ELÄKESÄÄTIÖLAIN JA VAKUUTUSKASSALAIN KOKONAISUUDISTUS

Transkriptio

1 ARVIOMUISTIO 1(60) ELÄKESÄÄTIÖLAIN JA VAKUUTUSKASSALAIN KOKONAISUUDISTUS Meritullinkatu 8, Helsinki PL 33, VALTIONEUVOSTO Puhelin Telekopio

2 2(60) SISÄLTÖ 1. JOHDANTO, ARVIOMUISTION TAVOITTEET JA JATKOVALMISTELU ELÄKESÄÄTIÖT JA VAKUUTUSKASSAT TOIMIJOINA ELÄKESÄÄTIÖIDEN JA VAKUUTUSKASSOJEN NYKYTILA LAINSÄÄDÄNTÖKEHITYS ELÄKESÄÄTIÖ- JA VAKUUTUSKASSATYYPIT TILASTOTIETOJA ELÄKESÄÄTIÖISTÄ JA VAKUUTUSKASSOISTA ELÄKESÄÄTIÖ- JA VAKUUTUSKASSAMARKKINOIDEN KEHITYSNÄKYMÄT LAINSÄÄDÄNTÖRAKENNE NYKYTILA TAVOITTEET ARVIO PERUSTAMINEN JA VAKUUTUSKANNAN SIIRROT SÄÄNNÖKSET ARVIO SÄÄNNÖKSET, JOITA SOVELLETAAN VAIN LAKISÄÄTEISEEN TOIMINTAAN ARVIO SÄÄNNÖKSISTÄ, JOITA SOVELLETAAN VAIN LAKISÄÄTEISEEN TOIMINTAAN HALLINTO JA VALVONTA SÄÄNNÖKSET ARVIO SIJOITUSTOIMINTA SÄÄNNÖKSET ARVIO PURKAMINEN JA VAKUUTUSKANNAN SIIRROT SÄÄNNÖKSET ARVIO... 51

3 3(60) 8.3 SÄÄNNÖKSET, JOITA SOVELLETAAN VAIN LAKISÄÄTEISEEN TOIMINTAAN ARVIO SÄÄNNÖKSISTÄ, JOITA SOVELLETAAN VAIN LAKISÄÄTEISEEN TOIMINTAAN KYSYMYKSET YLEISET KYSYMYKSET AIHEKOHTAISET KYSYMYKSET... 55

4 4(60) 1. JOHDANTO, ARVIOMUISTION TAVOITTEET JA JATKOVALMISTELU Eläkesäätiölaki (1774/1995) ja vakuutuskassalaki (1164/1992) ovat olleet lukuisten osittaisuudistusten kohteena. Vaikka lakeja ei tekniseltä iältään voida pitää vanhoina, ovat yhteiskunta, työeläkejärjestelmän hajautettu toimeenpano sekä erityisesti lakisääteistä työeläketurvaa hoitavien eläkesäätiöiden ja -kassojen asema muuttuneet lakien voimassaoloaikana merkittävästi. Työeläkejärjestelmän hajautetun toimeenpanon hallitsema varallisuus on kasvanut ja kuitenkin samanaikaisesti hajautettujen eläkelaitosten, erityisesti eläkesäätiöiden ja -kassojen määrä on merkittävästi vähentynyt. Pääministeri Jyrki Kataisen hallituksen ohjelmassa työeläkejärjestelmän ja työterveyshuollon kehittämistä koskevassa luvussa todetaan, että työeläkesäännökset vakuutuskassalaissa ja eläkesäätiölaissa kootaan yhteen uuteen työeläkerahastolakiin. Vakuutuskassalaissa ja eläkesäätiölaissa säännellään sekä lakisääteistä eläkevakuuttamista että vapaaehtoista lisäeläketoimintaan. Hanke on osa hallitusohjelman mukaisista tarkoituksenmukaista työeläkekilpailua edistävistä toimenpiteistä. Myös eduskunta on edellyttänyt hyväksyessään hallituksen esityksen laeiksi eläkesäätiölain, vakuutuskassalain ja ulkomaisista vakuutusyhtiöistä annetun lain muuttamisesta vuonna 2006, että hallitus valmistelee viipymättä vakuutettujen ja työnantajien oikeudet ja velvollisuudet turvaavan, toimivan ja kansainvälisesti kilpailukykyisen eläkerahastolainsäädännön kokonaisuudistuksen. Lisäksi eduskunta on lausumassaan vuonna 2009 edellyttänyt, että hallitus välittömästi valmistelee eläkerahastoja koskevan kokonaisuudistuksen, joka sisältää uudet lisäeläkejärjestelyt ja joka turvaa vakuutettujen ja työnantajien oikeudet ja velvollisuudet sekä eläkesäätiöiden ja -kassojen toimintaedellytykset tarkoituksenmukaisella tavalla. Tämän arviomuistion tavoitteena on kuvata eläkesäätiölain ja vakuutuskassalain eläkekassoihin sovellettavien säännösten nykytilaa ja kartoittaa näitä koskevia lainsäädännön muutostarpeita ja toteuttamisvaihtoehtoja. Terminologian osalta muistiossa käytetään toimintapääoman sijaan voimaantulleen vakavaraisuuspääoman käsitettä. Muistio koostuu nykyisen eläkesäätiölain ja vakuutuskassalain eläkekassoja koskevien

5 5(60) säännösten lyhyestä yleisesityksestä sekä kuhunkin asiakokonaisuuteen liittyvistä avoimista kysymyksistä, joihin lausunnonantajilta toivotaan vastauksia. Arviomuistion tarkoituksena on lisätä lainsäädännön valmistelun avoimuutta ja antaa intressitahoille mahdollisuus vaikuttaa jo valmistelun alkuvaiheessa. Mahdollisten lainsäädäntömuutosten lopullisena tavoitteena on turvata vakuutetut edut eläkesäätiöiden ja vakuutuskassojen toiminnassa sekä varmistaa, että työnantajilla on eläketurvan järjestämiseen toimiva vaihtoehto. Kokonaisuudistuksella ei saa vaarantaa jo olemassa olevien eläkesäätiöiden ja -kassojen toimintaa. Mahdolliset lainsäädäntömuutokset tulisivat lähtökohtaisesti koskemaan vain eläkesäätiöiden ja -kassojen tulevaa toimintaa. Vakuutuskassalain muihin vakuutuskassoihin, kuten sairaus- ja hautausavustuskassoihin, sovellettavia säännöksiä muistiossa ei arvioida. Sosiaali- ja terveysministeriö laatii saamastaan lausuntopalautteesta yhteenvedon, jonka perusteella työeläkerahastolain peruslinjauksista päätetään. Samalla päätetään uudistuksen organisoimistavasta ja aikataulusta. 2. Eläkesäätiöt ja vakuutuskassat toimijoina Yksityisen alan työeläkejärjestelmällä tarkoitetaan vakiintuneesti säännösten, niitä valmistelevien ja toimeenpanevien toimielinten sekä eläkelaitosten muodostamaa kokonaisuutta, jolla lakisääteinen työeläkejärjestelmä toteutetaan. Työeläketurvan etuuksia ovat käytännössä erilaiset työ- ja yrittäjäeläkkeet, jotka perustuvat työsuhteeseen tai yrittäjätoimintaan. Työ- ja yrittäjäeläkkeet ovat Suomessa osa lakisääteistä sosiaaliturvaa, joka muodostuu sosiaali- ja terveyspolitiikasta, sosiaali- ja terveyspalveluista sekä sairaus-, työttömyys- ja vanhuusajan turvasta sekä muusta toimeentuloturvasta. Työeläkkeiden tarkoituksena on turvata henkilön toimeentulon jatkuvuus, kun työansio lakkaa vanhuuden, työkyvyttömyyden tai perheen huoltajan kuoleman johdosta.

6 6(60) Yksityisen alan lakisääteisen työeläketurvan toimeenpano on hajautettu. Hajautetun toimeenpanon toimijoina ovat työeläkevakuutusyhtiöt, eläkesäätiöt ja eläkekassat. Kilpailu kytkeytyy työeläkejärjestelmään sitä hoitavien eläkelaitosten kautta. Eläkesäätiöiden ja -kassojen määrä on kuitenkin jo pitkään vähentynyt. Ennen nykyisen eläkesäätiölain voimaantuloa eläkesäätiöitä oli 214 kpl vuonna 1993, kun niitä vuonna 2012 oli 52 kpl. Vastaavasti eläkekassoja oli 28 kpl vuonna 1988, kun niitä vuonna 2012 oli 6 kpl. Hajautettuun toimeenpanoon kuuluvat myös erityiseläkelaitokset, Maatalousyrittäjien eläkelaitos ja Merimieseläkekassa, jotka ovat kuitenkin kilpailun ulkopuolella. Viime vuosina eläkesäätiötä ja -kassoja koskevaa lainsäädäntöä on kehitetty ikään kuin ne olisivat vakuutus- tai työeläkevakuutusyhtiöitä. Työeläkekilpailun ja hajautetun eläkejärjestelmän kannalta on tärkeää, että eläkesäätiöiden ja -kassojen toiminta eroaa työeläkevakuutusyhtiöiden toiminnasta. Jotta työnantajilla olisi eläketurvan järjestämiseen aito vaihtoehto, eläkesäätiöiden ja - kassojen ominaispiirteet tulisi pyrkiä säilyttämään ja niitä tulisi kehittää nimenomaan työeläkevakuutusyhtiöiden vaihtoehtona sovittamalla yhteen sosiaaliturvan edellytykset ja työnantajan tarpeet. Keskeinen ero eläkesäätiöiden ja työeläkevakuutusyhtiöiden välillä on työnantajan oikeus päättää eläkesäätiön toiminnasta. Eläkesäätiössä työnantaja voi välittömästi omilla päätöksillään vaikuttaa hallintokuluihin ja sijoitustoimintaa koskeviin päätöksiin. Sijoitustoiminnan onnistuminen tai epäonnistuminen vaikuttaa välittömämmin työnantajan kustannuksiin kuin työeläkevakuutusyhtiön sijoitustoiminnan tulos. Työnantaja voi myös tasata tulostaan sekä suhdanteiden vaikutusta kannatusmaksun suuruutta vaihtelemalla. Eläkekassojen ominaispiirteet vastaavat eläkesäätiön piirteitä, mutta työnantajalla on oikeus valita enintään puolet hallituksen jäsenistä. Lisäksi erona suhteessa eläkesäätiöihin on eläkekassojen mahdollisuus toimialakohtaiseen vakuuttamiseen. Eläkesäätiölain (469/1955) ja avustuskassalain (471/1942) voimaantullessa niiden toiminta koski vain vapaaehtoista henkilövakuutustoimintaa. Vuonna 1962 voimaantullut työntekijäin eläkelaki merkitsi suurta muutosta eläkesäätiö ja - kassa toiminnalle. Työntekijäin eläkelain mukaan työnantaja saattoi järjestää lakisääteisen eläketurvan joko perustamalla eläkesäätiön tai -kassan tai ottamalla eläkevakuutuksen eläkevakuutu-

7 7(60) syhtiöstä. Vuonna 2007 voimaantullut työntekijän eläkelaki ei muuttanut asiantilaa. Nykyisin eläkesäätiöt ja -kassat voivat harjoittaa sekä työtekijän eläkelain (395/2006) mukaista lakisääteistä eläkevakuuttamista (1. pilari) että kollektiivista vapaaehtoista lisäeläkevakuuttamista (2. pilari), joiden katsotaan kuuluvan sosiaalisen henkilövakuutustoiminnan piiriin. Kollektiivisuudella tarkoitetaan sitä, että eläkesäätiö tai - kassa ei voi hoitaa yksilöllisiä eläkevakuutuksia (3. pilari). Eläkesäätiöiden ja eläkekassojen kautta toteutetaan lakisääteisen työeläketurvan lisäksi myös mahdollisuutta kollektiiviseen vapaaehtoiseen lisäeläkevakuuttamiseen. Kollektiivista lisäeläkevakuuttamista tarjoavat myös henkivakuutusyhtiöt ryhmäeläkevakuutusten muodossa. Yksilöllisiä eläkevakuutuksia voivat tarjota vain henkivakuutusyhtiöt. Kollektiiviselle lisäeläkevakuuttamiselle on ominaista, että työnantaja maksaa lisäeläkkeet kokonaisuudessaan tai yhdessä työntekijöiden kanssa. Kollektiiviset lisäeläkkeet ovat työnantajalle keino sitouttaa ja palkita henkilöstöä tarjoamalla työsuhteen perusteella lakisääteistä eläketurvaa täydentävää turvan tasoa. Työntekijän kannalta vapaaehtoisen kollektiivisen lisäeläketurvan tavoitteena on yksilöllisen eläkevakuutuksen tai sidotun pitkäaikaissäästämisen tapaan korkeampi eläke. Suomessa lisäeläkkeet (2. ja 3. pilari) muodostavat vain noin 6 prosenttia kaikista eläkkeistä. Kollektiivinen lisäeläkevakuuttaminen on perinteisesti ollut etuusperusteista, missä työnantaja vastaa vakuutusmaksuista ja kantaa viime kädessä vastuun luvatusta lisäeläkkeestä. Etuusperusteisessa lisäeläkevakuutuksessa etuudet määräytyvät palkan, palkkioiden ja työsuhteen keston perusteella. Eläkesäätiössä vakuutetut työntekijät eivät maksa etuusperusteisen lisäeläkkeen vakuutusmaksuja, vaan työnantaja kustantaa lisäeläketurvan ja on vastuussa katteena olevien varojen riittävyydestä luvattuihin etuuksiin. Eläkekassassa vakuutetut voivat tietyiltä osin osallistua etuusperusteisen lisäeläketurvan kustantamiseen ja työnantajalla voi olla lisämaksuvelvoite. Ammatillisia lisäeläkkeitä tarjoavien laitosten toiminnasta ja valvonnasta annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2003/41/EY eli n. lisäeläkedirektiivin implementoinnin yhteydessä käydyn keskustelun jälkeen mahdollistettiin myös Suomessa maksuperusteisten lisäeläkkeiden järjestäminen eläkesäätiöissä ja eläkekassoissa anta-

8 8(60) malla tätä koskeva laki (173/2009). Maksuperusteisissa lisäeläkkeissä eläkkeet määräytyvät suoritettujen vakuutusmaksujen ja niille tulleiden sijoitustuottojen perusteella vähennettynä hoitokuluilla. Maksuperusteinen lisäeläke ei sisällä työnantajariskiä kuten etuusperusteinen lisäeläkejärjestely. Vakuutusmaksuja voivat maksaa sekä työntekijä että työnantaja sääntöjen mukaisesti. Eläkesäätiötoiminnalle on luonteenomaista, että toiminta tapahtuu aina rajatussa toimintapiirissä. Lakisääteistä eläketurvaa harjoittavan eläkesäätiön toimintapiiriin voivat kuulua vain työntekijän eläkelain piirissä olevat henkilöt. Vapaaehtoisen lisäeläketoiminnan piiriin kuuluvat henkilöt, jotka ovat työnantajaan työ-, -virka- tai muussa palvelussuhteessa tai kuuluvat sen johtoon ja jotka ovat eläkesäätiössä vakuutettuina. Toimintapiiriin voivat kuulua myös yrityksen omistaja, vaikka hän ei olisikaan työsuhteessa yritykseen, eläkesäätiön asiamies sekä hallituksen ja hallintoneuvoston jäsenet. Vakuutettuina voi olla myös tietty säännöissä määrätty ryhmä toimintapiiriin kuuluvista henkilöistä. Eläkesäätiön toimintapiiriin voi kuulua myös työnantajan ulkomaille lähettämä henkilö, joka työskentelee työnantajan tai työnantajan kanssa samaan taloudelliseen kokonaisuuteen kuuluvan emo-, tytär- tai sisaryrityksen palveluksessa taikka yrityksessä, jossa työnantajalla on määräämisvalta, vaikka hän ei tänä aikana ole työsuhteessa eläkesäätiössä olevaan työnantajaan. Eläkesäätiölain mukaan vain lakisääteisiä eläkkeitä myöntävän eläkesäätiön (B-eläkesäätiö) tai eläkesäätiön vain lakisääteisiä eläkkeitä myöntävän osaston (AB-eläkesäätiön B-osasto) toimintapiiriin on kuuluttava vähintään 300 henkilöä. Vain vapaaehtoisia etuusperusteisia lisäeläkkeitä myöntävän eläkesäätiön (A-eläkesäätiö) toimintapiiriin on kuuluttava vähintään 30 henkilöä. Myös eläkekassojen toiminta tapahtuu rajatussa toimintapiirissä. Eläkekassan toimintapiirin muodostavat yleisimmin jonkin työnantajan tai työnantajaryhmän työntekijäkunta tai osa siitä. Toimintapiiri voidaan myös määritellä esimerkiksi ammatin tai rekisteröidyn yhdistyksen jäsenyyden perusteella. Kassan toimintapiirin voi muodostaa myös osa edellä mainituista henkilöryhmistä. Työntekijän eläkelain 1 ja 141 :n mukaan lakisääteinen eläketurva voidaan järjestää eläkekassassa, jonka työnantaja perustaa tai jonka toimintapiiriin työnantaja kuuluu. Jos vakuutuskassa harjoittaa lakisääteistä toimintaa tai myöntää työkyvyttömyys- tai perhe-eläkkeitä, kassassa on oltava vähintään

9 9(60) 300 jäsentä. Muutoin kassassa tulee olla vähintään 100 jäsentä. Jos vakuutuskassa harjoittaisi vain maksuperusteista lisäeläkejärjestelyä, toimintapiiriin kuuluvien jäsenten vähimmäismäärää ei säännellä. Vakuutuskassalain 96 :n mukaan eläkekassojen ja eläkesäätiölain 64 :n mukaan eläkesäätiöiden valvonta kuuluu Finanssivalvonnalle. Finanssivalvonta pitää vakuutuskassarekisteriä ja vahvistaa vakuutuskassalain 13 :n nojalla eläkekassan säännöt. Finanssivalvonnan on vahvistettava säännöt, jollei aiotun vakuutustoiminnan katsota vaarantavan alan tervettä kehitystä. Sääntöjen vahvistamisen ehdoksi Finanssivalvonta voi asettaa kassan toiminnan laadun ja laajuuden huomioon ottaen riittävän takuupääoman ja pohjarahaston hankkimisen. Sääntöjen vahvistamisella on siten myös valvonnallinen merkitys. Finanssivalvonta pitää myös eläkesäätiörekisteriä ja vahvistaa eläkesäätiön säännöt eläkesäätiölain 10 :n perusteella. Säännöt on vahvistettava, jos ne ovat lainmukaiset. Rekisteri-ilmoitukseen on liitettävä säätiön hallituksen vakuutus, että peruspääoma on eläkesäätiön hallussa. Finanssivalvonta valvoo eläkekassojen ja -säätiöiden vakavaraisuutta. Eläkekassan ja eläkesäätiön tulee vuosittain toimittaa Finanssivalvonnalle tilinpäätös, toimintakertomus, tilintarkastajien lausunto sekä tilastokertomus toiminnastaan. Finanssivalvonnalla on lisäksi Finanssivalvonnasta annetun lain (878/2008) mukainen tietojensaantioikeus. Finanssivalvonnan käytössä olevasta tarkastusoikeudesta säädetään lain 24 :ssä. Jos Finanssivalvonta katsoo, että eläkekassa tai eläkesäätiö on purettava tai että se on joutumassa purkua edellyttävään tilaan, Finanssivalvonta voi kieltää kassaa luovuttamasta tai panttaamasta omaisuuttaan sekä kieltää lisäeläkekassojen varojen käyttämisen. Samoin Finanssivalvonta voi kieltää A-eläkesäätiön tai AB-eläkesäätiön A-osaston varojen käyttämisen vastaavassa tilanteessa. Finanssivalvonnan valvottavien taloudellista tilaa ja riskejä koskevan julkaisun 1/2012 mukaan eläkesäätiöiden ja -kassojen vakavaraisuus pysyi pääosin vahvana heikoista sijoitustuotoista huolimatta. Eläkesäätiöt eivät pienentäneet sijoitustensa riskillisyyttä yhtä aktiivisesti kuin työeläkevakuutusyhtiöt ja sijoitustuotoissa oli suurta hajontaa. Osa säätiöistä peri säätiötyönantajilta lisää kannatusmaksuja.

10 10(60) 3. Eläkesäätiöiden ja vakuutuskassojen nykytila 3.1 Lainsäädäntökehitys Eläkesäätiölaki Eläkesäätiöiden toiminnasta on voimassa vuonna 1995 säädetty eläkesäätiölaki (1774/1995). Mainitulla lailla korvattiin vuonna 1955 säädetty eläkesäätiölaki (469/1955). Ennen vuoden 1955 eläkesäätiölain säätämistä eläkesäätiöt toimivat säätiölain (109/1930) puitteissa. Eläkesäätiöt rekisteröitiin tuolloin oikeusministeriöön, jolle myös säätiöiden valvonta kuului. Säätiölakia sovellettaessa eläkesäätiön säännöt voitiin laatia melko vapaasti. Säätiölain mukainen toiminta ei riittävällä tavalla taannut vakuutettujen etujen säilymistä, sillä säätiölaissa ei mm. ollut säännöksiä rahastoimisesta. Vuoden 1955 eläkesäätiölaki sisälsi uusia periaatteellisia ratkaisuja kuten ansaintaperiaatteen ja takaisinlainausmallin. Vuoden 1995 eläkesäätiölain kokonaisuudistuksen yhteydessä eläkesäätiöitä koskeva sääntely yhdenmukaistettiin vakuutusyhtiölain ja vakuutuskassalain kanssa sekä myös osittain osakeyhtiölain kanssa niin pitkälle kuin se eläkesäätiötoiminnan erityispiirteet huomioon ottaen oli tarkoituksenmukaista. Eläkesäätiön toimintapiiriin kuulumisen mahdollisuutta laajennettiin, säätiöiden oikeutta yritysomistukseen rajoitettiin liiketoiminnan harjoittamisen estämiseksi, johdon rakennetta ja toimivaltasuhteita sekä selvitystilaa ja purkamista koskevaa sääntelyä lisättiin ja täsmennettiin. Lisäksi säädettiin yhteiseläkesäätiöistä. Lisäeläketurvasta aiheutuva eläkevastuu ehdotettiin kilpailuneutraliteetin vuoksi katettavaksi kokonaan ja laskentatavassa siirryttäväksi samaan käytäntöön kuin vapaaehtoisessa ryhmäeläkevakuutuksessa. Eläkesäätiölakia on vuoden 1995 kokonaisuudistuksen jälkeen muutettu 1990-luvulla 8 kertaa ja 2000-luvulla lähes 20 kertaa. Keskeisissä muutoksissa eläkesäätiölakia on muutettu vastaamaan kulloinkin vakuutusyhtiölakiin tehtyjä uudistuksia.

11 11(60) Vakuutuskassalaki Vakuutuskassojen toiminnasta on voimassa vuonna 1992 säädetty vakuutuskassalaki (1164/1992), jolla korvattiin vuonna 1942 säädetty avustuskassalaki. Vuoden 1942 avustuskassalaki oli ensimmäinen avustuskassatoimintaa kokonaisuudessaan sääntelevä laki. Aikaisemmin oli ollut tiettyjen avustuskassojen toimintaa säänteleviä erillislakeja, joista vanhin oli vuodelta 1897 ns. työntekijäin apukassa-asetus. Vuoden 1942 avustuskassalaki rakentui seuraaville periaatteille. Ensinnäkin lakia sovellettiin kaikkiin avustuskassoihin eräitä poikkeuksia lukuun ottamatta. Toiseksi lakia säädettäessä otettiin huomioon siihenastinen kassatoiminnan kehitys ja vakuutuslainsäädännön periaatteet. Lisäksi avustuskassojen vakavaraisuuden kehittymiseen kiinnitettiin erityistä huomiota. Vuoden 1992 kokonaisuudistus perustui yhteisöoikeudelliselta osaltaan vakuutusyhtiölakiin ja osakeyhtiölakiin. Lisäksi lain jäsentely noudatti em. lakeja. Kokonaisuudistuksen tavoitteena oli parantaa kassan jäsenten ja muiden vakuutettujen etujen suojaa. Vähimmäisjäsenmäärää koskevat säännökset uudistettiin. Pakollista jäsenyyttä ja kassan jäsenten sekä osakkaiden lisämaksuvelvollisuutta rajoitettiin. Kassan jäseneksi pyrkivän tiedonantovelvollisuus, kassan vastuun rajoittaminen sekä etuuden suorittamista koskevat säännökset saatettiin vastaamaan vakuutuksenottajan ja vakuutetun asemaa vakuutussopimussuhteissa. Vakuutuskassasta annettavan informaation määrää lisättiin ja vähemmistösuojaa laajennettiin. Lisäksi johdon rakennetta ja toimivaltasuhteita sekä selvitystilaa ja purkamista koskevia säännöksiä lisättiin ja täsmennettiin. Lakia on muutettu 1990-luvulla vajaan viiden vuoden aikana 12 kertaa ja 2000-luvulla yli kymmenen kertaa. Samoin kuin eläkesäätiölakia myös vakuutuskassalakia on muutettu seuraten vakuutusyhtiölain uudistuksia. Laki maksuperusteisista lisäeläkejärjestelyistä eläkesäätiöissä ja eläkekassoissa Laki maksuperusteisista lisäeläkejärjestelyistä eläkesäätiöissä ja eläkekassoissa (173/2009) tuli voimaan vuonna Maksuperusteisessa lisäeläkejärjestelyssä on lähtökohtaisesti kysymys elämänvaralta otetusta vakuutuksesta, missä korvausta ei suoriteta vakuutetun kuollessa ennen eläkeikää. Lain taustalakeina ovat eläkesäätiölaki ja va-

12 12(60) kuutuskassalaki. Maksuperusteisista lisäeläkejärjestelyistä eläkesäätiöissä ja eläkekassoissa annetussa laissa säädetään määritelmistä, maksuperusteisen lisäeläketurvan järjestämisen erillisyydestä suhteessa lakisääteisen eläketurvan järjestämiseen sekä varojen erillisyydestä suhteessa muuhun vapaaehtoiseen lisäeläkejärjestelyyn, järjestelyn sisällöstä, maksuosuuksista, vapaakirjasta, tiedoista liityttäessä lisäeläkejärjestelyyn sekä vakuutussuhteen aikana, oikeusturvakeinoista annettavista tiedoista, puutteellisia ja virheellisiä tietoja koskevasta vastuusta sekä maksuperusteisen lisäeläkejärjestelyn vastuuvelasta ja vastuuvelan kattamisesta. Lailla mahdollistettiin vapaaehtoisten maksuperusteisten kollektiivisten lisäeläkkeiden järjestäminen eläkesäätiöissä ja vakuutuskassoissa, kun se aikaisemmin oli ollut mahdollista vain henkivakuutusyhtiöissä. Lain tarkoituksena olikin saattaa eläkesäätiöt ja - kassat kilpailullisesti tasavertaiseen asemaan henkivakuutusyhtiöiden ja ulkomaisten toimijoiden kanssa. Eläkesäätiölakia ja vakuutuskassalakia oli muilta osin muutettu jo aiemmin vuonna 2006 (391/2006 ja 392/2006) ammatillisia lisäeläkkeitä koskeneen sääntelyn osalta. Lailla 391/2006 ja 392/2006 tehtiin eläkesäätiölakiin ja vakuutuskassalakiin ammatillisia lisäeläkkeitä tarjoavien laitosten toiminnasta ja valvonnasta annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2003/41/EY edellyttämät välttämättömät muutokset. Muutokset koskivat tiedonantosäännöksiä, valvojan valtuuksia, omaisuudenhoitajia, säilytysyhteisöjä, vastuuvelan ja eläkevastuun laskentaa sekä sijoitustoimintaa. Eduskunnan talousvaliokunta edellytti hallituksen esitystä (HE 156/2005) koskeneessa mietinnössään 3/2006, että suomalaisille eläkelaitoksille tulee antaa mahdollisuus myöntää vapaaehtoisia maksuperusteisia lisäeläkejärjestelyjä tasavertaisesti kilpaillen kotimaisten ja ulkomaisten vakuutus- ja eläkelaitosten kanssa. Eläkesäätiöitä ja vakuutuskassoja koskeva EU- sääntely Eläkesäätiölaki ja vakuutuskassalaki ovat pääosin kansallista sääntelyä, joka ei perustu Euroopan unionin oikeuden täytäntöönpanoon. Jäsenvaltioilla on toimivalta eläketurvan järjestämisessä ja kansallisten toimenpiteiden valinnassa. Lisäksi Suomen lakisääteinen työeläkejärjestelmä, joka on osa ensimmäisen pilarin lakisääteistä sosiaaliturvaa, on liittymäsopimuksessa rajattu unionin toimivallan ulkopuolelle myös silloin, kun lakisäätei-

13 13(60) nen työeläketurva järjestetään yksityisessä työeläkelaitoksessa. Euroopan unioni kuitenkin tukee ja täydentää jäsenmaiden toimintaa työntekijöiden sosiaaliturvan ja sosiaalisen suojelun alalla. Euroopan unionilla on toistaiseksi yksittäisiä eläkejärjestelmiin sovellettavia säännöksiä (Liite 1). Eläkesäätöiden ja -kassojen vapaaehtoista lisäeläketoimintaa koskee edellä mainittu lisäeläkedirektiivi 2003/41/EY. Lisäeläkedirektiivillä mahdollistettiin lisäeläketoimintaa harjoittavien eläkelaitosten rajat ylittävä toiminta ja asetettiin toiminnan taloudellista vakautta koskevia säännöksiä. Henkilöiden vapaan liikkuvuuden turvaamiseksi on lisäksi annettu direktiivi 98/49/EY, jonka tarkoituksena on estää lisäeläkeoikeuksien menetys jäsenvaltioiden rajat ylittävän liikkuvuuden seurauksena. Eläkesäätiöiden ja - kassojen toimintaa koskevat myös direktiivit työtekijöiden suojasta liikkeenluovutuksessa 2001/23/EY, työtekijöiden suojasta työnantajan maksukyvyttömyystilanteessa 2008/94/EY sekä direktiivi 2006/54/EY miesten ja naisten yhdenvertaisuudesta työmarkkinoilla. Vuonna 2012 komissio käynnisti uudelleen neuvottelut vuonna 2007 antamastaan muutetusta ehdotuksesta Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi vähimmäisvaatimuksista työntekijöiden liikkuvuuden lisäämiseksi parantamalla lisäeläkeoikeuksien kertymistä ja säilyttämistä (KOM(2007)603 lopullinen). Direktiivissä ehdotetaan säädettäväksi lisäeläkeoikeuden saamiseen liittyvästä määräajasta, vähimmäisiästä sekä vapaakirjaoikeuksista. Muutettu ehdotus ei sisällä ehdotusta lisäeläkkeiden siirtämisestä jäsenvaltioiden välillä tai jäsenvaltion sisällä lisäeläkejärjestelmästä toiseen. Komissio valmistelee myös parhaillaan ehdotusta lisäeläkedirektiivin muuttamiseksi ja muutosehdotusta odotetaan todennäköisesti kesällä Komissio on julkaissut helmikuussa 2012 valkoisen kirjan eläkkeistä: Toimintasuunnitelma riittäviä, turvattuja ja kestäviä eläkkeitä varten (KOM(2012) 55 lopullinen). Valkoisessa kirjassa komissio esittelee mm. lisäeläkedirektiivin uudistuksen, jolla pyrittäisiin luomaan tasapuoliset toimintaedellytykset Solvenssi II -direktiivin kanssa sekä parantamaan lisäeläkkeiden siirrettävyyttä. Solvenssi II -direktiiviä eli Euroopan parlamentin ja neuvoston vakuutus- ja jälleenvakuutus toiminnan aloittamisesta ja harjoittamisesta annettua direktiiviä

14 14(60) 2009/138/EY ei sovelleta eläkesäätiöihin, vakuutuskassoihin tai Suomen lakisääteiseen työeläkejärjestelmään. Solvenssi II -direktiivissä säädetään vakuutuslaitosten vakavaraisuuslaskennasta, valvonnasta, ryhmävalvonnasta, hallinnosta ja tiedonantovelvoitteista. Solvenssi II-direktiivin johdosta vakuutusyhtiölakiin ja vakuutusyhdistyslakiin on tehtävä huomattavia muutoksia. Tuleva työeläkerahastolaki Tulevan työeläkerahastolain soveltamisalasta päätettäessä on otettava kantaa lain soveltamiseen lakisääteiseen eläketurvaan, vapaaehtoiseen lisäeläketurvaan ja muihin sosiaalisen henkilövakuutustoiminnan piiriin kuuluviin etuuksiin. Eläkesäätiö myöntää ensisijaisesti eläkkeitä, mutta myös muita asiayhteyteen läheisesti liittyviä etuuksia, kuten kuntoutus- ja hautausavustusta. Vakuutuskassalain alainen sosiaalivakuutustoiminta voi olla eläkesäätiötoimintaa laajempaa. Vakuutuskassa voi myöntää eläkkeiden lisäksi mm. korvausta kuoleman, sairauden, vian tai vamman johdosta sekä hautausavustusta. Rekisteröityjä sairauskassoja on noin 140 ja ero- ja hautausavustuskassoja on muutamia. Voimassaoleva eläkesäätiölaki ja vakuutuskassalaki sisältävät sekä lakisääteistä että vapaaehtoista eläketurvaa koskevaa sääntelyä. Työeläkekilpailun edistämisen lisäksi sekä eläkesäätiölaki että vakuutuskassalaki on uudistettava lakiteknisistä syistä lakien selkeyden ja ymmärrettävyyden parantamiseksi Eläkesäätiö- ja vakuutuskassatyypit Eläkesäätiötyypit Eläkesäätiö on työantajan perustama vakuutus- ja eläkelaitos, joka vakuutustoimintaa liikemäisesti harjoittamatta myöntää toimintapiiriinsä kuuluville henkilöille ja näiden edunsaajille eläkkeitä ja niihin verrattavia muita etuuksia, joiden voidaan katsoa kuuluvan sosiaalisen henkilövakuutustoiminnan piiriin. Eläkesäätiössä voidaan hoitaa työntekijän eläkelain (TyEL) mukaista eläketurvaa ja kollektiivista lisäeläketurvaa. Eläkesäätiö ei voi harjoittaa muuta vakuutustoimintaa. Eläkesäätiölain 2 luvun 7 :n mukaan

15 15(60) maksuperusteista lisäeläkejärjestelyä varten eläkesäätiön voivat perustaa myös vakuutetut yhdessä työnantajan kanssa. A-eläkesäätiö on eläkesäätiö, jonka tarkoituksena on myöntää yksinomaan vapaaehtoisia lisäeläkkeitä ja muita etuuksia. B-eläkesäätiö on eläkesäätiö, jonka tarkoituksena on myöntää pelkästään lakisääteisiä eläkkeitä ja muita etuuksia. AB-eläkesäätiö on eläkesäätiö, jonka tarkoituksena on myöntää sekä vapaaehtoisia lisäetuuksia (A-osasto) että lakisääteisiä eläkkeitä ja muita etuuksia (B-osasto). Eläkesäätiölain 6 :n mukaan ABeläkesäätiön osastojen varat ja velat sekä tuotot ja kulut on pidettävä erillään. Vapaaehtoiset lisäeläkkeet voivat olla joko etuusperusteisia tai maksuperusteisia. Maksuperusteiset kollektiiviset lisäeläkkeet kilpailevat erityisesti henkivakuutusyhtiöiden tarjoamien tuotteiden kanssa. Maksuperusteisessa järjestelyssä etuuden taso määräytyy sijoitettujen varojen määrän ja tuottojen sekä kulujen välisenä erotuksena. Maksuperusteisista lisäeläkejärjestelyistä annetun lain 5 :n mukaan maksuperusteista lisäeläkevakuutusta ei voida hoitaa samassa eläkesäätiössä lakisääteisen työeläkevakuutuksen kanssa. Pykälän yksityiskohtaisten perusteluiden mukaan säännös on tasapuolinen sen vaatimuksen kanssa, ettei myöskään henkivakuutusyhtiöissä voida tarjota lakisääteistä työeläketurvaa. Yhteiseläkesäätiö on eläkesäätiö, johon voi kuulua kaksi tai useampia työnantajia. Yhteiseläkesäätiön voivat perustaa työnantaja ja sen eläkesäätiölain mukaisesti perustama eläkesäätiö tai perustetut eläkesäätiöt, osakeyhtiölain 1 luvun 3 :ssä tarkoitettuun konserniin kuuluvat suomalaiset työnantajat tai muu kuin edellä tarkoitettu työnantaja ja sen määräysvallassa oleva työnantaja tai työnantajat. Sen lisäksi yhteiseläkesäätiön voi perustaa kaksi tai useampi työnantaja edellyttäen, että niillä on yhteinen omistaja, joka omistaa vähintään 50 prosenttia kustakin työnantajayhteisöstä tai omistajalla on niissä tätä vastaava määräämisvalta tai taloudellinen tai toiminnallinen yhteys keskenään siten, että yhteiseläkesäätiön perustamista voidaan pitää tarkoituksenmukaisena. Suomessa rekisteröity eläkesäätiö, joka harjoittaa rajat ylittävää toimintaa on ns. ETA- lisäeläkesäätiö. Ulkomainen ETA-lisäeläkelaitos taas on toisessa ETA-valtiossa hyväk-

16 16(60) sytty ja rekisteröity lisäeläkelaitos, jolla on oikeus harjoittaa Suomessa lisäeläketoimintaa. ETA-lisäeläkesäätiön, joka hoitaa toisen ETA-valtion alueella sijaitsevien yritysten vapaaehtoisia lisäeläkkeitä ja muita etuuksia, on haettava Finanssivalvonnan lupa ennen rajat ylittävän toiminnan aloittamista. ETA-lisäeläkesäätiön on pidettävä rajat ylittävään toimintaan liittyvät varat ja velat sekä tuotot ja kulut erillään Suomessa harjoittamaansa toimintaan liittyvistä vastaavista eristä. Vakuutuskassatyypit Vakuutuskassat luokitellaan myöntämänsä pääasiallisen korvauslajin perusteella eläkekassoihin, sairauskassoihin sekä hautaus- ja eroavustuskassoihin. Vakuutuskassa on vakuutuslaitos, joka vakuutustoimintaa liikemäisesti harjoittamatta myöntää toimintapiirissään vanhuus-, työkyvyttömyys-, työttömyys-, perhe- ja osa-aikaeläkkeitä, korvausta kuoleman, sairauden, vian tai vamman johdosta, korvausta sairauden tai työkyvyttömyyden estämiseksi annetusta kuntoutuksesta aiheutuviin kustannuksiin, hautausavustusta, maksuperusteisista lisäeläkejärjestelyistä eläkesäätiöissä ja eläkekassoissa annetussa laissa (173/2009) tarkoitettuja vapaaehtoisia lisäetuja sekä muita etuuksia, joiden voidaan katsoa kuuluvan sosiaalisen henkilövakuutustoiminnan piiriin. Vakuutuskassalakia ei sovelleta työttömyyskassalaissa (603/84) tarkoitettuun työttömyyskassaan. Eläkekassat voivat toimintapiirissään harjoittaa työntekijän eläkelain (TyEL) ja yrittäjien eläkelain (YEL) mukaista toimintaa sekä vapaamuotoista lisäeläketoimintaa ja näiden toimintojen erilaisia yhdistelmiä. Vakuutuskassalain 8 a :n mukaan lakisääteistä toimintaa harjoittavan eläkekassan on pidettävä lakisääteisen ja muun toiminnan varat ja velat sekä tuotot ja kulut osastoittain erillään. Maksuperusteisista lisäeläkejärjestelyistä annetun lain 5 :n mukaan maksuperusteista lisäeläkevakuutusta ei voida hoitaa samassa eläkekassassa lakisääteisen työeläkevakuutuksen kanssa. Suomessa rekisteröity eläkekassa, joka harjoittaa rajat ylittävää toimintaa, on ns. ETAlisäeläkekassa. ETA-lisäeläkekassan on haettava ennen rajat ylittävän toiminnan aloittamista Finanssivalvonnan lupa. ETA-lisäeläkekassan on pidettävä rajat ylittävään toi-

17 17(60) mintaan liittyvät varat ja velat sekä tuotot ja kulut erillään Suomessa harjoittamaansa toimintaan liittyvistä vastaavista eristä. 3.3 Tilastotietoja eläkesäätiöistä ja vakuutuskassoista Eläkesäätiöiden ja - kassojen valvonta kuuluu Finanssivalvonnalle, joka myös vahvistaa eläkesäätiöiden ja vakuutuskassojen säännöt ja sääntömuutokset. Eläketurvakeskus mm. valvoo työeläkelakien mukaisen vakuuttamisvelvollisuuden noudattamista ja huolehtii maksettujen eläkkeiden kustannusten selvittelystä eläkelaitosten kesken. Yksityisen sektorin lakisääteistä vakuuttamista hoitavien eläkelaitosten lukumäärät ovat kehittyneet vuodesta 1995 alkaen seuraavasti: Vuosi Vakuutusyhtiöt TEL/TyEL Säätiöt TEL/TyEL Kassat TEL/TyEL Vastuuvelka perusturva milj. euroa Työeläkevakuutusyhtiöiden lukumäärä on pysynyt pitkään vakiona, mutta lakisääteistä työeläkettä hoitavien eläkesäätiöiden ja -kassojen lukumäärä on alentunut. Erityisesti eläkesäätiöiden lukumäärä on vähentynyt. Kun lakisääteistä eläketurvaa hoitavia säätiöitä esimerkiksi vuonna 2000 oli 37 kpl, oli niitä vuonna 2011 enää 14 kpl. Eläkesäätiöissä TyEL- vakuutettuja on noin ja eläkkeensaajia Eläkesäätiöissä on vakuutettu alle 1 prosentti työeläkevakuutetuista. Myös lakisääteistä eläketurvaa hoitavien eläkekassojen määrä on alentunut hieman siten, että kassoja oli vuoden 2011 lo-

18 18(60) pussa 6 kpl. Näistä kaksi kassaa on selvitystilassa. Eläkekassoissa on TyELvakuutettuja jäseniä noin henkilöä ja eläkkeensaajia noin henkilöä. Eläkekassoissa on vakuutettu noin 1,3 prosenttia kaikista työeläkevakuutetuista. Yksityisen sektorin vastuuvelka perusturvan osalta on hieman kasvanut. Vuonna 2008 finanssikriisin johdosta vastuuvelan laskentaa muutettiin väliaikaisesti poikkeuslailla (853/2008), jotta eläkelaitokset eivät joutuneet myymään osakeomistuksiaan epäedullisessa markkinatilanteessa. Finanssivalvonnan eläkesäätiö- ja vakuutuskassarekisteristä tammikuussa 2013 saatujen tietojen mukaan rekisteröityjä eläkesäätiöitä oli 49 kpl, joista 34 kpl harjoitti ainoastaan lisäeläketurvaa. Rekisteröityjä eläkekassoja oli 6 kpl, joita vain lisäeläketurvaa harjoitti 2 kpl. Muita rekisteröityjä vakuutuskassoja oli 139 kpl, joista sairauskassoja oli 137 ja ero- ja hautausavustuskassoja 2 kpl. Toimintapiiriin kuuluvia vakuutettuja sekä eläkkeensaajia ja muiden etujen saajia on säätiöiden ja kassojen lisäeläketoiminnan piirissä noin henkilöä. Finanssivalvonnan tilastosta eläkevakuutuksen avainlukuja Suomessa käyvät ilmi lakisääteisen työeläkevakuutuksen ja vapaaehtoisen työeläkevakuutuksen vakuutusmaksutulot seuraavasti: Vakuutusmaksutulo v v v milj. euroa Lakisääteinen: TEL-yhtiöt Eläkesäätiöt Eläkekassat Vapaaehtoinen: Henkivak.yhtiöt Eläkesäätiöt Eläkekassat

19 19(60) Kun eläkesäätiöissä vuonna 2008 lakisääteinen vakuutusmaksutulo oli 521 miljoonaa euroa, oli vuonna 2010 vastaava vakuutusmaksutulo enää 230 miljoonaan euroa. Eläkekassoissa vuonna 2008 lakisääteinen vakuutusmaksutulo oli 298 miljoonaa euroa ja 229 miljoonaa euroa vuonna Vapaaehtoisen työeläkevakuutuksen maksutulon pieneneminen eläkesäätiöissä ja - kassoissa on ollut suhteellisesti vielä merkittävämpää. Kun eläkesäätiöiden vakuutusmaksutulo vapaaehtoisesta työeläkevakuuttamisesta vuonna 2008 oli 166 miljoonaan euroa, oli vakuutusmaksutulo vuonna 2010 enää 29 miljoonaa euroa. Eläkekassojen osalta vastaava vakuutusmaksutulo putosi vuoden miljoonasta eurosta 2 miljoonaan euroon vuonna Henkivakuutusyhtiöiden tarjoamien ryhmäeläkevakuutusten maksutulo lähes kolminkertaistui vuonna 2010 suhteessa edelliseen vuoteen. Finanssialan keskusliiton julkaisun Vakuutusyhtiöt Suomessa vuonna 2010 mukaan maksutuloa kasvattivat poikkeukselliset eläkesäätiöiden vastuunsiirrot. 3.4 Eläkesäätiö- ja vakuutuskassamarkkinoiden kehitysnäkymät Viimeisten vuosien aikana eläkesäätiöiden määrä on merkittävästi vähentynyt. Yritykset, jotka ovat luopuneet eläkesäätiöistään, ovat korostaneet keskittymistään ydinliiketoimintaan ja ovat nähneet kannansiirrot osana yleistä ei-strategisten toimintojen ulkoistamista. Myös vakavat markkinahäiriötilanteet ja sijoitustoiminnan monimutkaistuminen ovat johtaneet siihen, että yritykset saattavat nähdä työeläkevakuutusyhtiön omaa eläkesäätiötä parempana keinona hallita eläkekustannusriskiä. Eläkesäätiössä työnantaja kantaa riskin eläkevastuun katteena olevien varojen riittävyydestä eläkkeisiin ja muihin etuuksiin. Työnantaja on velvollinen omista varoistaan täydentämään eläkesäätiön eläkevastuun katteena olevaa varallisuutta. Eläkekassojen osalta työnantajan eli osakkaan maksuvelvollisuus määritellään kassojen laskuperusteissa. Osakkaiden maksuosuus määräytyy kunkin osakkaan kassan jäsenille kyseisenä vuonna maksamien ennakkopidätyksen alaisten palkkojen ja luontaisetujen raha-arvon mukaisessa suhteessa. Myös eläkesäätiöiden henkilöstön vaihtuvuus ja eläkkeelle siirtymiset ovat olleet eräissä tapa-

20 20(60) uksissa impulsseina eläkesäätiöstä luopumiseen. Nämä tekijät saattavat vaikuttaa tulevinakin vuosina siten, että eläkesäätiöiden määrä edelleen pienenee. Viimeisin eläkesäätiö on merkitty Finanssivalvonnan rekisteriin vuonna Vuonna 2011 eläkesäätiöiden vastuunsiirtoja tehtiin myös huomattavasti vähemmän kuin edellisenä vuonna. Eläkekassa on rekisteröity viimeksi vuonna Tällä hetkellä uusien lakisääteistä työeläkettä hoitavien eläkesäätiöiden tai -kassojen perustaminen vaikuttaa tapahtuneen kehityksen valossa melko epätodennäköiseltä. Työnantajille eläkesäätiöt ja -kassat tarjoavat vaihtoehdon työeläkevakuutusyhtiöiden kautta järjestettävälle lakisääteiselle eläkevakuuttamiselle. Työnantaja voi eläkesäätiössä tai -kassassa vaikuttaa välittömästi esimerkiksi hoitokustannuksiin säätiön tai kassan hallinnon ja päätöksenteon kautta. Toisaalta eläkevakuuttamisen järjestäminen säätiön tai kassan kautta edellyttää, että työnantajalla on riittävästi ammattitaitoa sijoittaa työeläkevarat tuottavasti ja turvaavasti sekä osaamista eläkesäätiön tai -kassan hoitamisesta. Pienillä eläkelaitoksilla ei ole taloudellisia mahdollisuuksia hoitaa kaikkia operatiivisia tehtäviä omin voimin, koska tehtävien hoitaminen vaatii monimutkaisia tietojärjestelmiä, erityisosaamista ja runsaasti hallinnollista työtä. Keskeinen kysymys on, onko markkinoilla tulevaisuudessa eläkesäätiöille ja - kassoille asiantuntevaa palvelutarjontaa, josta voi tarvittaessa ostaa eläkkeiden laskenta-, hallintoja kirjanpitopalveluita sekä vakuutusmatemaattisia ja lainopillisia palveluita. Tällä hetkellä markkinoilla on vain muutama eläkesäätiöiden ja -kassojen palveluun erikoistunut yhtiö. Eläkesäätiöiden ja -kassojen lukumäärän jatkuvasti vähentyessä palveluyhtiöiden tulevaisuuden näkymät ovat epävarmat. Tämä heikentää omalta osaltaan hajautettua työeläkejärjestelmää. Jotta työeläkejärjestelmän kilpailu ei heikkenisi, olisi pohdittava myös sitä, kuka eläkkeiden hoitamiseen liittyviä palveluita eläkesäätiöille ja -kassoille saisi tarjota. Erityisesti voi kysyä, miten palveluiden tarjonta voidaan jatkossa turvata ja, tulisiko palvelujen tarjoamisen eläkesäätiöille ja -kassoille olla työeläkevakuutusyhtiöille sallittua toimintaa, vai tulisiko lakia tältä osin täsmentää. Jos työeläkevakuutusyhtiöt tarjoaisivat palveluja eläkesäätiöille ja -kassoille, markkinoilla saattaisi olla nykyistä enemmän palveluntarjontaa. Toisaalta työeläkevakuutusyhtiöiden palveluntar-

21 21(60) jonnan on esitetty olevan omiaan kiihdyttämään eläkesäätiöiden ja -kassojen purkautumista. Eläkesäätiöiden ja -kassojen tulevaisuuden toimintaedellytyksiin vaikuttaa myös etuusja maksuperusteisten lisäeläkkeiden houkuttelevuus. Jos lisäeläkesäästämisen suosio tulevaisuudessa kasvaa, saisi myös eläkesäätiö- ja vakuutuskassatoiminta lisää kasvupotentiaalia. Lisäeläkkeet ovat työnantajalle yksi henkilöstön palkitsemisen ja sitouttamisen väline muiden välineiden, kuten tulospalkkojen ja henkilöstörahastojen, rinnalla. Lisäeläkevakuuttaminen on Suomessa perinteisesti ollut melko vähäistä ja lisäeläkkeiden vastuuvelka on viime vuosina pysynyt tasaisena. Työntekijän kannalta etuusperusteinen lisäeläke on palkanlisä, joka ei tosin ole käytettävissä ennen eläkeikää. Maksuperusteinen lisäeläke, jossa työntekijä osallistuu eläkkeen maksuun, on työntekijän kannalta yksi käytettävissä oleva eläkesäästämisen vaihtoehto, jonka ominaisuuksia työntekijä voi verrata säästämistuotteen valintaa tehdessä lähinnä yksilöllisen eläkevakuutuksen ja sidotun pitkäaikaissäästämisen tuotteisiin (laki sidotusta pitkäaikaissäästämisestä 1183/2009). Yksilölliset eläkevakuutukset ja pssopimukset kolmospilarin tuotteina poikkeavat ehdoiltaan ja veroseuraamuksiltaan kakkospilarin kollektiivisesta lisäeläkevakuuttamisesta, mutta ovat kuitenkin työtekijän kannalta osittain keskenään kilpailevia lisäeläkemuotoja. Eläkesäästäminen PStuotteisiin tai yksilöllisiin eläkevakuutuksiin on vähäistä. Kiinnostus säästämistä ja sijoittamista kohtaan yleisesti on kuitenkin säilynyt. Tili- sekä rahasto- ja osakesäästäminen ovat suosittuja säästämismuotoja. Suomessa työeläkejärjestelmää perustettaessa ja kehitettäessä on valittu hajautettu järjestelmä. Hajautuksessa on keskeistä, että työeläkejärjestelmän toimeenpanoon kuuluvat työeläkevakuutusyhtiöiden lisäksi eläkesäätiöt ja -kassat. Lainsäädäntö ei saisi asettaa esteitä työeläkejärjestelmän hajautetulle toimeenpanolle, vaan hajautusta tulisi tukea. Sekä viranomaiset että edunvalvontajärjestöt ovat katsoneet, että työeläkealan kilpailuolosuhteet edellyttävät muutoksia eläkesäätiö- ja vakuutuskassalakiin. Hajautettua työeläkejärjestelmää ja työnantajien valinnanmahdollisuuksia tulisi vahvistaa. Työeläkejärjestelmän hajautetun toimeenpanon kannalta myös työeläkelaitosten välisen kilpailun

22 22(60) valvonnalla on tärkeä merkitys. Työeläkevakuutusyhtiöiden toimintaa kilpailuvaikutusten kannalta valvovat sekä Finanssivalvonta että Kilpailuvirasto. 4. Lainsäädäntörakenne 4.1 Nykytila Eläkesäätiölaki Eläkesäätiölaki on laaja sisältäen 15 lukua ja 151 pykälää, joista useat sisältävät aakkosellisia rinnakkaispykäliä. Eläkesäätiölaissa on säännöksiä sekä lakisääteisestä työeläkevakuuttamisesta että vapaaehtoisesta lisäeläkevakuuttamisesta. Eläkesäätiölakia ei ole säädetty viittaustekniikalla, vaan kaikista eläkesäätiöistä koskevista asioista on pyritty säätämään omat säännöksensä. Lain yleisinä taustalakeina ovat vakuutusyhtiölaki (521/2008) ja osakeyhtiölaki (624/2006). Eläkesäätiölaki sisältää säännöksiä eläkesäätiön perustamisesta, johdosta, tilintarkastuksesta, tilinpäätöksestä, eläkevastuusta ja sen kattamisesta, toimintapääomasta, etuuden maksamisesta ja eläkesäätiön vastuun rajoittamisesta, eläkesäätiöiden valvonnasta, eläkesäätiörekisteristä, selvitystilasta ja purkamisesta, sulautumisesta, jakautumisesta, vakuutustoiminnan luovuttamisesta ja vastaanottamisesta, vahingonkorvausvelvollisuudesta ja yhteiseläkesäätiöistä. Vakuutuskassalaki Vakuutuskassalaki on laaja sisältäen 16 lukua ja 189 pykälää, joista useat sisältävät aakkosellisia rinnakkaispykäliä. Eläkekassojen lisäksi lain soveltamisalaan kuuluvat myös mm. sairaus- ja hautausavustuskassat. Vakuutuskassalaissa on säännöksiä sekä lakisääteisestä työeläkevakuuttamisesta että vapaaehtoisesta lisäeläkevakuuttamisesta. Vakuutuskassalakia ei ole säädetty viittaustekniikalla, vaan kaikista vakuutuskassoja koskevista seikoista on pyritty säätämään omat säännöksensä. Lain yleisinä taustalakeina ovat vakuutusyhtiölaki (521/2008) ja osakeyhtiölaki (624/2006).

23 23(60) Vakuutuskassalaki sisältää säännöksiä muun muassa eläkekassan perustamisesta, johdosta, kassankokouksesta, tilintarkastuksesta ja tilinpäätöksestä, vakuutusmaksuista, vastuuvelasta ja toimintapääomasta, etuuden maksamisesta ja vakuutuskassan vastuun rajoittamisesta, vakuutuskassojen valvonnasta, vakuutuskassarekisteristä, selvitystilasta ja purkamisesta, sulautumisesta, jakautumisesta, vastuun siirtämisestä ja vastaanottamisesta, vahingonkorvausvelvollisuudesta ja rajat ylittävästä toiminnasta. 4.2 Tavoitteet Hallitusohjelman mukaan kyse on lainsäädännön kokonaisuudistuksesta. Eläkesäätiöja vakuutuskassalain lisäksi maksuperusteisista lisäeläkejärjestelyistä eläkesäätiöissä ja - kassoissa annettu laki tulisi lainsäädännön yhtenäisyyden vuoksi sisällyttää uuteen työeläkerahastolakiin. Tätä on edellyttänyt eduskunta lausumassaan (EV-8/ HE 152/2008). Eläkesäätiöitä ja vakuutuskassoja valvova Finanssivalvonta on vuonna 2009 lähettänyt sosiaali- ja terveysministeriölle muistion kiireellisistä ja valvonnan kannalta tärkeistä finanssialan sääntelyn kehittämistarpeista. Finanssivalvonta katsoo, että eläkesäätiölain ja vakuutuskassalain uudistusta tulee jatkaa eduskunnan talousvaliokunnan mietinnön (TaVM 3/2006) mukaisesti. Finanssivalvonta katsoo, että eläkesäätiölakia ja vakuutuskassalakia tulisi yksinkertaistaa ja nykyaikaistaa. Lakeihin on vuosien mittaan lisätty uusia säännöksiä, jotka ovat tehneet lait monimutkaisiksi ja haittaavat lakien luettavuutta ja selkeyttä. Finanssivalvonta toteaa, että erityisesti eläkevastuun ja vapaaehtoista lisäeläketoimintaa harjoittavien eläkesäätiöiden ja -kassojen vastuuvelan kattamissäännökset ovat monimutkaiset ja eräiltä osin jopa ristiriitaiset. Myös vakuutustoiminnan luovutusta koskevia säännöksiä olisi Finanssivalvonnan mielestä uudistettava ja selvennettävä. Myös Eläkesäätiöyhdistys - ESY ry katsoo, että eläkesäätiö- ja vakuutuskassalait voi yhdistää ja modernisoida. Vakuutuskassalakiin jäisivät vain säännökset, joita ei sovelleta eläkekassoihin. Vakuutuskassalakiin jäisivät sairaus-, hautaus- ja eroavustuskassoja koskevat säännökset.

24 24(60) 4.3 Arvio Eläkesäätiö- ja vakuutuskassalaissa ei nykyisin ole rakennetta, joka jaottelisi selkeästi toisistaan lakisääteistä vakuuttamista ja vapaaehtoista vakuuttamista koskevat säännökset. Uudessa työeläkerahastolaissa tavoitteena olisi lisätä lainsäädännön ymmärrettävyyttä eriyttämällä nykyistä selkeämmin vapaaehtoista lisäeläkevakuuttamista koskevat säännökset lakisääteisestä työeläkevakuuttamisesta koskevista säännöksistä. Lisäksi on otettava kantaa siihen, sovelletaanko tulevaa työeläkerahastolakia eläkevakuuttamisen lisäksi myös muuhun sosiaalisen henkilövakuutustoiminnan piiriin kuuluvaan vakuuttamiseen, kuten sairauskassoihin, vai jääkö sääntely tältä osin vakuutuskassalakiin. Eläkesäätiölaki ja vakuutuskassalaki ovat jo nykyisin pitkiä. Lakien yhdistäminen saattaisi johtaa vielä laajempaan uuteen työeläkerahastolakiin. Rakennetta uudistettaessa lähtökohdaksi voidaan ottaa eläkesäätiö- ja vakuutuskassalakien yhteiset piirteet ja säännökset, joita sovellettaisiin lähtökohtaisesti molempiin toimijoihin. Tavoitteena voisi olla mahdollisimman yhtenäinen sääntely, joka samalla ottaa huomioon eläkesäätiöiden ja - kassojen erityispiirteet. Kokonaisuudistuksen yhteydessä on mahdollista muuttaa lakien nykyistä rakennetta myös siten, että siirrytään viittaustekniikan käyttämiseen täysin itsenäisen säännöksen sijasta. Viittaustekniikan käyttäminen on perusteltua silloin, kun kyse on sääntelystä, joka on täysin yhteneväinen muualla lainsäädännössä olevan sääntelyn kanssa. Nykyisin eläkesäätiö- ja vakuutuskassalain taustalakeina ovat vakuutusyhtiölaki ja osakeyhtiölaki. Osakeyhtiölaki on myös vakuutusyhtiölain taustalaki. Eläkesäätiö tai vakuutuskassalakia ei ole muutettu osakeyhtiölain (624/2006) voimaantulon johdosta kuten vakuutusyhtiölakia. Vakuutusyhtiölakia muutettiin vuonna 2008 uudistamalla lain rakenne ja kirjoitustapa vastaamaan osakeyhtiölakia. Vakuutusyhtiölaki on säädetty viittaustekniikalla sitten, että osittain viitataan osakeyhtiölain sovellettaviin säännöksiin ja osittain viitataan säännöksiin, joita ei sovelleta vakuutusyhtiöihin. Eläkesäätiölain ja vakuutuskassalain nykyinen rakenne on kuitenkin monin osin yhteneväinen osakeyhtiölain ja vakuutusyhtiölain kanssa. Sen sijaan lakien kirjoitustapa ei ole yhteneväinen.

25 25(60) Eläkesäätiölaissa ja vakuutuskassalaissa ei pykäliä ole otsikoitu, mikä tekee niistä pitkinä säännöksinä vaikeaselkoisia. Koska voimassa olevaa eläkesäätiölakia ja vakuutuskassalakia ei ole säädetty viittaustekniikalla, taustalakien vaikutus näkyy lakien lukujen systematiikassa. Vakuutuskassalain kokonaisuudistuksen yhteydessä vuonna 1992 viittaustekniikan käyttämistä ei katsottu tarkoituksenmukaiseksi, koska vakuutusyhtiölain sisältämät viittaukset olisivat johtaneet osakeyhtiölain soveltamiseen vakuutuskassoihin, mikä katsottiin vaikeaselkoiseksi. Eläkesäätiölain kokonaisuudistuksen yhteydessä vuonna 1995 katsottiin, että uudistus tulisi mahdollisimman pitkälle toteuttaa vakuutusyhtiölain pohjalta ottaen huomioon eläkesäätiöiden harjoittaman toiminnan luonteen. Tulevan työeläkerahastolain rakenteen tulisi olla selkeä ja tukea lain ymmärrettävyyttä. Viittaustekniikan lisäksi on arvioitava, mikä olisi työeläkerahastotoiminnan luonteeseen parhaiten soveltuva taustalaki. Vakuutusyhtiölain vaihtoehtona kyseeseen voisi tulla yleinen säätiölaki (109/1930), joka on aiemmin ennen vuotta 1955 ollut eläkesäätiöiden toiminnan perustana. Tuolloin säätiölaki katsottiin vakuutettujen etujen turvaamisen kannalta riittämättömäksi, koska säätiölaki ei sisällä säännöksiä esim. vastuuvelasta ja vastuuvelan kattamisesta. Toisaalta säätiölain mukainen toiminta rinnastuu monin osin eläkesäätiöiden ja - kassojen toimintaan. Säätiön tarkoituksena ei voi olla liiketoiminnan harjoittaminen eikä säätiö voi harjoittaa muuta liiketoimintaa kuin sellaista, joka on sen säännöissä mainittu ja joka välittömästi edistää säätiön tarkoituksen toteutumista. Eläkesäätiöt ja -kassat eivät harjoita vakuutusliiketoimintaa ja ne myöntävät eläkkeitä vain toimintapiiriinsä kuuluville henkilöille. Eläkesäätiöt ja vakuutuskassat eivät saa harjoittaa muuta toimintaa kuin sosiaalisen henkilövakuutustoiminnan piiriin kuuluvien eläkkeiden ja muiden etuuksien myöntämistä eikä eläkesäätiön tai -kassan varoja saa käyttää niiden toiminnalle ilmeisen vieraaseen tarkoitukseen. Eläkesäätiöiden ja -kassojen toiminnan tarkoituksena ei ole kuten vakuutusosakeyhtiöillä tuottaa voittoa osakkeenomistajille. Vaikka vakuutusosakeyhtiöiden tulee ottaa toiminnassaan huomioon myös vakuutettujen etujen turvaaminen, yhtiöiden toiminnan tarkoitus poikkeaa olennaisesti eläkesäätiöiden ja -kassojen toiminnan tarkoituksesta.

26 26(60) Toimintaa ohjaavat yleiset periaatteet heijastuvat lain yksityiskohtaisiin säännöksiin ja niillä on vaikutusta lain tulkintaan, minkä vuoksi vakuutusyhtiölain soveltuvuutta tulevan työeläkerahastolain taustalakina olisi arvioitava. Toisaalta keskinäisen vakuutusyhtiön toiminnan tarkoituksessa on yhteisiä piirteitä eläkesäätiöiden ja vakuutuskassojen toiminnan kanssa. Keskinäisen yhtiön toiminnan tarkoituksena on tuottaa voittoa tai muuta taloudellista etua vakuutuksenottajille ja muille osakkaille. Lisäksi erityisesti vakuutuskassojen jäsenten ja keskinäisten vakuutusyhtiöiden osakkaiden oikeuksissa osallistua kassan tai yhtiön hallintoon on monia yhteisiä piirteitä. Arvioitaessa säätiölain mahdollista käyttämistä tulevan työeläkerahastolain taustalakina on otettava huomioon, että säätiölakia voidaan monin osin pitää nykyisin vanhentuneena ja sääntelyltään puutteellisena. Oikeusministeriössä on parhaillaan vireillä säätiölain kokonaisuudistus, jossa laki ajanmukaistetaan vastaamaan nykyaikaisen säätiötoiminnan tarpeita. Uudistuksessa kehitetään säätiöiden toimintamahdollisuuksia ja valvontakeinoja. Tärkeimmät uudistustarpeet liittyvät jatkuvarahoitteisten säätiöiden ominaispiirteisiin ja epäitsenäisten säätiöiden asemaan, tahdonvaltaisen ja pakottavan sääntelyn suhteeseen, säätiön tarkoituksen hyödyllisyysvaatimuksen tarpeellisuuden arviointiin, liiketoiminnan harjoittamisen sallimiseen nykyistä selkeämmin sekä säätiöiden hallinnon, vastuiden, velkojainsuojan, taloudellisen raportoinnin, varojen sijoittamisen, rekisteröinnin ja valvonnan sääntelyyn. Uudistusta valmistelevan työryhmän toimikausi päättyy maaliskuun 2013 lopussa. 5. Perustaminen ja vakuutuskannan siirrot 5.1 Säännökset Eläkesäätiön perustaminen ja perustamisedellytykset Eläkesäätiölain 7 :n mukaan eläkesäätiön voi perustaa työnantaja tai maksuperusteista lisäeläkejärjestelyä varten työnantaja yhdessä vakuutettujen kanssa. Työnantajan on harjoitettava Suomessa sitä toimintaa, jonka piirissä toimivien henkilöiden eläketurvan järjestämistä varten eläkesäätiö perustetaan, ellei kyseessä ole ETA-lisäeläkesäätiö.