Sosiaali- ja terveyspalveluiden hankinta ostopalveluna. Ohjeita tarjouspyynnön ja hankintasopimuksen laatimiseksi

Transkriptio

1 Sosiaali- ja terveyspalveluiden hankinta ostopalveluna Ohjeita tarjouspyynnön ja hankintasopimuksen laatimiseksi Helsinki 2007

2 Sisältö Alkusanat 4 1 Ohjeen tarkoitus ja kohderyhmä 5 2 Sosiaali- ja terveyspalveluiden hankinnan reunaehdot Kuntien rooli hyvinvointipalvelujen järjestäjinä 7 Kuntien sosiaali- ja terveydenhuollon palvelujen järjestäminen 7 Kuntien palvelustrategiset linjaukset 8 Työsuhde, ostopalvelu, työvoiman vuokraus vai virkasuhde 8 Palvelusetelit Yksityiset palvelutuottajat hyvinvointipalvelujen toteuttajina 11 Yksityisten sosiaali- ja terveydenhuollon palveluntuottajien valvonta 11 Lasten kanssa työskentelevien rikostaustan selvittäminen Asiakas ja potilas sosiaali- ja terveyspalveluiden käyttäjänä 15 Potilaan asema ja oikeudet 15 Sosiaalihuollon asiakkaan asema ja oikeudet 15 3 Asiakastietojen käsittely sosiaali- ja terveyspalveluita järjestettäessä Asiakastietojen käsittelyn suunnitelmallisuus ja lainmukaisuus Asiakkaiden ja potilaiden tiedonsaanti- ja muut oikeudet tietojensa käsittelystä Asiakastietojen käsittelyyn vaikuttavat muut säännökset Sosiaali- ja terveydenhuollon asiakastietojen sähköinen käsittely Henkilötietolainsäädännön keskeisten velvoitteiden rikkominen rangaistavaa 22 4 Sosiaali- ja terveyspalvelujen ostaminen julkisena hankintana Sosiaali- ja terveyspalvelujen järjestäminen ostopalveluina 23 Hankintalaki ja -asetus 23 Sosiaali- ja terveyspalveluiden hankintaan sovellettavat säännökset 24 Ostajan omat ohjeet hankintojen tekemisessä 25 Pienhankinnat sosiaali- ja terveyspalveluissa Sosiaali- ja terveyspalvelujen hankinnan hankintamenettelyt 26 Hankintaprosessi 26 Avoin- ja rajoitettu menettely 27 Neuvottelumenettely 27 Suorahankinta 28 Puitejärjestely Asiakastietojen käsittely ostopalveluja hankittaessa 30 Ulkopuolisen palvelun tuottajan asiakirjojen julkisuus 33 Henkilötietolaissa säädetty ilmoitusvelvollisuus 33 Muut kuin kunnan lukuun hankittavat palvelut 33 SähkAsiakastietoL:n säännösten merkitys hankittaessa sosiaali- ja terveydenhuollon palveluja 34 5 Hankintailmoitus ja tarjouspyyntö Hankinnasta ilmoittaminen 35 Hankintailmoituksen sisältö 35 Hankintojen varaaminen työkeskuksille Tarjouspyyntö 37 Tarjouspyynnön sisältö 37 Palvelun tuottajan soveltuvuudelle asetettavat vaatimukset 38 Hankittavan palvelun kuvaaminen ja määrittäminen tarjouspyynnössä Tarjouskilpailun valintaperuste: kokonaistaloudellinen edullisuus tai halvin hinta 45 Kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteet 45 Tarjoajan kokemus, ammattitaito ja erityisen pätevyys vertailuperusteena 46 Sosiaali- ja terveyspalveluiden hankinta ostopalveluna 2

3 Laatu vertailuperusteena 46 Hinta vertailuperusteena Hankinnan muut ehdot osana tarjouspyyntöä 47 Optio 47 Henkilöstön siirtymistä koskeva liikkeenluovutusehto hankinnassa 48 6 Tarjouksen tekeminen 49 7 Tarjousten käsittely Tarjoajan soveltuvuuden arviointi 51 Tarjoajan pakollinen poissulkeminen (EU-hankinnassa) 51 Tarjoajan poissulkemisen harkinnanvaraiset perusteet 52 Muut tarjoajan soveltuvuuden ehdot Tarjouksen tarjouspyynnön mukaisuus Tarjousten vertailu 54 Arvonlisäveron vaikutus hintavertailussa 54 Yksityisen palvelutuotannon saaman tuen huomioiminen tarjousten vertailussa 55 8 Hankintapäätös ja muutoksenhaku Päätös kilpailun voittajasta Muutoksenhaku julkista hankintaa koskevaan päätökseen 58 Asian saattaminen markkinaoikeuden tutkittavaksi 58 Kuntalain mukainen oikaisuvaatimus 59 Päätöksen itseoikaisu 59 Otto-oikeus 60 9 Sopimus 61 Hankintapäätöstä seuraa kirjallinen sopimus 61 Tilaajavastuulaki Sopimuksen sisältö 62 Sopijaosapuolet 62 Sopimuksen luonne ja tavoitteet 62 Sopimuksen kohde 63 Tyyppisopimukset ja vakioehdot 63 Vastuut 63 Lainsäädännöstä johtuvat velvoitteet 63 Vakuudet 64 Sopimusrikkomusten määrittely ja sanktiot 64 Reklamaatiot 64 Irtisanominen ja purkaminen 64 Sopimuksen voimassaolo 65 Option käyttöönotto 65 Erimielisyyksien ratkaisupaikka 65 Asiakastietojen käsittely Jälki-ilmoitus Sopimusaikainen yhteistyö Muutosten huomioiminen sopimusaikana 67 Hinnan muutokset 67 Muutokset henkilöstössä 67 Sopimuksen siirtäminen toiselle Hankinta-asiakirjojen julkisuus Hankinta-asiakirjojen julkisuus Salassapitovelvoitteet Asianosaisen oikeus hankinta-asiakirjoihin Lisälukemista Liitteet 71 Sosiaali- ja terveyspalveluiden hankinta ostopalveluna 3

4 Alkusanat Sosiaali- ja terveyspalveluiden hankinta ostopalveluna -ohjeen tarve perustuu toisaalta uuteen hankintalakiin ja sen velvoitteisiin ja toisaalta kuntien ostopalvelujen käytön kasvuun. Uusi hankintalaki tuli voimaan Se määrittää entistä täsmällisemmin julkisten hankintojen toteuttamisen. Yleisten säännösten ohella täsmentyvät myös sosiaali- ja terveydenhuollon palvelujen ostamisen erityiset piirteet. Hankintalaki myös ohjaa jäsentyneisiin hankintamenettelyihin. Sosiaali- ja terveydenhuollossa ostopalvelujen merkitys on kasvanut ja kasvu jatkunee edelleen. Kunnat hakevat kumppanuudesta yksityisten palveluntuottajien ja järjestöjen kanssa uusia toimintatapoja palvelujen uudistamiseksi sekä taloudellisia etuja. Kumppanuuden toteutuminen ja hankintalain noudattaminen edellyttää hankintaosaamista, mikä puolestaan edellyttää sekä hyvää hankintamenettelyn teknistä osaamista että toimintojen sisällön ja toimialan markkinoiden tuntemusta. Oheinen ohje on tarkoitettu ensisijaisesti kunnille ja kuntayhtymille ja siinä paneudutaan hankintaprosessin toteutukseen ja erityisesti tarjouspyynnön laadintaan sekä sosiaalija terveyspalvelujen erityispiirteisiin. Ohje on tehty sosiaali- ja terveydenhuollon näkökulmasta ja se täydentää olemassa olevia hankintaoppaita ja ohjeistuksia. Ohjeen tekemiseen ovat osallistuneet yksikön päällikkö Leena Piekkola ja asiantuntija Ilona Lundström Kuntaliiton julkisten hankintojen neuvontayksiköstä, toimistopäällikkö Maija Kleemola tietosuojavaltuutetun toimistosta, hallintojohtaja Eila Ratasvuosi Helsingin kaupungilta sekä Kuntaliiton sosiaali- ja terveysyksikön neuvottelevat lakimiehet Sami Uotinen ja Synnöve Amberla. Heille kiitos kattavasta ja sosiaali- ja terveydenhuollon tarpeita varten valmistellusta ohjeistuksesta. Lisäksi lämpimät kiitokset muille ohjeen tekemiseen osallistuneille. Helsingissä Jussi Merikallio johtaja, sosiaali ja terveys Sosiaali- ja terveyspalveluiden hankinta ostopalveluna 4

5 1 Ohjeen tarkoitus ja kohderyhmä Julkisista hankinnoista suuri osa on palveluhankintoja. Sosiaali- ja terveydenhuollon asiakaspalveluhankinnat ovat kasvussa. Tämän ohjeen tavoitteena on auttaa hankintayksiköitä kiinnittämään huomio ostopalveluissa sosiaali- ja terveydenhuollon erityislainsäädännön asettamiin vaatimuksiin, asiakkaan asemaan ja oikeuksiin ja eri viranomaisten asettamien hyvän palvelun ja hallinnon edellytysten varmistamiseen. Palvelusektorin vapautumisen ja avautumisen myötä on entistä tärkeämpää, että julkisissa hankinnoissa varmistetaan ostettavan palvelun kelpoisuus, sisällön lainmukaisuus ja hyvä laatu. Tämä ohje on laadittu ensisijaisesti kunnille helpottamaan sosiaali- ja terveydenhuollon asiakaspalvelujen hankintojen tekemistä. Ohjeen alkuun on koottu sosiaali- ja terveydenhuollon lainsäädännön reunaehtoja, joilla varmistetaan, että hyvä peruslaatu sosiaali- ja terveydenhuollon palveluissa toteutuisi aina riippumatta siitä, miten palvelut järjestetään. Koska asiakaspalveluhankinnoissa on kysymys yleensä myös asiakkaiden henkilötietojen käsittelystä, tässä ohjeessa kiinnitetään erityisesti huomiota myös niihin vaatimuksiin, joita henkilötietolainsäädäntö asettaa tarjouspyyntöjen ja sopimusten tekemiselle. Nämä vaatimukset korostuvat asiakastietojen sähköisessä käsittelyssä, tietojenkäsittelyn verkottuessa ja toteutettaessa erilaisia uudelleenjärjestelyjä. Ohjeessa selostetaan julkisen hankintaprosessin yleisiä periaatteita, menettelytapoja, tarjouspyynnön laadintaa, hankinnan sisällön ja laadun varmistamiseksi huomioon otettavia säännöksiä ja menetelmiä sekä hankintasopimusten laadinnassa huomioon otettavia ehtoja. Ohje on laadittu uuden hankintalain vaatimusten mukaiseksi, joten ohje on sovellettavissa kaikilta osin alkaen. Julkista hankintaa edeltää strateginen päätöksenteko siitä, mitä palveluja hankintayksikkö tuottaa itse ja mitkä palvelut järjestetään ostopalveluina. Tässä ohjeessa ei oteta kantaa oikeaan tapaan järjestää palveluja, vaan keskitytään hankintaprosessin virheettömään läpivientiin ja erityisesti tarjouspyynnön laadintaan sekä sosiaali- ja terveyspalvelujen ostoihin liittyviin erityispiirteisiin. Hyvin laadittu tarjouspyyntö on edellytys onnistuneelle hankinnalle. Julkisissa hankinnoissa onnistuminen edellyttää, että ostaja itse tietää, mitä haluaa ostaa ja millaisin ehdoin ostajat ja myyjät tuntevat ja hallitsevat julkisen hankintaprosessin periaatteet ja oikeat menettelytavat palveluissa ja niiden tuottamisessa otetaan huomioon lainsäädännön vaatimukset ja viranomaisten asettamat ehdot, edellytykset ja vaatimukset huomioidaan ostajan ja myyjän vastuut ja velvoitteet määritellään sopimuksen luonne hankinnoissa otetaan huomioon palvelujen käyttäjät, asiakkaat, potilaat, omaiset ja heidän asemansa ja oikeutensa palveluhankinnoissa otetaan huomioon hankintasopimuksen tarkoituksenmukainen kesto. Tämä asettaa omat haasteensa hankinnalle, tarjouspyynnön laatimiselle ja hankintasopimuksen ehdoista mm. laadun seurannasta tai hinnoista sopimiselle Sosiaali- ja terveyspalveluiden hankinta ostopalveluna 5

6 ostopalvelusta laaditaan kirjallinen hankintasopimus, jolla varmistetaan hankinnan ehdot ja jossa otetaan huomioon erilaiset sopimuksen keston aikana mahdollisesti esiin nousevat erityistilanteet määritellään sopimusehtojen seurannan toteuttaminen ostaja ja myyjä sopivat sopimuksenaikaisen yhteistyön muodoista ja sisällöstä. Yhteistyöllä varmistetaan palvelun sisältö ja laatu, josta hankintasopimusta laadittaessa sovittiin. Jokainen hankinta on oma erillinen hankintansa, jonka sisällöstä vastaa yksin hankintayksikkö. Hankintayksikön tulee aina itse arvioida oman hankintansa tarve, tavoitteet ja sisältö sekä asettaa hankinnalleen ehdot ja edellytykset. Hankinnassa tulee jo ostopalvelun suunnitteluvaiheessa käyttää sekä substanssi- että hankinta-asiantuntemusta. Tässä ohjeessa esille nostetut yksityiskohdat eivät sovellu kaikkiin sosiaali- ja terveydenhuollon palveluhankintoihin sellaisenaan kopioitavaksi. Ohje on laadittu ensisijaisesti sosiaali- ja terveydenhuollon ostopalveluja hankkiville kunnille ja kuntayhtymille. Soveltuvin osin ohjetta voivat hyödyntää myös muut tahot, kuten esimerkiksi yksityiset sosiaali- ja terveysalan palveluyritykset sekä järjestöt ja kolmannen sektorin toimijat, joiden on tärkeä tietää, mitä ehtoja ja edellytyksiä julkisissa palveluhankinnoissa yksityisiltä palveluilta voidaan vaatia ja mihin tietyt vaatimukset perustuvat. Kuntaliitto on antanut uutta hankintalakia koskevan yleiskirjeen nro 10/80/2007 sekä julkaissut suositusohjeet Kuntien yleiset hankintaohjeet 2007 Laki sosiaali- ja terveydenhuollon asiakastietojen sähköisestä käsittelystä (159/2007) tulee voimaan Tämä laki ja sen perusteella uusittavana oleva sosiaali- ja terveysministeriön asetus potilasasiakirjojen laatimisesta sekä niiden ja muun hoitoon liittyvän materiaalin säilyttämisestä (99/2001) tulevat asettamaan uusia vaatimuksia tietojärjestelmille. Tietojärjestelmähankintoja käsitellään Suomen Kuntaliiton uusittavana olevassa oppaassa Tietojärjestelmähankinnat terveyden- ja sosiaalihuollossa ostajan näkökulmasta. Sosiaali- ja terveyspalveluiden hankinta ostopalveluna 6

7 2 Sosiaali- ja terveyspalveluiden hankinnan reunaehdot 2.1 Kuntien rooli hyvinvointipalvelujen järjestäjinä Suomen perustuslaissa on julkiselle vallalle eli valtiolle ja kunnille asetettu velvoite turvata jokaiselle riittävät sosiaali- ja terveyspalvelut ja edistää väestön terveyttä. Oikeus välttämättömään toimeentuloon ja huolenpitoon on säädetty oikeudeksi jokaiselle, joka ei kykene hankkimaan ihmisarvoisen elämän edellyttämää turvaa. Sosiaali- ja terveyspalvelujen sekä viimesijaisen toimeentuloturvan piiriin kuuluvan toimeentulotuen järjestäminen on käytännössä asetettu kuntien tehtäväksi. Suuri osa sosiaalija terveyspalveluista on lakisääteistä eli lainsäädäntö velvoittaa kunnat järjestämään nämä etuudet ja palvelut. Kunnat voivat oman harkintansa mukaan järjestää muitakin sosiaali- ja terveyspalveluja. Valtaosa kuntien toiminnoista on julkisten palvelujen järjestämistä. Kuntien tehtäviä ovat kunnan yleiseen toimialaan kuuluvat vapaaehtoiset tehtävät ja erityislainsäädännössä nimenomaan kuntien hoidettaviksi säädetyt tehtävät (erityistoimialaan kuuluvat tehtävät). Kunnilla on vastuu siitä, että palvelut ovat häiriöttä ja tasavertaisesti kansalaisten saatavilla. Keskeisimmät lakisääteiset kunnan erityistoimialaan kuuluvat tehtävät koskevat mm. sosiaali- ja terveydenhuoltoa, opetus- ja sivistystointa sekä maankäyttöä ja rakentamista. Kunnilla on valinnanvapaus sen suhteen, miten palvelut järjestetään. Kuntalain mukaan kunta voi järjestää palvelut itse omana työnä tai yhteistyössä toisten kuntien kanssa tai hankkia tehtävien hoidon edellyttämiä palveluja muilta palveluntuottajilta. Viranomaistehtävien hankinta on rajoitettu, ne voidaan ostaa vain toiselta kunnalta virkavastuulla toimivien viranhaltijoiden suorittamina. Lainsäädäntö ei velvoita kuntia ns. pakkokilpailuttamiseen. Kuntien sosiaali- ja terveydenhuollon palvelujen järjestäminen Kuntien sosiaali- ja terveydenhuollon tehtävistä säädetyistä erityislaeista keskeisimmät ovat sosiaalihuoltolaki, kansanterveyslaki, erikoissairaanhoitolaki ja terveydensuojelulaki. Joistakin etuuksista ja palveluista on säädetty erikseen omissa laeissaan kuten lastensuojelulaissa, päivähoitolaissa, vammaispalvelulaissa, päihdehuoltolaissa, mielenterveyslaissa tai toimeentulotukilaissa. Lisäksi rahoituksesta ja asiakasmaksuista on säädetty erikseen laissa sosiaali- ja terveydenhuollon suunnittelusta ja valtionosuudesta sekä laissa ja asetuksessa sosiaali- ja terveydenhuollon asiakasmaksuista. Asiakkaan ja potilaan asemasta, oikeuksista ja salassapitokysymyksistä on säädetty laissa potilaan asemasta ja oikeuksista sekä laissa sosiaalihuollon asiakkaan asemasta ja oikeuksista. Henkilöstön osalta keskeistä lainsäädäntöä ovat laki terveydenhuollon ammattihenkilöistä ja laki sosiaalihuollon ammatillisen henkilöstön kelpoisuusvaatimuksista. Asiakkaan ja potilaan yksityisyyden suojasta henkilötietojen käsittelyssä säädetään henkilötietolaissa. Sosiaali- ja terveyspalveluiden hankinta ostopalveluna 7

8 Laissa sosiaali- ja terveydenhuollon suunnittelusta ja valtionosuudesta (733/1992) säädetään, että kunta voi tuottaa sosiaali- ja terveydenhuollon palvelut itse tai yhdessä muiden kuntien kanssa. Lisäksi kunta voi ostaa palveluja muilta kunnilta, kuntayhtymiltä tai yksityisiltä palveluntuottajilta (yritykset ja järjestöt). Vuoden 2004 alusta lähtien kunnat ovat voineet järjestää palveluita myös antamalla asiakkaille palveluseteleitä. Em. lailla lisäksi säädetään, että kun kunta tai kuntayhtymä hankkii palveluja yksityiseltä palveluntuottajalta, sen on varmistuttava siitä, että hankittavat palvelut vastaavat sitä tasoa, jota edellytetään vastaavalta kunnalliselta toiminnalta. (Laki sosiaali- ja terveydenhuollon suunnittelusta ja valtionosuudesta 733/1992.) Hankkiessaan ostopalveluja kunnan tai kuntayhtymän on myös varmistuttava siitä, että kyseistä palvelua koskevan muun lainsäädännön vaatimukset huomioidaan. Kunta on velvoitettu suorittamaan korvausta yksityiselle palvelun tuottajalle vain silloin, kun se on erityisesti osoittanut henkilön käyttämään yksityistä palvelua. (Laki sosiaali- ja terveydenhuollon suunnittelusta ja valtionosuudesta 4.) Kuntien palvelustrategiset linjaukset Kunnilta odotetaan palvelustrategioita ja hankintoihin liittyviä strategisia linjauksia, jotka pitkällä tähtäimellä ohjaavat kuntien omaa palvelutuotantoa sekä palvelujen hankintaa. Palveluhankintoihin liittyy myös periaatteellisia kysymyksiä, joihin päättäjien tulisi ottaa kantaa. Elinkeinoelämälle ja yrityksille on tärkeää tietää, millaista ostopolitiikkaa kunnissa palveluhankinnoissa harjoitetaan tai aiotaan harjoittaa. Hankintapolitiikan linjauksista tiedottaminen on tärkeää. Jos kunnan strategian mukaisesti osa palveluista halutaan järjestää ostopalveluina, mutta markkinat ovat puutteelliset, kunnan tulee pyrkiä luomaan ja vahvistamaan elinkeinoelämän edellytyksiä paikallisesti ja siten vaikuttaa yritystoiminnan viriämiseen ja kilpailun lisääntymiseen alueellaan. Yrittäjyyttä voidaan edistää järjestämällä ja vuokraamalla esimerkiksi palvelun toimitilat kunnan toimesta. Yrittämisen kynnys alenee, kun toiminta ei edellytä suuria alkupääomia investointeihin. Näin kunta myös varmistaa, että halutut palvelut sijaitsevat ja tuotetaan kunnan määräämässä paikassa. Kunnan palvelustrategiassa on tarkasteltava kunnan tarpeita, kunnan pitkäjänteistä ja tasapainoista kehitystä kokonaisuutena ennen kaikkea kunnan taloudellisten mahdollisuuksien rajoissa. Kilpailun puuttuminen voi aiheuttaa tarvetta kuntien keskinäisen yhteistyön tehostamiseen, tai asian luonteesta riippuen, yhteistoimintaan yksityissektorin kanssa. Työsuhde, ostopalvelu, työvoiman vuokraus vai virkasuhde Työsuhde vai sopimus palvelun ostamisesta Kunnalla on oikeus itse päättää tavasta, jolla se palvelut kuntalaisille järjestää. Useimmiten kunta voi valita omalla organisaatiolla tuotetun palvelun ja ulkopuoliselta tuottajalta ostetun palvelun välillä. Erityisesti palveluja ostavien tulee tietää milloin työ voidaan ostaa ulkopuoliselta, miten sopimus tulee tehdä ja missä olosuhteissa voidaan tulkita kyseessä olevan työsuhteen. Ostopalvelusopimuksen, toimeksiantosopimuksen tai jollain muulla nimellä yrittäjän kanssa tehtävän sopimuksen sisällöstä voidaan vapaasti sopia ostajan ja myyjän kesken. Sopimuksella määritellään ostettavan palvelun sisältö, palvelun toimitusaika, palvelun laatuvaatimukset, hinta ja muut ehdot. Kunnan palveluhankintaa rajoittaa kuntalain 44 :ään perustuva vaatimus viranomaistehtävien hoitamisesta virkasuhteessa. Julkisen vallan käyttöä sisältäviä palveluja voidaan hankkia toiselta kunnalta tai kuntayhtymältä, kunhan tehtävän suorittaa viranhaltija. Sosiaali- ja terveyspalveluiden hankinta ostopalveluna 8

9 Työsopimussuhteen olemassaolo ratkaistaan työsopimuslain kriteerein. Kun kyseessä on toimeksiantosuhde, sopimuksessa on syytä tuoda esille yrittäjyyttä tukevat tunnusmerkit. Lähtökohtaisesti sopimuksen nimeäminen työsopimukseksi tai ostopalvelusopimukseksi kertoo sopimussuhteen luonteen, samoin esimerkiksi työsuhteeseen viittaavien termien ja ehtojen käyttö viittaa työsopimukseen. Sopimuksen otsikko tai sisältökään ei kuitenkaan lopullisesti ratkaise osapuolten keskinäisen suhteen luonnetta. Mikäli todelliset olosuhteet eivät vastaa sopimuksen sanamuotoa, voidaan sopimussuhde tulkita lopulta työsuhteeksi. Vaikka osapuolet ovat yksimielisiä sitä, että sopimus on ostopalvelusopimus, myös todellisten olosuhteiden on tuettava tätä käsitystä. Yksittäistapauksessa arviointi on tehtävä tarkastelemalla, viittaavatko tunnusmerkit enemmän ostopalveluun kuin työsopimukseen. Työsuhteen tunnusmerkit Työsopimuksella syntyvän työsuhteen tunnusmerkit on määritelty työsopimuslain 1 luvun 1 :ssä. Työsuhteen tunnusmerkkejä ovat osapuolten välinen sopimus työn tekemisestä, työn tekeminen ansiotarkoituksessa työnantajan lukuun, työsuorituksen vastikkeellisuus ja työnantajan työnjohto- ja valvontaoikeus. Työsopimussuhteen keskeisin tunnusmerkki on työnantajan työnjohto- ja valvontaoikeus eli direktio-oikeus. Työsuhteessa työntekijä on henkilökohtaisessa riippuvuussuhteessa työnantajaan. Työntekijä tekee työsopimuksessa määriteltyä työtä työnantajan johdon ja valvonnan alaisena. Työnantaja voi määrätä työajan sekä osoittaa työn suorituspaikan ja -tavan. Työnantajalla on myös oikeus valvoa, onko työ suoritettu annettujen määräysten mukaisesti. Yrittäjätoiminnan tunnusmerkkejä ei lainsäädännössä määritellä, mutta oikeuskäytännössä on todettu eräiden sopimukseen ja olosuhteisiin liittyvien tunnusmerkkien kuuluvan yrittäjän asemaan. Tällaisia yrittäjyyttä tukevia tunnusmerkkejä on esimerkiksi se, että toimeksisaaja suorittaa toimeksiannon itsenäisenä ammatinharjoittajana, joka huolehtii itse veroista ja eläkkeistä ja jolla on toiminnan edellyttämät viranomaisilmoitukset, luvat ja vakuutukset kuten yksityisestä terveydenhuollosta annetussa laissa tarkoitettu ilmoitus lääninhallitukselle itsenäisenä ammatinharjoittajana toimimisesta sekä potilas- ja muut vastuuvakuutukset. Yrittäjätoimintaan kuuluu myös riski eli yrittäjän itsenäiseen asemaan liittyvä riippumattomuus merkitsee toisaalta taloudellista riskiä. Yrittäjän keskeinen tunnusmerkki on toiminnan itsenäisyys. Itsenäinen yrittäjä on esimerkiksi työurakkaa, ostopalvelua tai toimeksiantoa suorittaessaan kunnan työnjohdon ja valvonnan ulkopuolella. Itsenäinen yrittäjä voi valita ne menettelytavat ja keinot, joilla hän työn suorittaa. Yrittäjä noudattaa omaa aikatauluaan ja työaikojaan. Käytännössä ostajan muu toiminta esimerkiksi kunnan terveyskeskuksessa tai sosiaalitoimen henkilökunnan työajat voivat edellyttää yrittäjältäkin sopeutumista samaan työaikaan ja työskentelytapoihin. Selkeintä on, että toimeksisaaja on merkitty ennakkoperintärekisteriin ja että hänellä on yrittäjäeläkevakuutus. Myös kunnan tilojen ja laitteiden käyttö on mahdollista. Yrittäjällä ei ole henkilökohtaista suoritusvelvollisuutta, vaan hän voi myös asettaa toisen pätevän henkilön suorittamaan ostetun työsuorituksen. Vaikka ostaja ei voi suoranaisesti vaikuttaa työtä suorittavan henkilön valintaan, sopimuksessa voidaan sopia henkilökunnalta edellytettävän esimerkiksi tiettyä tutkintoa tai kokemusta, mikäli se on tarpeellista palvelujen kannalta. Tulkintaongelmia voidaan vähentää, kun toimeksiantosopimukset ovat selkeitä eivätkä sisällä ilmaisuja, jotka kolmas taho voi ymmärtää työsuhteeksi ja tulkita vastoin sopimuksen osapuolten vilpitöntä tarkoitusta työsopimukseksi. Sopimukseen ei tule laittaa viittauksia esim. kunnan johtavan viranhaltijan johtoon tai valvontaan tai työehtosopimusten joidenkin määräysten noudattamiseen. Mikäli toimeksianto perustuu kilpailuttamiseen, kannattaa tästä mainita sopimuksessa. Työsuhteessa tehtävää työtä ei hankintalain mukainen kilpailuttaminen koske. Sosiaali- ja terveyspalveluiden hankinta ostopalveluna 9

10 Työvoiman vuokraus Kunta voi käyttää palvelujen järjestämisessä myös vuokratyövoimaa, jolloin kunta toimii ns. käyttäjäyrityksenä. Tällöin työnantaja (vuokrausyritys) asettaa työntekijänsä ulkopuolisen tilaajan (käyttäjäyritys) eli kunnan käyttöön korvausta vastaan. Vuokratyön perussäännös sisältyy työsopimuslain 1 luvun 7 :n 3 momenttiin. Tällöin kunta ei ole työntekijän työnantaja, vaan henkilö on työsuhteessa hänet välittäneeseen vuokrausyritykseen, joka vastaa työntekijän palvelussuhteen ehdoista kuten palkanmaksusta, yhteistoimintavelvoitteista ja vuosiloman antamisesta. Vuokrausyritys puolestaan tekee käyttäjäyrityksen kanssa sopimuksen työntekijän siirtämisestä käyttäjäyrityksen käyttöön. Työntekijän siirtäminen edellyttää, että siirtämismahdollisuudesta on sovittu työsopimuksessa. Vuokratyövoimaa käytettäessä välitön työnjohto- ja valvontaoikeus, esimerkiksi työajoista päättäminen ja työtehtävien sisältö, siirtyvät kunnalle. Vuokratyövoimaa ei voida käyttää tehtävässä, johon sisältyy julkisen vallan käyttöä. Julkista valtaa käyttävän oltava virkasuhteessa Kuten edellä on todettu, kuntalain mukaan julkisen vallan käyttöä sisältävä tehtävä tulee hoitaa virkasuhteessa. Julkisen vallan käytöllä tarkoitetaan yleensä lakiin tai asetukseen perustuvaa toimivaltaa antaa toista velvoittava määräys tai päättää toisen edusta, oikeudesta tai velvollisuudesta taikka lain tai asetuksen nojalla tehtävässään tosiasiallisesti puuttua toisen etuun tai oikeuteen. (Ks. myös kohta 4.1. s. 16). Kuntien erilaisista palvelujen tuottamistavoista on kerrottu Kunnallisen työmarkkinalaitoksen oppaassa Henkilöstön asema palvelutuotannon muutoksissa ja KT:n yleiskirjeessä 4/2007 Henkilöstön asema palvelutuotannon muutoksissa. Kuntien eläkevakuutus on myös yleiskirjeessään 2/2006 selkeyttänyt työ- ja toimeksiantosuhteiden välistä rajanvetoaan. Palvelusetelit Sosiaali- ja terveydenhuollon suunnittelusta ja valtionosuudesta annettua lakia, sosiaali- ja terveydenhuollon asiakasmaksulakia sekä sosiaalihuoltolakia muutettiin vuoden 2004 alusta lukien siten, että ne mahdollistavat palvelusetelin käytön sosiaali- ja terveydenhuollossa. Lakimuutosten tarkoitus on säännellä palvelusetelin käyttöä ennen kaikkea sosiaalihuollon kotipalveluissa. Palvelusetelillä kunta sitoutuu maksamaan palvelunkäyttäjän kunnan hyväksymältä yksityiseltä palveluntuottajalta hankkimat palvelut kunnan päättämään setelin arvoon saakka. Asiakasmaksulain 12 :n säännös asettaa palveluseteliä käytettäessä rajoituksia asiakkaan omavastuuosuudelle. Rajoitusten vuoksi pääosassa sosiaali- ja terveyspalveluja palvelusetelin käyttöönotto ei muuta asiakkaan maksettavaksi tulevaa osuutta voimassaoleviin asiakasmaksuihin verrattuna. Kunta päättää, otetaanko palveluseteli käyttöön sosiaali- ja terveydenhuollon tehtävien järjestämisessä. Kunta voi joko hyväksyä kaikki hyväksymiskriteerit täyttävät palveluntuottajat, jolloin kyseessä ei olisi julkinen hankinta tai sitten rajata palveluntuottajien määrää kilpailuttamalla heidät julkisen hankintana. Hyväksymiskriteerejä on sekä lainsäädännöstä johtuvia että kunnan itse asettamia, niiden on joka tapauksessa oltava selkeitä ja objektiivisia. Jos päädytään kilpailuttamiseen, hyväksymiskriteerejä voidaan käyttää ns. ehdottomina soveltuvuusehtoina, jotka on ilmettävä tarjouspyynnöstä ja jotka tarjoajien on täytettävä. Lisätietoja palveluntuottajien valitsemisesta ja hyväksymisehdoista löytyy Kuntaliiton yleiskirjeestä palveluseteli sosiaali- ja terveydenhuollossa 18/80/ sekä STM:n oppaasta: Palveluseteli. Käyttöopas kotipalveluun (Oppaita 2005:1) Sosiaali- ja terveyspalveluiden hankinta ostopalveluna 10

11 2.2 Yksityiset palvelutuottajat hyvinvointipalvelujen toteuttajina Yksityisten sosiaali- ja terveydenhuollon palvelujen tuottaminen on suurelta osin luvanvaraista toimintaa. Yritykset, järjestöt ja yksityiset henkilöt, jotka ylläpitävät terveydenhuollon toimintayksikköä tai tuottavat ympärivuorokautisia sosiaalipalveluja tarvitsevat toiminnan harjoittamiseksi lääninhallituksen toimintaluvan. Lääninhallitukset tarkastavat toimintakertomusten ja tarkastuskäyntien avulla, että luvanvaraisten palveluntuottajien toimintaedellytykset täyttyvät myös luvan myöntämisen jälkeen. (Laki yksityisten sosiaalipalvelujen valvonnasta 603/1996, laki yksityisestä terveydenhuollosta 152/1990.) Muita kuin ympärivuorokautisia sosiaalipalveluja tuottavien on tehtävä ilmoitus sille kunnalle, jossa palveluja annetaan. Vuoden 2006 alusta lähtien on itsenäisenä ammatinharjoittajana toimivan terveydenhuollon ammattihenkilön pitänyt tehdä ilmoitus lääninhallitukselle ja antaa vuosittain toimintakertomus lääninhallitukselle. (Laki yksityisten sosiaalipalvelujen valvonnasta 603/1996, laki yksityisestä terveydenhuollosta 152/1990, laki terveydenhuollon ammattihenkilöistä 559/1994.) Ammatinharjoittajalla ei pääsääntöisesti ole oikeutta palkata avustajan lisäksi muuta terveydenhuollon henkilökuntaa. Stakesin julkaiseman Yksityinen palvelutuotanto sosiaali- ja terveydenhuollossa tilaston mukaan yksityiset palveluntuottajat, järjestöt ja yritykset, tuottavat yli neljäsosan kaikista sosiaalipalveluista ja viidesosan terveyspalveluista henkilöstön määrillä mitattuna. Järjestöt tuottavat 19 ja yritykset 8 prosenttia kaikista sosiaalipalveluista. Terveyspalveluissa järjestöjen osuus on 5 ja yritysten 13 prosenttia. Yksityisen palvelutuotannon osuudet vaihtelevat kuitenkin alueellisesti ja eri palveluissa. Kunnat ostavat valtaosan sekä yritysten että järjestöjen tuottamista sosiaalipalveluista. Kunnat käyttivät sosiaalipalvelujen ostoon yksityisiltä palveluntuottajilta lähes miljardi euroa vuonna Tämä on lähes viidennes kaikista kuntien sosiaalipalvelujen kustannuksista. Vuonna 1995 ostopalvelukustannukset olivat vajaat 300 miljoonaa ja vuonna 2000 hieman yli 500 miljoonaa euroa. Terveydenhuollossa kunnat ja kuntayhtymät ostavat vain pienen osan yksityisten palveluntuottajien palveluista. Samoin ostopalvelujen osuus kuntien terveydenhuollon kustannuksista on vain muutama prosentti. Vuonna 2004 terveydenhuollon ostopalveluihin käytettiin hieman yli 200 miljoonaa euroa. Summa on kaksinkertaistunut vuodesta 2000 ja kolminkertaistunut vuodesta Vuonna 2005 kuntien ja kuntayhtymien sosiaali- ja terveydenhuollon asiakaspalveluostot kuntien toiminta- ja taloustilaston mukaan olivat yhteensä 1,3 mrd.euroa ja kasvua edelliseen vuoteen 13,5 %. Yksityisten sosiaali- ja terveydenhuollon palveluntuottajien valvonta Yksityisten sosiaali- ja terveydenhuollon palveluntuottajien toiminnasta ja palvelutuotannon harjoittamisesta säädetään laeissa. Yksityiseen sosiaali- ja terveyspalveluiden lupamenettelystä, toiminnan valvonnasta ja ammatillisesta pätevyydestä säädetään laissa yksityisestä terveydenhuollosta, laissa terveydenhuollon ammattihenkilöistä sekä laissa yksityisten sosiaalipalvelujen valvonnasta. Laki yksityisestä terveydenhuollosta määrittelee terveydenhuollon palvelujen antamisen luvanvaraiseksi toiminnaksi. Palvelujen tuottajalla on oltava lääninhallituksen lupa terveydenhuollon palvelujen antamiseen. Luvan avulla todennetaan, että yksityisellä terveyspalvelun tarjoajalla on asianmukaiset toimintaedellytykset: tilat, laitteet ja toiminnan edellyttämä henkilökunta. Toiminnan on oltava lääketieteellisesti asianmukaista ja potilasturvallisuus on oltava huomioitu. Luvassa määritellään mikä on palveluntuottajan palveluala (esim. laboratoriotoiminta, kuvantamispalvelut, työterveyshuolto jne.). Lupaan voidaan liittää potilasturvallisuuden Sosiaali- ja terveyspalveluiden hankinta ostopalveluna 11

12 varmistamiseksi välttämättömiä ehtoja palvelujen määrästä, henkilöstöstä, tiloista, laitteista ja tarvikkeista sekä toimintatavoista. Lupa myönnetään hakemuksen perusteella laissa säädetyt edellytykset täyttävälle palvelujen tuottajalle. Lupahakemuksessa tulee olla seuraavat tiedot palvelujen tuottajasta: 1) toiminimi, liike- ja yhteisötunnus ja yhteystiedot; 2) terveyden- ja sairaanhoidon palveluja antavat toimintayksiköt ja toimipaikat sekä niiden yhteystiedot; 3) palveluala ja haettavan luvan perusteella annettavien terveydenhuollon palvelujen sisältö sekä niiden suunniteltu laajuus kussakin toimintayksikössä ja toimipaikassa; 4) vastaavan johtajan nimi, henkilötunnus, koulutus ja ammatti sekä kotiosoite ja muut yhteystiedot; 5) potilasasiamiehen nimi, koulutus ja ammatti, puhelinnumero ja muut yhteystiedot; 6) muun henkilöstön määrä ja koulutus; 7) tieto rekisteröitymisestä ennakkoperintälaissa (1118/1996) tarkoitettuun työnantajarekisteriin; 8) potilasasiakirjojen säilyttämispaikka, selvitys potilasrekisterinpidon keskeisistä periaatteista ja rekisterinpidosta vastaava henkilö; 9) tarvittavilta osin tieto käytettävistä laitteista ja tarvikkeista sekä palvelujen laadun, turvallisuuden ja asianmukaisuuden arvioimiseksi tarvittavat muut tiedot. Tärkeää on huomioida, että terveydenhuollon palveluista vastaavan johtajan on oltava terveydenhuollon ammattihenkilö, jolla on oltava tehtävän menestykselliseen hoitamiseen soveltuva koulutus ja käytännön kokemus (asetus yksityisestä terveydenhuollosta 3, 744/90). Palvelujen tuottajan tulee tehdä lääninhallitukselle ilmoitus toiminnan aloittamisesta ennen toiminnan käynnistymistä. Myös toiminnan lopettamisesta on ilmoitettava vastaavasti. Terveydenhuollon oikeusturvakeskuksen (TEO) tavoitteena on parantaa ohjauksen ja valvonnan keinoin palvelujen laatua ja oikeusturvan toteutumista terveydenhuollossa. Terveydenhuollon oikeusturvakeskus on sosiaali- ja terveysministeriön alainen asiantuntijaviranomainen, joka: ohjaa terveydenhuollon organisaatioita ja ammattihenkilöitä valvoo terveydenhuollon organisaatioita ja ammattihenkilöitä yhdenmukaistaa lääninhallitusten ohjaus- ja valvontakäytäntöjä hoitaa sille laissa määrätyt tehtävät jotka liittyvät mm. terveydenhuollon ammattioikeuksiin. Terveydenhuollon oikeusturvakeskuksen tehtävät muuttuivat syyskuussa TEO on nyt myös terveydenhuollon toimintayksiköitä, esimerkiksi sairaaloita, terveyskeskuksia ja yksityisiä lääkäriasemia, ohjaava ja valvova viranomainen. Aikaisemmin TEO ohjasi ja valvoi yksittäisiä terveydenhuollon ammattihenkilöitä. Terveydenhuollon ammattihenkilöiden toiminta liittyy oleellisesti terveydenhuollon toimintayksiköiden käytäntöihin ja niitä molempia onkin syytä arvioida samanaikaisesti. TEO on valtakunnallinen viranomainen, jonka tavoitteena on, että potilaiden ja terveydenhuollon ammattihenkilöiden ja muiden terveydenhuollon toimijoiden perusoikeudet toteutuvat yhdenmukaisesti koko maassa. Ohjaustehtäväänsä TEO hoitaa lähinnä informaatio-ohjauksella: suosituksilla ja kannanotoilla sekä ratkaisuilla, joita se antaa yksittäisissä asioissa. Se voi myös antaa määräyksiä puutteiden korjaamisesta ja epäkohtien poistamisesta, kieltää tai keskeyttää toiminnan tai sen osan tai laitteen käytön, jos potilasturvallisuus edellyttää sitä. TEO voi velvoittaa noudattamaan määräystä uhkasakon uhalla tai uhalla, että toiminta kielletään tai keskeytetään. Sosiaali- ja terveyspalveluiden hankinta ostopalveluna 12

13 Terveydenhuollon oikeusturvakeskuksella on ohjauksessa ja valvonnassa valtakunnallisesti samoja tehtäviä kuin lääninhallituksilla on omissa lääneissään. Oikeusturvakeskus käsittelee terveydenhuollon yksiköiden ja ammattihenkilöiden ohjaukseen ja valvontaan liittyvät asiat silloin, kun ne ovat periaatteellisesti tärkeitä ja laajakantoisia tai koskevat useaa lääniä tai koko maata. TEO ohjaa myös lääninhallituksia toimintaperiaatteiden, menettelytapojen ja ratkaisukäytäntöjen yhdenmukaistamisessa. Laki yksityisten sosiaalipalvelujen valvonnasta asettaa reunaehdot yksityisten sosiaalipalvelujen tuottamiselle. Yksityisiä sosiaalipalveluja antavan toimintayksikön tulee olla terveydellisiltä ja muilta olosuhteiltaan siellä annettavalle hoidolle, kasvatukselle ja muulle huolenpidolle sopiva. Henkilöstön lukumäärän tulee olla riittävä palvelujen tarpeeseen ja hoidettavien lukumäärään nähden. Mikäli yksityinen sosiaalipalvelu on ympärivuorokautista, täytyy palvelun tuottajan hakea lääninhallituksen lupa ympärivuorokautiseen toimintaan. Lupa tulee hakea ennen toiminnan aloittamista ja olennaista muuttamista. Luvasta tulee ilmetä palvelujen tuottajan palveluala ja toiminnan laajuus. Lupaan voidaan liittää asiakasturvallisuuden varmistamiseksi välttämättömiä ehtoja palvelujen määrästä, henkilöstöstä, tiloista, laitteista ja tarvikkeista sekä toimintatavoista. Toiminnan lopettamisesta on ilmoitettava lääninhallitukselle. Lupa myönnetään palvelujen tuottajalle, joka täyttää laissa säädetyt edellytykset. Lupahakemuksessa on mainittava: 1) palvelujen tuottajan nimi, henkilötunnus tai liike- ja yhteisötunnus sekä yhteystiedot; 2) toimintayksiköiden ja toimipaikkojen nimet ja yhteystiedot; 3) palveluala ja haettavan luvan perusteella annettavien sosiaalipalvelujen sisältö sekä niiden suunniteltu laajuus kussakin toimintayksikössä ja toimipaikassa; 4) asiakaspaikkojen lukumäärä; 5) sosiaalipalvelujen vastuuhenkilön nimi, henkilötunnus ja yhteystiedot sekä koulutus, työkokemus ja tehtävä toimintayksikössä; 6) muun henkilöstön määrä ja koulutus; 7) tieto rekisteröitymisestä ennakkoperintälaissa (1118/1996) tarkoitettuun työnantajarekisteriin; 8) toiminnan aloittamispäivä; 9) asiakasasiakirjojen säilyttämispaikka, selvitys asiakasrekisterinpidon keskeisistä periaatteista ja rekisterinpidosta vastaava henkilö; palvelujen laadun, turvallisuuden ja asianmukaisuuden arvioimiseksi tarvittavat muut tiedot. Lääninhallituksen on suoritettava tarkastus ympärivuorokautista palvelutoimintaa harjoittavassa yksityisessä toimintayksikössä mahdollisimman pian sen jälkeen, kun se on saanut toiminnan aloittamista tai muuttamista koskevan lupahakemuksen. Yksityisen lastensuojelulaitoksen tarvitsemasta luvasta säädetään lastensuojelulaissa (683/1983, 33 ). Lastensuojelulaitoksille asetettavista vaatimuksista mm. toimitilojen, lasten lukumäärän ja henkilöstön osalta on säännöksiä lastensuojelulain ohella lastensuojeluasetuksessa (1010/1983). Näistä asioista säädetään lukien uudessa lastensuojelulaissa (417/2007). Luvan myöntämisestä ja lääninhallituksen suorittamasta yksityisen lastensuojelulaitoksen valvonnasta säädetään lisäksi yksityisten sosiaalipalvelujen valvonnasta annetussa laissa. Yksityisen palvelujen tuottajan, joka harjoittaa muuta kuin ympärivuorokautista toimintaa, on tehtävä ennen toiminnan aloittamista, olennaista muuttamista tai lopettamista kirjallinen ilmoitus sosiaalihuollosta vastaavalle lautakunnalle siinä kunnassa, jossa palveluja annetaan. Ilmoituksessa on mainittava: Sosiaali- ja terveyspalveluiden hankinta ostopalveluna 13

14 1) palvelujen tuottajan nimi, henkilötunnus tai liike- ja yhteisötunnus sekä yhteystiedot; 2) toimintayksiköiden ja toimipaikkojen nimet ja yhteystiedot; 3) palveluala sekä toiminnan sisältö ja sen suunniteltu laajuus kussakin toimintayksikössä ja toimipaikassa; 4) asiakaspaikkojen lukumäärä; 5) sosiaalipalvelujen vastuuhenkilön nimi, henkilötunnus ja yhteystiedot sekä koulutus, työkokemus ja tehtävä toimintayksikössä; 6) muun henkilöstön määrä ja koulutus; 7) tieto rekisteröitymisestä ennakkoperintälaissa tarkoitettuun työnantajarekisteriin; 8) toiminnan aloittamispäivä; 9) asiakasasiakirjojen säilyttämispaikka, selvitys asiakasrekisterinpidon keskeisistä periaatteista ja rekisterinpidosta vastaava henkilö; 10) palvelujen laadun, turvallisuuden ja asianmukaisuuden arvioimiseksi tarvittavat muut tiedot. Jos palveluntuottajalla on lääninhallituksen lupa ympärivuorokautiseen toimintaan, palvelujen tuottajan ei tarvitse tehdä erillistä ilmoitusta muista yksityisistä sosiaalipalveluistaan. Terveydenhuollon oikeusturvakeskus ja lääninhallitukset pitävät yhdessä valtakunnallista tietojärjestelmää, yksityisten terveydenhuollon ja sosiaalihuollon palvelujen antajien rekisteriä, edellä mainituissa laeissa tarkoitettujen lupa- ja ilmoitusasioiden käsittelyä sekä toiminnan valvontaa ja tilastointia varten. Tietojärjestelmään kuuluvat erillisinä osina rekisteri yksityisistä sosiaalipalvelujen tuottajista sekä rekisteri terveydenhuollon yksityisistä palvelujen tuottajista ja terveydenhuollon itsenäisistä ammatinharjoittajista. Tietojärjestelmän toimivuudesta vastaa Terveydenhuollon oikeusturvakeskus. Lääninhallitukset tallettavat yksityisten palvelujen antajien rekisteriin lupahakemuksessa ilmoitettujen tietojen lisäksi mm. tiedot toiminnan muutoksista, tiedot säännösten, määräysten ja kieltojen rikkomisesta ja valvontaviranomaisen määräämistä seuraamuksista sekä tiedot valvontaviranomaisen suorittamista tarkastuksista ja niiden tuloksista. Lasten kanssa työskentelevien rikostaustan selvittäminen Lasten kanssa työskentelevien rikostaustan selvittämisestä säädetyn lain tarkoituksena on suojella alaikäisten henkilökohtaista koskemattomuutta ja edistää heidän henkilökohtaista turvallisuuttaan. Laissa säädetään menettelystä, jolla alaikäisten kanssa työskentelemään valittavien henkilöiden rikostaustaa selvitetään. Lakia sovelletaan työ- ja virkasuhteessa tehtävään työhön, johon pysyväisluontoisesti ja olennaisesti kuuluu ilman huoltajan läsnäoloa tapahtuvaa alaikäisen kasvatusta, opetusta, hoitoa tai muuta huolenpitoa taikka muuta työskentelyä henkilökohtaisessa vuorovaikutuksessa alaikäisen kanssa. Lakia sovelletaan myös: siviilipalvelusvelvollisen työpalveluun työelämävalmennuksessa olevan henkilön työhön työharjoittelijan ja työelämävalmennuksessa olevan henkilön työhön työkokeilussa olevan henkilön työhön perhehoitajan antamaan perhehoitoon yksityiseen sosiaalipalvelun tuottajaan yksityiseen terveyspalvelun tuottajaan ja lasten aamu- ja iltapäivätoiminnan palvelujen hankkimiseen. Sosiaali- ja terveyspalveluiden hankinta ostopalveluna 14

15 2.3 Asiakas ja potilas sosiaali- ja terveyspalveluiden käyttäjänä Sekä sosiaalihuollon asiakkaan, että terveydenhuollon potilaan asemasta ja oikeuksista on oma lainsäädäntönsä, joiden tavoitteena on edistää asiakaslähtöisyyttä, asiakas-/potilassuhteen luottamuksellisuutta sekä asiakkaan ja potilaan oikeutta laadultaan hyvään sosiaali- ja terveydenhuoltoon ja hyvään kohteluun. Laeissa määritellään keskeiset oikeudelliset periaatteet, jotka liittyvät sosiaali- ja terveydenhuollon asiakkaan sekä potilaan osallistumiseen, kohteluun ja oikeusturvaan. (Laki potilaan asemasta ja oikeuksista 785/1992, laki sosiaalihuollon asiakkaan asemasta ja oikeuksista 812/2000 sekä sosiaali- ja terveysministeriön asetus potilasasiakirjojen laatimisesta sekä niiden ja muun hoitoon liittyvän materiaalin säilyttämisestä 99/2001.) Asiakkaan ja potilaan yksityisyyden suojaamisesta hänen henkilötietojensa käsittelyssä säädetään henkilötietolaissa (523/1999). Henkilötietolakiin perustuvia asiakkaiden ja potilaiden tiedonsaantioikeuksia käsitellään tarkemmin kohdassa 3.2. Potilaan asema ja oikeudet Laki potilaan asemasta ja oikeuksista takaa potilaan oikeusturvan ja antaa puitteet potilaan ja terveydenhuollon henkilöstön yhteistyölle. Laki koskee koko terveydenhuoltoa ja sosiaalihuollon laitoksissa annettavia terveydenhuollon palvelujen antajia riippumatta siitä, tuottaako palvelun viranomainen vai yksityinen. Jokaisella Suomessa pysyvästi asuvalla henkilöllä on oikeus saada terveydentilansa edellyttämää terveyden- ja sairaanhoitoa niiden voimavarojen rajoissa, joita on käytettävissä. Potilaalla on oikeus hyvään hoitoon ja kohteluun. Hoito on järjestettävä niin, ettei se loukkaa potilaan ihmisarvoa, vakaumusta tai yksityisyyttä. Potilaan äidinkieli, henkilökohtaiset tarpeet ja kulttuuri otetaan mahdollisuuksien mukaan huomioon. Alaikäisten potilaiden kohdalla on huomioitava heidän ikänsä ja kehitystasonsa ja sen perusteella määriteltävä heidän itsemääräämisoikeutensa. Potilaan oikeuksien keskeisin sisältö on seuraava: Hoitoon tarvitaan potilaan suostumus. Potilaalle annetaan tiedot hänen terveydentilastaan ja hoidon laajuudesta, riskitekijöistä ja hoitovaihtoehdoista. Potilastiedot ovat salassa pidettäviä. Niiden luovuttamiseen tarvitaan pääsääntöisesti potilaan suostumus. Jonottamaan joutuvalle ilmoitetaan odotuksen syy ja arvioitu kesto. Hoitoon tyytymätön potilas voi tehdä muistutuksen hoitolaitokselle. Toimintayksiköllä on oltava potilasasiamies. Sosiaalihuollon asiakkaan asema ja oikeudet Sosiaalihuollon asiakkaan asemasta ja oikeuksista annetun lain tarkoituksena on selkiinnyttää ja yhtenäistää asiakkaan ja sosiaalihuollon toteuttajan yhteistyötä ja vuorovaikutusta. Tavoitteena on turvata asiakkaan asema ja oikeudet sosiaalihuollon käyttäjänä. Lakia sovelletaan sekä viranomaisen että yksityisen järjestämään sosiaalihuoltoon. Laissa korostetaan asiakkaan itsemääräämisoikeutta ja osallistumista. Laki sisältää säännökset salassapidosta, vaitiolovelvollisuudesta, salassa pidettävien tietojen luovuttamisesta sekä sosiaalihuollon viranomaisen oikeudesta salassa pidettäviin tietoihin ja virka-apuun. Lakiin sisältyy säännökset myös kunnallisesta sosiaaliasiamiehestä. Laissa säädetään asiakkaan oikeuksista ja velvollisuuksista. Lain keskeisin sisältö on seuraava: Sosiaali- ja terveyspalveluiden hankinta ostopalveluna 15

16 Sosiaalihuoltoa toteutettaessa on otettava huomioon asiakkaan toivomukset ja mielipide. Asiakkaalle selvitetään hänen oikeutensa ja velvollisuutensa sekä erilaiset vaihtoehdot ja niiden vaikutukset. Asiakkaalle on annettava mahdollisuus osallistua palvelujensa suunnitteluun ja toteuttamiseen. Jokaisella kunnalla on oltava sosiaaliasiamies, joka toimii sekä julkisen että yksityisen sosiaalihuollon piirissä. Salassa pidettäviä tietoja voidaan luovuttaa joko asiakkaan suostumuksella tai laissa olevan säännöksen perusteella. Sosiaalihuollon järjestämisen tulee perustua viranomaisen tekemään päätökseen tai yksityistä sosiaalihuoltoa järjestettäessä sosiaalihuollon toteuttajan ja asiakkaan väliseen kirjalliseen sopimukseen. Sosiaalihuoltoa toteutettaessa asiakkaalle on pääsääntöisesti laadittava hoito- ja palvelusuunnitelma. Sosiaalihuollon asiakirjat, jotka sisältävät tietoja sosiaalihuollon asiakkaasta tai muusta yksityisestä henkilöstä ovat salassa pidettäviä (Asiakaslain 14 1 mom). Sosiaali- ja terveyspalveluiden hankinta ostopalveluna 16

17 3 Asiakastietojen käsittely sosiaalija terveyspalveluita järjestettäessä 3.1 Asiakastietojen käsittelyn suunnitelmallisuus ja lainmukaisuus Sosiaali- ja terveyspalveluissa käsiteltävät potilas- ja asiakastiedot ovat henkilötietolain (HetiL, 523/1999) tarkoittamia henkilötietoja. Siten potilas- ja asiakastietojen käytössä ja käsittelyssä noudatetaan henkilötietolain säännöksiä sekä yksityisessä että julkisen sektorin toiminnassa. Henkilötietolain tavoitteena on toteuttaa yksityiselämän suojaa ja muita yksityisyyden suojaa turvaavia perusoikeuksia henkilötietoja käsiteltäessä sekä edistää hyvän tietojenkäsittelytavan kehittämistä ja noudattamista. Henkilötietojen käsittelyn lainmukaisuudesta vastaa asianomainen rekisterinpitäjä, esimerkiksi sosiaali- ja terveydenhuollon palveluja hankkiva kunnallinen palvelujen antaja. Ulkopuolisia palveluja toimeksiannosta omaan lukuunsa hankkivan palvelujen antajan on varmistettava, että kaikki ne henkilötietolakiin perustuvat velvoitteet, jotka koskevat sitä rekisterinpitäjänä, tulevat otetuksi huomioon myös ostopalvelun tuottajan (toimeksisaajan) toiminnassa. Jotta palvelujen tuottajalle asetettavat vaatimukset voidaan tarjouspyynnössä ja sopimuksessa kuvata ja määritellä palveluja hankkivan kunnan eri tehtäviin ja asiakaspalveluihin liittyvien potilas- ja asiakastietojen käsittely ja käsittelyn lainmukaisuus on tulee olla selvitettynä. Seuraavassa kuvataan henkilötietolain keskeistä sisältöä. Henkilötietolaki sääntelee yleisistä henkilötietojen käsittelyn edellytyksistä; mm. oikeudesta kerätä, tallettaa, käyttää, luovuttaa ja säilyttää henkilötietoja. Henkilötietolain säännösten keskeisenä tavoitteena on turvata hyvä tietojenkäsittelytapa, henkilötietojen käsittelyn tulee olla suunnitelmallista: Henkilörekisterin käyttötarkoitus tulee olla määritelty. Tulee olla määritelty, mistä henkilötietoja rekisteriin säännönmukaisesti hankitaan. Tulee olla määritelty, mihin henkilötietoja säännönmukaisesti luovutetaan. Kerättävien henkilötietojen tulee olla kyseisessä käyttötarkoituksessa tarpeellisia ja virheettömiä. Henkilörekisteriä ja se sisältämiä eri henkilötietoja saa käyttää vain sen määritellyssä ja oikeassa käyttötarkoituksessa (käyttötarkoitussidonnaisuus). Henkilörekisterin ja sen sisältämien henkilötietojen suojaamisesta tulee huolehtia kaikissa käsittelyvaiheissa. Suojaamisvelvoite edellyttää myös tietoturvasta huolehtimista Henkilörekisteriä ja sen sisältämiä henkilötietoja on käytettävä ja käsiteltävä kaikissa käsittelyvaiheissa huolellisesti; kenenkään yksityisyyttä ei saa perusteettomasti vaarantaa eikä loukata. Henkilörekisterin ja sen tietojen säilyttämisestä ja hävittämisestä on huolehdittava siten kun henkilötietolaissa ja muissa laissa säädetään. Hyvään tietojenkäsittelytapaan kuuluu myös rekisterinpidon avoimuutta koskevista velvoitteista huolehtiminen (mm. rekisteröityjen tiedonsaantioikeuksien ja vaikuttamismahdollisuuksien toteuttaminen). Sosiaali- ja terveyspalveluiden hankinta ostopalveluna 17

18 Jokaisen asiakasrekisterin osalta tulee olla määriteltynä, mikä kunnallinen toimija, toimielin tai laitos on rekisterin rekisterinpitäjä, joka siis vastaa rekisterinpidon lainmukaisuudesta. Rekisterinpitäjällä tarkoitetaan henkilötietolain 3.1 :n kohdan 4 mukaan yhtä tai useampaa henkilöä, yhteisöä, laitosta tai säätiötä, jonka käyttöä varten henkilörekisteri perustetaan ja jolla on oikeus määrätä henkilörekisterin käytöstä tai jonka tehtäväksi rekisterinpito on lailla säädetty. Rekisterinpitäjiä kunnan sosiaali- ja terveydenhuollon toteutuksessa ovat esimerkiksi kunnan ao. lautakunta/terveyskeskus terveydenhuollon osalta ja sosiaalihuollon osalta kunnan ao. tehtävistä vastaava lautakunta. Rekisterinpitäjät määrittelevät/delegoivat eri palveluissa muodostuviin henkilörekistereihin liittyvät tehtävät alaiselleen sektoriorganisaatiolle. Rekisterinpitäjän, käytännössä sen johdon, tehtävänä on määritellä myös henkilöstölle kuuluvat rekisterinpidon vastuut ja tehtävät sekä huolehtia henkilöstön ohjeistamisesta ja kouluttamisesta rekisterinpitoon ja tietosuojaan liittyvissä asioissa. Rekisterinpidon vastuu on osa toiminnallista vastuuta. Jokaisella kunnalla ja sen eri rekisterinpitäjillä tulee olla selvitettynä ja määriteltynä, mitä eri käyttötarkoituksiin perustettuja henkilörekistereitä niillä on. Tämä on tarpeellista myös suunniteltujen ulkopuolisten palvelujen tuottajien vastuiden ja tehtävien selvittämiseksi ja suunnittelemiseksi asiakastietojen käsittelyssä. Henkilörekisterin tarkoitus tulee määritellä siten, että siitä ilmenee, minkälaisten rekisterinpitäjän tehtävien hoitamiseksi henkilötietoja käsitellään (HetiL 6 ). Esimerkkiluettelo kunnan toiminnassa eri käyttötarkoituksiin muodostuvista henkilörekistereistä löytyy tietosuojavaltuutetun Asiaa tietosuojasta sarjan esitteestä nro 3/2001 Kunnat ja henkilötietolaki. Tiettyyn tarkoitukseen perustettuun henkilörekisteriin kuuluvat sekä manuaaliset että automaattisella tietojenkäsittelyllä ylläpidetyt asiakirjat ja tiedot, joita kerätään kyseisessä tehtävässä eli käyttötarkoituksessa (looginen henkilörekisteri). Rekisterinpitäjän tulee varmistua eri käyttötarkoituksiin perustettujen henkilörekisterien ja niihin kuuluvien henkilötietojen käsittelyn lainmukaisuudesta. Henkilötietojen käsittelyn lainmukaisuuden varmistaminen edellyttää käytännössä, että ko. kunnan rekisterinpitäjälle kuuluvat eri tehtävät, näissä tehtävissä muodostuvat henkilörekisterit ja tehtävien edellyttämät asiakastietojen käsittelyt ja käsittelytarpeet on käyty läpi, analysoitu ja kuvattu (rekisterinpidon kuvaus). Tässä yhteydessä asiakastietojen käsittelyn lainmukaisuus tulee varmistaa kaikkien käsittelyvaiheiden osalta; tiedon elinkaaren eri vaiheiden osalta keräämisestä aina säilyttämiseen ja hävittämiseen. Lainmukaisuus tulee varmistaa myös henkilötietolain yleisvelvoitteiden ja rekisteröityjen tiedonsaantioikeuksien toteuttamisen osalta. Palvelun ulkoistamisen suunnittelun yhteydessä yhtenä osana rekisterinpidon kuvausta ja lainmukaisuuden varmistamista tulee huomioida ja kuvata se ao. rekisterinpitoon liittyvä henkilötietojen käsittely, joka tapahtuisi kunnan lukuun (toimeksiantosuhteessa) toimivan palvelun tuottajan toiminnassa. 3.2 Asiakkaiden ja potilaiden tiedonsaanti- ja muut oikeudet tietojensa käsittelystä Rekisterinpitäjän tulee huolehtia siitä, että rekisterinpidossa huomioidaan henkilötietolain yleiset ja potilaiden ja asiakkaiden henkilökohtaiset tiedonsaantioikeudet ja vaikuttamismahdollisuudet. Kunnan eri rekisterinpitäjillä tulee olla laadittuna jokaisesta eri henkilörekisteristään rekisteriseloste, joka tulee olla jokaisen saatavilla kunnan ko. rekisterinpitäjän eri toimipaikoissa (HetiL 10 )., myös kunnan palveluja sen lukuun tuottavan ulkopuolisen palvelun tuottajan toimipaikalla Suositeltavaa on, että asiakas- ja potilasrekisterien rekisteriselosteet ovat nähtävillä myös ao. kunnan verkkosivuilla. Sosiaali- ja terveyspalveluiden hankinta ostopalveluna 18

19 Sosiaali- ja terveydenhuollon palvelujen antajan (rekisterinpitäjä) tulee huolehtia siitä, että asiakas saa eräin laissa säädetyn poikkeuksin pyytämättä tietää itseään koskevien tallettamisesta ja käsittelystä (rekisterinpitäjän informointivelvoite, HetiL 24 ;). Tämä informaatio tulee antaa jo asiakastietoja kerättäessä Esimerkki Jos informaatio on annettu potilaan tullessa ensimmäisen kerran hoitoon, ei samaa informaatiota tarvitse toista kertaa ko. potilaalle antaa. Käsittelyn muuttuessa olennaisesti (esim. terveydenhuollon tietojärjestelmäpalvelujen käyttäjäksi liittyminen), lainsäädännön edellyttämä informaatio (informaatio muutoksista) tulee antaa kaikille potilaille, ml. Kansaneläkelaitoksen laatima kirjallinen seloste. Informaatio SähkAsiakastietoL:n säätämästä kielto-oikeudesta annetaan potilaalle kuitenkin kunkin palvelutapahtuman yhteydessä. Tarkoituksenmukaista on sisällyttää rekisteriselosteeseen myös kaikki henkilötietolain 24 : n mukaan informoitavat tiedot, mm. tieto tarkastusoikeuden toteuttamisesta ja virheellisen tiedon korjaamisesta). Tällöin asiakirjaa voidaan käyttää apuna 24 :n edellyttämän informoinnin toteuttamisessa. Asiakirjaa voidaan tällöin kutsua tietosuojaselosteeksi. Potilaalla ja asiakkaalla on lisäksi säädetyin poikkeuksin oikeus pyynnöstä saada tarkastaa itseään koskevat tiedot (HetiL ) sekä oikeus vaatia virheellisen tiedon korjaamista (HetiL 29 ). Laki sosiaali- ja terveydenhuollon asiakastietojen sähköisestä käsittelystä (SähkAsiakastietoL, 159/2007, voimaan siirtymäaika saakka) lisää asiakkaiden ja potilaiden tiedonsaantioikeuksia lokitiedoista sekä täydentää ja laajentaa terveydenhuollon valtakunnallisten tietojärjestelmäpalvelujen osalta potilastietojen sähköiseen käsittelyyn liittyvän informointivelvoitteen sisältöä (17 18 ) Täysi-ikäiselle potilaalle avataan tekninen katseluyhteys ko. lailla määriteltyihin valtakunnalliseen arkistointipalveluun talletettuihin häntä itseään koskeviin tietoihin (19) (katso kohta 3.4). Myös lakiin sosiaalihuollon asemasta ja oikeuksista sisältyy eräitä asiakkaan tiedonsaantioikeuksia täydentäviä säännöksiä. Ilman potilaan tai asiakkaan suostumusta hänen asiakastietojaan ei saa luovuttaa ulkopuolisille ja sivullisille (rekisteröidyn itsemääräämisoikeus), ellei muuta ole tällaisesta oikeudesta nimenomaisesti lailla säädetty. Suostumusta pyydettäessä asiakkaalle ja potilaalle tulee antaa kaikki suostumuksen antamisen kannalta olennainen tieto. Suostumuksen antajan tulee tietää, mihin suostuu. Suostumus on HetiL:n 3.1 :n kohdan 7 mukaan vapaaehtoinen, yksilöity ja tietoinen tahdonilmaisu, jolla rekisteröity hyväksyy henkilötietojen käsittelyn. Potilas- ja asiakastietojen salassapidosta sekä siitä koskevista poikkeuksista on säädetty laeissa potilaan ja sosiaalihuollon asiakkaan asemasta ja oikeuksista. Sivullisella tarkoitetaan potilaslaissa kaikkia muita kuin asianomaisessa toimintayksikössä tai sen toimeksiannosta potilaan hoitoon tai siihen liittyviin tehtäviin osallistuvia henkilöitä. Sosiaalihuollon asiakaslaissa sivullista ei ole lainsäädännössä nimenomaisesti määritelty, mutta analogiaa voidaan hakea potilaslain em. määritelmästä. Säädettyjen tiedonsaanti- ja muiden oikeuksien perusteella potilaalla ja asiakkaalla on mahdollisuus arvioida tietojen käsittelyn lainmukaisuutta sekä puuttua tarvittaessa siihen. Laissa säädetään myös niistä keinoista, joilla asiakas ja potilas voi virheelliseksi katsomansa käsittelyn tai menettelyn saattaa valvontaviranomaisten tutkittavaksi, ellei asianomainen rekisterinpitäjä asiaa pyynnöstä korjaa. Rekisteröityjen tiedonsaantioikeuksia ja niihin liittyviä vaikuttamismahdollisuuksia käsitellään erityisesti seuraavissa tietosuojavaltuutetun toimiston esitteissä ( fi): Sosiaali- ja terveyspalveluiden hankinta ostopalveluna 19

20 Henkilörekisterin tietojen tarkastaminen (Hyvä tietää -sarja 1/2005) Henkilörekisteriin talletettujen tietojen korjaaminen ( Hyvä tietää -sarja 2/2005) Henkilötietojen käsittely suostumuksen perusteella (Hyvä tietää -sarja 2/2001) Malli julkisen terveydenhuollon potilaiden informoinnista (Mallit-sarja 3/2000) Sosiaalihuollon asiakkaiden informointi (Mallit-sarja 1/2000) Henkilötietolain mukainen yleinen informointivelvollisuus (Asiaa tietosuojasta -sarja 2/1999) 3.3 Asiakastietojen käsittelyyn vaikuttavat muut säännökset Henkilötietojen käsittelyyn liittyviä velvoitteita ja käsittelyn lainmukaisuutta selvitettäessä on huomioitava myös henkilötietojen käsittelyä koskevan muun lainsäädännön merkitys (erityissäännökset). Henkilötietolaissa säädetyt yleiset edellytykset, yleisvelvoitteet (suunnittelu-, suojaamis- ja huolellisuusvelvoitteet sekä tarpeellisuus- ja virheettömyysvaatimus) sekä rekisterinpidon tiedonsaantioikeutta ja rekisteröityjen vaikuttamismahdollisuuksia koskevat säännökset tulevat kuitenkin aina sovellettavaksi riippumatta siitä, että muussa laissa voi olla jotakin käsittelyn yksityiskohtaa koskevia säännöksiä tai henkilötietolain ko. säännöksiä täydentäviä säännöksiä. Sosiaali- ja terveydenhuollon lainsäädäntöön sisältyy mm. salassapitoa ja tiedonsaantia sekä luovuttamista koskevia, henkilötietojen käsittelyyn vaikuttavia säännöksiä. Nämä säännökset otetaan huomioon henkilötietolain kyseisten yleissäännösten sijasta. Laissa sosiaali- ja terveydenhuollon sähköisestä käsittelystä (SähkAsiakastietoL) on asiakastietojen sähköisessä käsittelyssä noudatettavia, henkilötietolakia täsmentäviä ja täydentäviä säännöksiä. Parhaillaan uudistettavana olevassa asetuksessa potilasasiakirjojen laatimisesta ja säilyttämisestä ym. on keskeisiä menettelyllisiä säännöksiä asiakirjojen ja asiakastietojen käsittelystä. Potilas- ja asiakastietojen käsittelyyn vaikuttavia säännöksiä on lisäksi muun muassa laissa viranomaisten toiminnan julkisuudesta, arkistolaissa, laissa sähköisestä asioinnista viranomaistoiminnassa ym. Myös hankintalaissa on eräitä henkilötietojen käsittelyyn vaikuttavia, hankintamenettelyssä huomioitavia erityissäännöksiä. Viranomaisten toiminnan julkisuudesta annettuun lakiin sisältyy muun muassa hyvään tiedonhallintaan velvoittava säännös (JulkL 18 ). Asiakastietojen analysointi- ja suunnittelutyö, mukaan lukien kunnan lukuun hankittavat ostopalvelut, on tarkoituksenmukaista toteuttaa henkilötietolain, JulkL:n ja myös arkistolain osalta samanaikaisesti 3.4 Sosiaali- ja terveydenhuollon asiakastietojen sähköinen käsittely Heinäkuun 1.päivänä 2007 voimaan tulee laki sosiaali- ja terveydenhuollon asiakastietojen sähköisestä käsittelystä (SähkAsiakastietoL). Lakiin sisältyy siirtymäaika ja sen keskeinen sisältö on seuraava: Laki täsmentää ja täydentää eräitä henkilötietolain yleisvelvoitteita, erityisesti suojaamisvelvoitetta sähköisessä käsittelyssä, mm. käytön ja luovutuksen seuranta, potilasasiakirjojen tietorakenteet, tunnistaminen ja asiakirjan sähköinen allekirjoittaminen. Laki ei kuitenkaan syrjäytä henkilötietolain ao. yleissäännöksiä (luku 2, asiakastietojen sähköisen käsittelyn yleiset vaatimukset.). Laki sisältää terveydenhuollon valtakunnallisia tietojärjestelmäpalveluja koskevat säännökset; mm. julkisen terveydenhuollon palvelujenantajan velvollisuus liittyä valtakunnallisten palvelujen käyttäjäksi, järjestelmän ylläpitoon liittyvät vastuut sekä potilastietojen sähköistä luovuttamista koskevat säännökset valtakunnallisen järjestelmän avulla (luvut 3 ja 4) Sosiaali- ja terveyspalveluiden hankinta ostopalveluna 20