen, jossa eläkesäätiön perustaja saa mukaansa vaikka vain 60 prosenttia muiden eläkelaitosten vakavaraisuudesta.

12 12 Säännöksillä pitäisi aina olla joku tarkoitus. Täydentämisvelvollisuudella eläkesäätiön perustamistilanteessa ei ole tarkoitusta, koska työnantajan ainoastaan edellytetään laittavan eläkesäätiöön rahat, jotka työnantaja voi kuitenkin rajoituksetta palauttaa itselleen. Täydentämisvelvollisuus siirtyvän vakavaraisuuspääoman määrään saakka myös ehkäisee eläkesäätiön perustamista heikomman vakavaraisuuden työeläkeyhtiöstä. Ei riitä, että eläkesäätiön perustaja saisi perustettavaan eläkesäätiöön saman vakavaraisuuden, mikä työeläkeyhtiössä turvaa sijoitustoimintaa, vaan eläkesäätiön perustajan on omilla varoillaan täydennettävä eläkesäätiön vakavaraisuus paljon luovuttavaa työeläkeyhtiötä vakavaraisemmaksi. Siirtyvän vakavaraisuuspääoman pitäisi määräytyä eläkevastuun mukaisena suhteellisena osuutena luovuttavan työeläkeyhtiön vakavaraisuuspääomasta. Riskinjako eläkesäätiön perustamistilanteessa sopimuksentekohetken ja vastuiden siirtoajan kohdan välissä on epäoikeudenmukainen. Tällä hetkellä eläkesäätiötä perustava työnantaja kantaa vain riskin vakavaraisuuspääoman muutoksista. Esim. Jos työeläkeyhtiön vakavaraisuuspääoma on eläkesäätiön kannansiirtosopimuksen tekohetkellä sama kuin siirtyvä vakavaraisuuspääoma esim. 20 prosenttia, työeläkeyhtiön vakavaraisuuspääoman noustessa 22 prosenttiin eläkesäätiön perustaja saa mukaansa vain sopimuksenteon hetkellä olleen siirtyvän vakavaraisuuspääoman eli 20 prosenttia. Jos työeläkeyhtiön vakavaraisuuspääoma heikkenee kaksi prosenttiyksikköä, eläkesäätiön perustaja saa mukaansa vain heikentyneen vakavaraisuuspääoman verran eli 18 prosenttia. Kaiken lopuksi eläkesäätiön perustajan on itse maksettava työeläkeyhtiön kadottamat prosentit eläkesäätiölle. Kun siirtyvää vakavaraisuuspääomaa muutettiin HE 158/2005, Eläkesäätiöyhdistys ja monet muuta lausunnonantajat esittivät valiokuntakäsittelyssä näkemyksen, että muutos ei ole riittävä uuden eläkesäätiön perustamiseksi. Sosiaali- ja terveysvaliokunta piti välttämättömänä 2006, että ministeriö esittäisi pikaisesti lainsäädäntömuutoksia, mikäli lakiehdotukset eivät turvaa vakuutuskannan siirtomahdollisuuksia ja tasapuolisuutta. Uuden eläkesäätiön perustamismahdollisuuksia ei ole, mistä kertoo myös se seikka, että yhtään uutta eläkesäätiötä ei ole perustettu ajankohdan jälkeen. Siirtyvän vakavaraisuuspääoman täydentämisvaatimukset ovat eläkesäätiön perustamistilanteessa tarkoituksettomia ja epäoikeudenmukaisia. Tärkeää on, että ehdotus ei saa aiheuttaa epävarmuutta toiminnassa olevan eläkesäätiön tai eläkekassan toimintaan. Tämän vuoksi uutta siirtyvää vakavaraisuuspääomaa koskevaa mallia tulisi soveltaa vain lain voimaantulon jälkeen perustettaviin uusiin eläkelaitoksiin. Uusiin eläkelaitoksiin tulisivat

13 13 sovellettavaksi samalla myös uudet ehdot purkamisesta, jolla pystytään varmistamaan työeläkejärjestelmän edun toteutuminen. 11. Tulisiko kannansiirtoja koskevaa viiden vuoden karenssiaikaa lyhentää tai säätää mahdollisuus erityisestä syystä siirtää kanta tätä lyhyemmässä ajassa? Viiden vuoden määräaika on säädetty sen vuoksi, että eläkesäätiöitä ei perustettaisi liian harkitsemattomasti. Tarkoituksena on ollut rajoittaa sitä kuinka usein kannansiirtoja voi tehdä. Työeläkeyhtiöiden kesken työnantaja voi siirtää vakuutuksensa työeläkeyhtiöstä toiseen vuoden välein ja siirtokustannukset maksaa aina työeläkeyhtiö. Nykyisen säännöksen perusteella eläkesäätiön perustaja ei voi palata työeläkeyhtiöön kuin vasta viiden vuoden karenssin jälkeen. Perustamiskustannukset maksaa työnantaja ja paluukustannukset työeläkeyhtiöön työeläkeyhtiö. Symmetria ei siis toteudu. Nykyinen rajoitus on liian korkea ja se rajoittaa mahdollisuuksia eläkesäätiön perustamiseen, koska perustaja joutuu eläkesäätiötä perustettaessa varautumaan myös siihen, että koko tuona aikana on olemassa eläkesäätiön tarvitsemia laadukkaita ja kohtuuhintaisia palveluntarjoajia. Pitkä määräaika sekä rajoittaa että ehkäisee oman eläkesäätiön perustamista, mutta tekee myös työeläkeyhtiölle houkuttelevaksi asiakashankinnassaan tehdä käypää hintaa korkeampia tarjouksia eläkesäätiön kiinteistöomaisuudesta ja antaa korkeita työhyvinvointirahoja, koska asiakas voidaan tällä tavoin sitouttaa pitkäksi ajaksi työeläkeyhtiöön. Yrityselämässä viiden vuoden määräaika on hyvin pitkä. Kohtuullisempi määräaika voisi olla kaksi vuotta. Viiden vuoden karenssiaikaa pitäisi lyhentää. Määräajan lyhentäminen ei kuitenkaan ole itseisarvo eikä sillä ole merkitystä, ellei isompiin kysymyksiin löydetä eläkesäätiön perustamisen mahdollistavaa ratkaisua. Määräajan pituus voi sen sijaan yhdistyä luontevaksi osaksi sitä kokonaisuutta, jolla varmistetaan toimiva ja tasapuolinen kokonaisuus. 12. Tulisiko lisäeläketoiminnalle asettaa vakavaraisuuspääomavaatimus? Mikäli tulisi, pitäisikö sääntelyn uudistamista lykätä lisäeläkedirektiivin 2003/41/EY mahdollisen uudistamisen vuoksi? Lisäeläketoiminnassa on heikot mahdollisuudet varautua sijoitustoiminnan heilahteluihin, koska ei ole olemassa mitään varsinaista vakavaraisuuspuskuria. Nykyisten eläkesäätiöiden ja eläkekassojen vakavaraisuudet muodostuvat kirjanpitoarvojen ja käypien arvojen erotuksesta. Lisäksi näillä eläkelaitoksilla on mahdollisuus indeksikorotusvastuun kartuttamiseen ja purkamiseen hallituksen päätöksellä, mutta indeksikorotusvastuuta ei voi käyttää

14 14 sijoitustoiminnan tappioihin. Lisäksi eläkelaitoksilla on ns. kuormitusosa, jota käytetään purkamiskustannuksiin ja etuuden ostamiseen henkivakuutusyhtiöstä. Koska lisäeläketoiminnalla ei ole vakavaraisuuspuskuria, AB-eläkelaitokset eivät voi siirtyä käyttämään käypää arvostusta tilinpäätöksessä, mikä olisi tarkoitus aikaansaada työeläkelainsäädännön vakavaraisuudistuksen seuraavassa vaiheessa. Jos uudistus tehdään ilman lisäeläketoiminnan vakavaraisuuspuskuria, se hyödyttää jälleen ainoastaan työeläkeyhtiöitä ja näin ollen heikentää lakisääteistä työeläketurvaa hoitavien eläkesäätiöiden ja eläkekassojen asemaa. Asia olisi pikimmiten korjattava. Käypään arvostukseen siirtyminen ei ole mahdollista, koska vähäisinkin vakavaraisuuspääoma lisäeläkepuolella joutuisi verotettavaksi eikä vastuuvajausta kuitenkaan voisi olla. Sijoitustoiminnan arvojen heilahdellessa asia olisi hallitsematon. EU:n komissio on valmistelemassa lisäeläketurvaa hoitavia eläkesäätiöitä ja eläkekassoja koskevaa direktiivimuutosta, mutta direktiivimuutoksen aikataulusta ja sisällöstä ei ole vielä mitään varmuutta. Jos ja kun komissio valmistelee vakavaraisuusvaatimusta, nykyisille eläkesäätiöille ja eläkekassoille olisi helpompi siirtyä nyt ehdotettavan pienen muutoksen jälkeen uuteen järjestelyyn. Ehdotamme, että nykyisestä kuormitusosasta ja indeksikorotusvastuusta muodostettaisiin vakavaraisuuspääoma. Vakavaraisuuspääoman miniminä voitaisiin pitää kuormitusosaa vastaavaa määrää ja sen määrä voisi heilahdella tälläkin hetkellä vapaasti kerättävän indeksikorotusvastuun rajoissa. Muutos ei käsittääksemme edellyttäisi verolainsäädännön muutoksia. Uutta pakollista vakavaraisuuspääomavaatimusta ei saa säätää. Hallinto ja valvonta 13. Ovatko eläkesäätiöiden ja eläkekassojen hallintoa ja valvontaa koskevat säännökset tarkoituksenmukaisia vai tulisiko niitä joiltakin osin muuttaa tai täsmentää? Työeläkevakuutusyhtiölain 28 b :ssä todetaan, että Finanssivalvonnan on seurattava työeläkevakuutusyhtiöiden kilpailuolosuhteita, selvitettävä kilpailunrajoituksia, ryhdyttävä toimenpiteisiin haitallisten rajoitusten poistamiseksi ja tehtävä aloitteita kilpailun edistämiseksi. Myös valvonnassa on otettava huomioon kilpailun vaatimukset. Eläkesäätiöiden ja eläkekassojen osalta ei ole vastaavaa säännöstä, eikä Finanssivalvonnalla ole selkeitä valtuuksia ottaa valvonnassa ja määräysten laatimisessa eri eläkelaitosmuotojen asemaa. Pidämme hyvin tärkeänä sitä, että erilaisia eläkelaitoksia kohdellaan viranomaisten taholta tasapuolisesti. Tämä edellyttää lainsäädäntöä, joka antaa viranomaiselle mahdollisuudet

15 15 toimintaan. Ehdotammekin, että uuteen työeläkerahastolakiin annetaan Finanssivalvonnalle nykyistä selkeämmät valtuudet ja tehtävät ottaa eläkesäätiöiden ja eläkekassojen valvonnassa huomioon kilpailuolosuhteet suhteessa työeläkeyhtiöihin. Vaihtoehtoisesti koko alan kilpailuvalvontaa on kehitettävä kilpailu- ja kuluttajaviraston tehtäväksi. Konsernimuotoisissa eläkesäätiöissä ongelmalliseksi koetaan sääntöjen muuttamistarve yritysjärjestelyiden yhteydessä. Nykyisellään kaikki vakuutettavat työnantajat on nimettävä säännöissä. Luettelo vakuutettavista työnantajista pitäisi sisällyttää muualle kuin sääntöihin. Asia voitaisiin esimerkiksi hoitaa viranomaiselle tehtävällä ilmoituksella. Tulisi selvittää, voidaanko maksuperusteista lisäeläketurvaa hoitavan eläkesäätiön hallintoa yksinkertaistaa. Nykyisellään säännöstö on tarpeettoman monimutkainen. Sijoitustoiminta 14. Mitä ongelmia eläkesäätiöiden ja eläkekassojen sijoitustoiminnan sääntelyyn mahdollisesti liittyy? Lakisääteisellä puolella sijoitustoiminnan sääntely vastaa työeläkeyhtiöiden sääntelyä eikä siinä ole erityisiä ongelmia. Lisäeläketurvan puolella ongelmia on. Niitä on käsitelty kysymyksissä 4 ja Tulisiko vapaaehtoisen lisäeläkevastuun katteena olevien varojen sijoittamista koskevia säännöksiä muuttaa lisätuottojen tavoittelemisen mahdollistamiseksi? Mikäli katsotte, että säännöksiä tulisi muuttaa, tulisiko tavoitteena olla TyEL varojen sijoittamista koskeviin säännöksiin rinnastuva sääntely vai henkivakuutusyhtiöiden Solvenssi II direktiiviin pohjautuviin säännöksiin rinnastuva sääntely? Aihetta on jo käsitelty kysymyksessä 4. Lisäeläkkeiden kattamista eli sijoittamista koskeva säännöstö on vanhentunut, tulkinnanvarainen ja ristiriitainen. Sitä ei ole muutettu, vaikka Finanssivalvonta on tehnyt ministeriölle aloitteen sen muuttamisesta jo vuosia sitten. Säännöstö ei mahdollista optimaalista sijoitustoimintaa, varojen hallintaa eikä viranomaisvalvontaa. Säännöstö hankaloittaa riskien tunnistamista ja arviointia, koska sijoitustoiminnan rajoitukset perustuvat muotoon, ei sijoitusten todellisiin riskeihin. Lakisääteisellä puolella vastaava muutos on toteutettu vuoden 2007 alusta. Lisäeläketurvan säännöstö on monimutkainen ja hankalasti tulkittava sekä johtaa sijoittamisen turvaavuuden kannalta heikkoon lopputulokseen. Esimerkiksi hyvin hajautettu ja ETA-alueen ulkopuolisiin OECD-alueen

16 16 yritysten joukkolainoihin sijoittava sijoitusrahasto ei ole lain säännösten perusteella katekelpoista, mutta yksittäiseen ja suuremman riskin sisältävään OECD-alueen yrityksen joukkolainaan tehty sijoitus on. Epäkohtana voidaan pitää myös sitä, että nykyinen lainsäädäntö kohtelee lisäeläketurvaa hoitavia eläkesäätiöitä ja eläkekassoja sijoitustoiminnan rajoitteissa eri tavoin, vaikka laitokset toimivat vastaavin periaattein. Eläkekassoilla ei ole eläkesäätiölain 47 l :ää vastaavaa säännöstä, vaikka esitimme sen lisäämistä lakiin jo maksuperusteista lisäeläketurvaa koskevaa lakia säädettäessä. Varojen sijoittamista koskevan sääntelyn muuttamisessa on suuria vapauksia, koska EU-direktiivien puitteet ovat löyhät. Lisäeläketurvaa hoitavien eläkesäätiöiden ja eläkekassojen toiveena on, että lakia kehitettäisiin nykyisen TyEL-lainsäädännön suuntaan. Vähintäänkin lainsäädännöstä on poistettava ilmeiset epäkohdat ja mahdollisuuksien mukaan yksinkertaistettava säännöstöä. 16. Tulisiko eläkesäätiöiden ja eläkekassojen hallituksilta edellytettävää sijoitustoiminnan asiantuntemusta koskevaa sääntelyä muuttaa? Nykyinen sääntely on yhdenmukainen yhtiöiden sääntelyn kanssa lukuun ottamatta sitä, että hallituksen jäseneltä ei vaadita nimenomaisesti henkilökohtaista sijoitusosaamista. Tämä ero johtuu lisäeläketurvaa hoitavia eläkesäätiöitä ja -kassoja koskevasta pakottavasta IORP-direktiivistä sen 9 artiklan 1 b kohdassa todetaan että laitosta johtavat tosiasiallisesti hyvämaineiset henkilöt, jotka itse täyttävät ammattipätevyyttä ja kokemusta koskevat edellytykset tai joiden palveluksessa on tarvittavan ammattipätevyyden ja kokemuksen omaavia neuvonantajia Eläkesäätiölaissa (19.2 ) ja vakuutuskassalaissa vaatimus sijoitustoiminnasta on kirjoitettu seuraavasti: Johtoon kuuluvien on oltava hyvämaineisia. Heillä on oltava sellainen yleinen eläkesäätiötoiminnan tuntemus kuin eläkesäätiön toiminnan laatuun ja laajuuteen katsoen on tarpeen tai heidän palveluksessaan on oltava riittävän päteviä ja kokeneita neuvonantajia. Vakuutusyhtiölaissa vaatimus sijoitustoiminnasta sisältyy 6 luvun 4 :ään: Hallituksen jäsenen on oltava hyvämaineinen ja hänellä on oltava tehtävän hoitamisen vaatima ammatillinen pätevyys ja kokemus. Lisäksi hallituksessa on oltava edustettuna sellainen yleinen vakuutustoiminnan tuntemus kuin vakuutusyhtiön toiminnan laatuun ja laajuuteen katsoen on tarpeen. Eläkesäätiön, eläkekassan ja työeläkevakuutusyhtiön hallituksella on samanlainen vastuu sijoitustoiminnasta. Käytännössä työeläkevakuutusyhtiön yksittäiseltä hallituksen jäseneltä ei vaadita sijoitustoiminnan osaamista eikä myöskään riittävää ammatillista pätevyyttä liene koskaan kyseenalaistettu. Eläkesäätiöiden ja eläkekassojen erityispiirteenä on myös hallitukseen nimitettävät toimintapiiriin kuuluvat työntekijöiden edustajat.

17 17 Eläkesäätiöiden erityispiirteenä on pienet omat henkilökunnat, minkä lisäksi eläkesäätiöissä ja eläkekassoissa ostetaan asiantuntijapalveluita ulkopuolisilta yhteisöiltä. Eläkesäätiöille ja eläkekassoille pitää jatkossakin mahdollistaa ulkopuolisten asiantuntijapalveluiden ostamisen ja käyttämisen mahdollisuus. Sijoitustoiminnan sääntelyä ei ole tarvetta eikä kaikilta osin mahdollistakaan muuttaa. 17. Tulisiko kansallisen lisäeläkevastuun katteena olevien säännösten muuttamista lykätä lisäeläkedirektiivin 2003/41/EY mahdollisen uudistamisen vuoksi? Selvät epäkohdat ja ilmeiset ristiriitaisuudet laeissa olisi ehdottomasti korjattava viipymättä (katso vastaus kysymykseen 14), koska ristiriitaisuudet ja epäkohdat johtuvat kansallisesta lainsäädännöstä, ei pakottavista direktiiveistä. Säännösten muuttaminen ja yksinkertaistaminen parantaisi sijoitusten hallintaa ja riskien tunnistamista sekä helpottaisi myös viranomaisvalvontaa. Säännöstöä olisi yksinkertaistettava ja selvät epäkohdat ja ristiriitaisuudet olisi korjattava viipymättä. Pidemmän ajan tavoitteena on kehittää säännöstä TyEL-varojen sijoittamista koskevan säännöstön mukaisesti. Purkaminen ja vakuutuskannan siirrot 18. Mitä ongelmia eläkesäätiöiden ja eläkekassojen vakuutuskannan siirtoja koskevaan sääntelyyn mahdollisesti liittyy? Jos säännöksillä haetaan symmetriaa ja läpinäkyvyyttä, sitä ei ole perustamiseen ja purkamiseen liittyvien kulujen maksamisessa. Eläkesäätiön perustamisessa kustannukset maksaa eläkesäätiön perustava työnantaja. Ja koska siirtokustannuksia ei ole riittävästi määritelty, työnantajalta peritään hyvin erilaisia ja eritasoisia kustannuksia. Lakisääteistä eläketurvaa hoitavan eläkesäätiön purkamisessa kustannukset maksaa työeläkeyhtiö eivätkä maksetut kustannukset ole läpinäkyviä. Lisäeläketurvaa hoitavan eläkesäätiön perustamisen ja purkamisen maksaa kummatkin eläkesäätiön perustanut työnantaja. Eläkesäätiölaista tulisi poistaa määräys, joka edellyttää lakisääteistä eläketurvaa hoitavan eläkesäätiön vakuutuskannan siirtämistä konsernin yritysjärjestelyissä. Lakisääteistä eläketurvaa hoitavassa konsernimuotoisessa eläkesäätiössä tulisi olla mahdollista jättää myytyyn yritykseen kuuluvat eläkevastuut ja varat eläkesäätiöön, jos sekä luovuttaja että luovutuksensaaja pääsevät tästä yhteisymmärrykseen. Vastaava tapahtuu aina työeläkeyhtiöissä, eläkekassoissa ja usein lisäeläketurvaa hoitavissa eläkesäätiöissä.

18 18 Nykyisiin lakeihin sisältyy tarpeettomia määräyksiä, kuten mm. siirrettävän omaisuuden perusteella laskettavista ja vaadittavista varoista. Tätä pykälää on sovellettu 10 vuoden aikana kerran ja silloinkin vain vapaaehtoisessa luovutuksessa eläkesäätiötä purkaneen konsultin huolimattomuuden vuoksi. Vapaaehtoisissa siirroissa siirretään siirtyvän vakavaraisuuspääoman verran ja pakkopuruissa vähintään vakavaraisuusrajan ja enintään vakavaraisuusrajan kaksinkertaisen määrän verran. Jos on kysymys pakkopurusta varojen vähäisyyden vuoksi, ei ole olemassa tahoa, joka maksaisi vakavaraisuusrajan ja siirrettävän omaisuuden perusteella laskettavan vakavaraisuusrajan erotuksen. Vain erittäin harvoin voi tulla kysymykseen, että luovutettava omaisuus olisi sijoitusjakaumaltaan niin poikkeava, että sen perusteella laskettava vakavaraisuusrajan kaksinkertainen määrä ylittäisi siirtyvän vakavaraisuuspääoman. Tarpeettomana on poistettava laeista myös (ESL ) edellytys, että eläkesäätiö tai eläkekassa voidaan purkaa, ellei sen katsota vaarantavan vakuutustoiminnan tervettä kehitystä. Vakuutustoiminnan tervettä kehitystä ei vaarantanut kaikkein suurimman eläkesäätiön purkaminen eikä myöskään useiden eläkesäätiöiden ja eläkekassojen yhtäaikainen purkaminen vuosien aikana. Eläkesäätiöiden ja eläkekassojen purkamiseen ei liity mitään merkittäviä ongelmia, jotka eivät liittyisi lainsäätäjän tietoiseen valintaan Nykyisten eläkesäätiöiden ja eläkekassojen toiminta on turvattava, tämän vuoksi ei voida esittää muutoksia toiminnassa olevien eläkesäätiöiden ja eläkekassojen purkamisen yhteydessä siirrettävään vakavaraisuuspääomaan. 19. Tulisiko perusteita, jolloin eläkesäätiö tai eläkekassa asettaa selvitystilaan muuttaa? Mikäli tulisi, mikä on kantanne toimintapiiriin kuuluvien henkilöiden lukumäärää koskevasta perusteesta luopumiseen tai sääntelyn muuttamiseen? On valitettavaa, että Finanssivalvonnasta tullut aloite työeläkealan selvitystilaa ja konkurssia koskevien säännösten uudistamiseksi jäi sosiaali- ja terveysministeriössä kesken vuonna Jos ja kun työ olisi saatettu loppuun, olisi myös käyty erikseen lävitse jokaista työeläkelaitosmuotoa koskevat selvitystilaan ja konkurssiin asettamisen edellytykset ja vaiheet. Nykyisten lakien perusteella eläkesäätiö ja eläkekassa on asetettava selvitystilaan, jos olennaisia edellytyksiä toiminnan jatkamiselle ei ole (Finanssivalvonnasta annetun lain 26 ). Tämä koskee kaikkia työeläkelaitoksia. Säännöksen perusteella selvitystilaan voidaan asettaa eläkelaitos, joka ei täytä lain edellyttämiä toimintaan ja vakavaraisuuteen liittyvä vaatimuksia. Pakkoselvitystila on tarkoituksenmukainen, jos eläkesäätiö tai eläkekassa ei täytä lain edellyttämiä vakavaraisuusvaatimuksia tai täytä niitä edellytyksiä,

19 19 joita lainmukaisen toiminnan harjoittamiseen kohtuudella vaaditaan. Sen sijaan ei ole tarkoituksenmukaista eikä järkevää edellyttää eläkesäätiön tai eläkekassan purkamista vakuutettujen työntekijöiden lukumäärän vähentymisen perusteella. Tällaiset edellytykset perustuvat aikaan ennen eläkevastuun täyttä kattamista ja aikaan, jolloin eläkelaitosten toiminnan vakautta yritettiin katetun eläkevastuun ja vakavaraisuusvaatimusten sijaan hallita työntekijöiden lukumäärällä. Lukumäärärajoitusta ei ole myöskään ryhmäeläkevakuutuksissa. Nykyisellään edellytys vakuutettujen työntekijöiden vähimmäismäärästä on hyvin erilainen sen perusteella, mikä eläkelaitos on kysymyksessä ja milloin se on rekisteröity Finanssivalvontaan. Riittävän vanhaa lisäeläkesäätiötä ei koske purkuedellytys vähintään 30 työntekijästä. Sama koskee riittävän vanhaa lisäeläkekassaa ja vaatimusta siellä olevien vakuutettujen määrästä vähintään 100 henkeä. Lakisääteisessä eläketurvassa vakuutettujen työtekijöiden vaatimus vähintään 300 hengestä ei koske yhtäkään eläkesäätiötä, mutta se koskisi kaikkia uusia eläkesäätiöitä ja eläkekassoja. Jos lisäeläketurvaa hoitavan eläkekassan sääntöihin sisältyy työkyvyttömyyseläke lisäeläkkeenä, vaadittava vakuutettujen työntekijöiden vähimmäismäärä on peräti 300 henkeä. Rajoitukset ovat mielivaltaisia eikä niille ole olemassa tarkoitusta. Jos eläkesäätiötä tai eläkekassaa ei haluta purkaa, voidaan vakuuttaa tarvittaessa myös eläkeläiset tekemällä sääntömuutos. Sääntömuutokset aiheuttavat sekä eläkesäätiöille että eläkekassoille tarpeetonta työtä ja kuluja, mutta myös tarpeetonta työtä Finanssivalvonnalle. Pakollinen purkaminen vakuutettujen työntekijöiden lukumäärän vähentymisen perusteella on vailla tarkoitusta, koska se johtaa toimivan eläkelaitoksen purkamiseen vastoin eläkesäätiön ja eläkekassan hallituksen tahtoa eikä palvele eläkesäätiön perustaneen työnantajan etua. Vuonna 2009 purettiin yksi lakisääteistä eläketurvaa hoitava TyELeläkesäätiö, jonka vakuutettujen määrä oli eläkeläiset mukaan lukien noin 220 henkilöä. Eläkesäätiö oli keskimääräistä eläkelaitosta vakavaraisempi ja sen sijoitustuotot olivat olleet keskimääräistä eläkelaitosta suuremmat. Eläkesäätiölain 3 :n 2 momentin mukaan lakisääteistä eläketurvaa hoitavassa eläkesäätiössä on pysyvästi oltava 300 henkilöä ja lisäeläketurvaa hoitavassa eläkesäätiössä 30 henkilöä. Kolmannen momentin mukaan määräaikaa voidaan pidentää enintään yhdellä vuodella. Vuonna 2009 puretun eläkesäätiön olisi siis tullut lain edellytykset täyttääkseen palkata noin 80 uutta työntekijää. Lisäksi Finanssivalvonta antoi mainitussa tapauksessa useita uusia vuoden määräaikoja vähimmäismäärän täyttämiseksi, vaikka tätä mahdollisuutta ei laki tunne. Vakuutettujen jäsenmäärät purkuperusteena tulisi kokonaan poistaa.

20 Onko eläkesäätiön tai eläkekassan purkamismenettely tarkoituksenmukainen vai katsotteko, että säännöksiä tulisi muuttaa? Muutamia vakuutuskannan siirtoon liittyviä ongelmia on, jotka koskevat koko työeläkealaa, mutta sosiaali- ja terveysministeriön niitä koskeva työryhmä- ja selvitystyö jäi kesken vuonna Työryhmässä selviteltiin mm. aikatauluja, jonka kuluessa vakuutuskannan vastaanottaja on löydettävä (tämä koskee koko työeläkealaa). Ministeriön työryhmässä käsiteltiin myös muita koko työeläkealaa koskevia ja vakuutuskannan siirtoon liittyviä uudistustarpeita. Joitakin pienempiä ongelmia ja muuttamistarpeita toimialakohtaisten eläkekassojen vakuutuskantojen siirtämiseen saattaa liittyä. Voimassa olevasta lainsäädännöstä osittain johtuvat ne ristiriitaisuudet ja ongelmat, joiden perusteella tämän kysymys on nähty tarpeelliseksi esittää. Mahdollisia muutostarpeita selvitettäessä olisi käytettävä hyväksi selvitysmies Kari Huttusen ja Finanssivalvonnan näkemyksiä ja kokemuksia. 21. Tulisiko eläkesäätiöiden ja -kassojen varautumisia mahdollisiin sijoitustoiminnan tappioihin kehittää? Jos tulisi, kuvailkaa tarpeet ja kehittämisehdotukset? Lakisääteistä eläketurvaa hoitavilla eläkesäätiöillä ja eläkekassoilla ei ole erityisiä ongelmia varautumisessa sijoitustoiminnan tappioihin. Erityisiä ongelmia on lisäeläketurvaa hoitavilla eläkesäätiöillä ja eläkekassoilla, joilla ei ole todellista vakavaraisuuspuskuria (kysymys 12.). Jos kysymyksen tarkoituksena on viitata yhteen selvitystilassa olevaan eläkekassaan, on tarkasteltava sekä tapausmääriä että niiden todennäköisyyksiä. Vuonna 1990 lakisääteistä eläketurvaa hoitavia eläkesäätiöitä ja eläkekassoja oli yhteensä 77 ja työeläkeyhtiöitä 7. Vuodesta 1990 lähtien varojen puutteeseen johtuvia ongelmia on tullut esiin kahdessa eläkekassassa ja yhdessä työeläkeyhtiössä. Työeläkeyhtiön selvitystilasta seurannutta mittavaa taloudellista menetystä ei voi verrata kokoluokaltaan pienen eläkekassan selvitystilan aiheuttamiin taloudellisiin ongelmiin. Myös nykyiseen vakavaraisuustarkasteluun sisältyy mahdollisuus, että tietyssä vakavaraisuudessa oleva eläkelaitos ajautuu selvitystilaan tietyllä todennäköisyydellä. On myös muistettava, että ilman poikkeuslainsäädäntöä vuoden 2008 lopussa, useita isoja työeläkeyhtiöitä uhkasi pakollinen selvitystila varojen vähäisyyden vuoksi.