EUROOPAN KOMISSIO. Komission päätös asiassa FI/2013/1718: Yksittäiseen matkaviestinverkkoon laskevan puheliikenteen tukkumarkkinat Suomessa

Transkriptio

1 EUROOPAN KOMISSIO Bryssel C(2015) 2258 final Viestintävirasto (FICORA) Itämerenkatu 3 A FI Helsinki Suomi Vastaanottaja: Asta Sihvonen-Punkka Pääjohtaja Faksi: Arvoisa pääjohtaja Sihvonen-Punkka Asia: Komission päätös asiassa FI/2013/1718: Yksittäiseen matkaviestinverkkoon laskevan puheliikenteen tukkumarkkinat Suomessa Direktiivin 2002/21/EY, sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 2009/140/EY, 7 artiklan mukainen lausunto Toisen selvitysvaiheen aloittaminen direktiivin 2002/21/EY, sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 2009/140/EY, 7 a artiklan mukaisesti 1. MENETTELY Komission kirjasi 27. helmikuuta 2015 vastaanotetuksi Suomen kansallisen sääntelyviranomaisen Viestintäviraston (FICORA) ilmoituksen 1, joka koskee yksittäiseen matkaviestinverkkoon laskevan puheliikenteen tukkumarkkinoita 2 Suomessa. 1 2 Sähköisten viestintäverkkojen ja -palvelujen yhteisestä sääntelyjärjestelmästä 7 päivänä maaliskuuta 2002 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2002/21/EY (puitedirektiivi) (EYVL L 108, , s. 33), sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 2009/140/EY (EUVL L 337, , s. 37) ja asetuksella (EY) N:o 544/2009 (EUVL L 167, , s. 12), 7 artiklan mukaisesti. Vastaavat markkinaa 2 komission suosituksessa 2014/710/EU, annettu 9 päivänä lokakuuta 2014, sähköisten viestintäverkkojen ja -palvelujen yhteisestä sääntelyjärjestelmästä annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2002/21/EY mukaisesti ennakkosääntelyn alaisiksi tulevista merkityksellisistä tuote- ja palvelumarkkinoista sähköisen viestinnän alalla ( merkityksellisiä markkinoita koskeva suositus ) (EUVL L 295, , s. 79). Euroopan komissio B-1049 Bryssel Puhelin: (+32 2)

2 Kansallinen kuuleminen 3 järjestettiin 15. tammikuuta ja 15. helmikuuta 2015 välisenä aikana. Komissio pyysi Viestintävirastolta lisätietoja 4 vastauksen 13. maaliskuuta maaliskuuta 2015 ja sai siltä Kansallisilla sääntelyviranomaisilla, Euroopan sähköisen viestinnän sääntelyviranomaisten yhteistyöelimellä (BEREC) ja komissiolla on puitedirektiivin 7 artiklan 3 kohdan nojalla mahdollisuus antaa lausuntonsa ilmoitetuista toimenpideluonnoksista asianomaiselle sääntelyviranomaiselle. Komissio voi puitedirektiivin 7 artiklan 4 kohdan nojalla ilmoittaa kansalliselle sääntelyviranomaiselle ja BERECille syistä, joiden perusteella se katsoo, että toimenpide-ehdotus loisi esteen sisämarkkinoiden toiminnalle, tai siitä, että se epäilee vahvasti ehdotuksen yhteensopivuutta EU:n oikeuden kanssa. 2. TOIMENPIDE-EHDOTUKSEN KUVAUS 2.1. Tausta Yksittäiseen matkaviestinverkkoon laskevan puheliikenteen tukkumarkkinoista Suomessa oli aiemmin tehty ilmoitus komissiolle, joka teki siitä arvioinnin asianumerolla FI/2006/ Sen jälkeen Viestintävirasto ilmoitti päätöksestään, joka koski vielä yhden virtuaalisen matkaviestinverkkoyrityksen verkkoon laskevaa puhelinliikennettä (FI/2008/0778) 6. Vaikka Viestintävirasto totesi, että merkitykselliset markkinat käsittävät kaikki laskevan puheliikenteen palvelut (riippumatta siitä, nouseeko puheliikenne kiinteästä puhelinverkosta vai matkaviestinverkosta), se jätti kuitenkin kiinteästä puhelinverkosta nousevan puheliikenteen kaikkien korjaavien toimien soveltamisalan ulkopuolelle väittäen, ettei Viestintävirastolla ole Suomen viestintämarkkinalain säännösten mukaan toimivaltaa säännellä tällaista liikennettä. Komissio huomautti, että tällaisilla kansallisessa lainsäädännössä olevilla rajoituksilla rikotaan EU:n oikeutta, kuten Viestintävirastolle oli jo huomautettu asiassa (FI/2003/0031) sekä käynnissä olevassa rikkomusmenettelyssä. Komissio muistutti Viestintävirastoa Euroopan unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaisesta EU:n oikeuden ensisijaisuudesta. Lisäksi komissio esitti huomautuksensa yrityksille määrätyn kustannussuuntautuneisuutta koskevan velvoitteen tehottomuudesta. Kyseinen velvoite merkitsee sitä, että yritykset neuvottelevat keskenään matkaviestinverkkojen terminointimaksuista, ja näitä maksuja valvotaan ainoastaan jälkikäteen Puitedirektiivin 6 artiklan mukaisesti. Puitedirektiivin 5 artiklan 2 kohdan mukaisesti. SG-Greffe(2006) D/ SG-Greffe(2008) D/

3 2.2. Markkinoiden määritelmä Viestintävirasto määrittelee merkitykselliset tuotemarkkinat yksittäiseen matkaviestinverkkoon laskevan puheliikenteen markkinoiksi. Markkinoiden määritelmän piiriin kuuluu kaikki matkaviestinverkkoihin laskeva puheliikenne käytetystä verkkotekniikasta riippumatta. Viestintävirasto toteaa, ettei matkaviestinverkkoihin laskevalla puheliikenteellä ole korvaavia vaihtoehtoja. Se katsoo erityisesti, että älypuhelinten laajasta levinneisyydestä (62 prosenttia) ja mobiilidatan käytöstä huolimatta matkaviestinverkkoon laskevaa puheliikennettä ei voida korvata avoimen internetin kautta kulkevalla hallitsemattomalla OTTpuheliikenteellä, koska sen laatu on heikompaa ja koska ei ole olemassa jokapaikan OTT-sovellusta, joka varmistaisi riittävän tavoitettavuuden Huomattavan markkinavoiman toteaminen Markkina-analyysinsa perusteella Viestintävirasto ehdottaa DNA:n, Elisan, TeliaSoneran ja Ålands Telekommunikationin nimeämistä huomattavan markkinavoiman yrityksiksi kunkin kyseisen operaattorin matkaviestinverkkoon laskevan puheliikenteen markkinoilla. Tärkeimmät kriteerit, joilla Viestintävirasto on arvioinut huomattavaa markkinavoimaa, ovat seuraavat: i) suuri markkinaosuus (kullakin operaattorilla on 100 prosentin osuus merkityksellisistä markkinoista), ii) todellisen ja potentiaalisen kilpailun puuttuminen (matkaviestinverkkoon laskevan puheliikenteen palvelua ei voi tarjota muu operaattori kuin verkon omistaja), iii) tasapainottavan neuvotteluvoiman puuttuminen ja iv) aiempi hinnoittelukäyttäytyminen (kaikilla operaattoreilla laskevan puheliikenteen tukkumarkkinoiden hinnat ylittävät kustannussuuntautuneisuuden mukaisen tason) Korjaavat sääntelytoimet Viestintävirasto ehdottaa seuraavien velvoitteiden asettamista kolmelle suurimmalle operaattorille: i) yhteenliittämisvelvoite; ii) toimitusehtojen ja hinnaston julkaisuvelvoite; iii) velvoite soveltaa syrjimätöntä hinnoittelua ja tarjota laskevan puheliikenteen palvelua ja siihen liittyviä yhteenliittämispalveluja syrjimättömin ehdoin; iv) kustannuslaskenta; ja v) kustannussuuntautuneisuus, mukaan luettuna velvollisuus olla ylittämättä hintakattoa, joka on 1,25 senttiä minuutilta. Viestintävirasto ehdottaa, että kaikkein pienimmälle operaattorille (Ålands Telekommunikation) asetetaan edellä mainitut velvoitteet i iii sekä velvoite noudattaa oikeudenmukaista ja kohtuullista hinnoittelua. Viestintävirasto toteaa, että se voi tietoyhteiskuntakaaren mukaan määrätä hallitsevan markkinavoiman operaattorin hinnat i) kustannussuuntautuneisuuden perusteella (ottaen huomioon 7 Nykyään vain 13 prosenttia kuluttajista käyttää säännöllisesti OTT-mobiilipalveluja puheliikenteeseen. 3

4 tehokkaan operaattorin kustannukset), ii) vähittäishinnasta tehtävän vähennyksen perusteella tai iii) oikeudenmukaisuuden ja kohtuullisuuden perusteella. Tietoyhteiskuntakaaren perustelujen mukaan oikeudenmukaisella ja kohtuullisella hinnalla tarkoitetaan hintaa, joka määräytyy markkinajohtajan tai muuten vastaavissa olosuhteissa toimivien yritysten soveltaman hinnoittelun perusteella. Viestintävirasto katsoo, ettei hintakaton määrääminen olisi Ålands Telekommunikationin koon 8 perusteella oikeasuhteista tai kohtuullista. Viestintävirasto tähdentää myös, että kyseinen operaattori on tähän saakka soveltanut samoja hintoja kuin suuret operaattorit ilman aiheetonta viivytystä eikä sen matkaviestinverkon terminointimaksujen tasosta ole ollut kanteluja tai riitoja. Lisäksi Viestintävirasto, joka soveltaa ylhäältä alas rakennettua kustannusmallia (joka perustuu operaattoreiden ilmoittamiin kustannuksiin), väittää, että hintakaton määrääminen pienimmälle operaattorille merkitsisi myös raskaan ja kalliin kustannuslaskentavelvoitteen määräämistä kyseiselle operaattorille. Viestintäviraston mukaan sen sääntelytavalla varmistetaan, että kaikkiin operaattoreihin sovelletaan Suomessa yhtenäisiä ja symmetrisiä matkaviestinverkkojen terminointimaksuja, myös ilman pienimpään operaattoriin kohdistuvaa raskasta sääntelyä. Viestintävirasto ei noudata matkaviestinverkkojen terminointimaksujen kustannussuuntautuneisuuden mukaisen tason laskennassa eikä kolmen suurimman matkaviestinverkko-operaattorin hintakaton määrittämisessä komission kohdeverkkomaksuja koskevassa suosituksessaan 9 suosittamaa laskentatapaa. Ilmoitetussa toimenpide-ehdotuksessa Viestintävirasto toteaa, että kansallisessa lainsäädännössä nimenomaan rajoitetaan sen mahdollisuutta valita puhdas alhaalta ylöspäin rakennettu pitkän aikavälin lisäkustannuksiin perustuva kustannusmalli (bottom-up long-run incremental costs, BU-LRIC) matkaviestinverkkojen terminointimaksujen tosiasiallisen tason laskemiseen. Se viitaa erityisesti tietoyhteiskuntakaarta koskevaan hallituksen esitykseen 221/2013, jonka mukaan tehokkaan toimijan kustannuksissa tulisi ottaa huomioon kohtuullisessa määrin myös tuotteen tai palvelun tuottamiseen liittyvät yleiskustannukset. Näin ollen jossain EU-maissa joissain tilanteissa sovellettua Pure LRIC (Pure Long Run Incremental Cost) -mallia ei voitaisi lähtökohtaisesti pitää kohtuullisena. Tietopyyntöön antamassaan vastauksessa Viestintävirasto selventää myös, ettei se ole harkinnut poikkeamista kyseisestä lausumasta, sillä vaikka lausuma esitetään eisitovassa asiakirjassa, Viestintävirasto ei voi olla ottamatta huomioon lainsäätäjän tarkoitusta olla soveltamatta puhdasta BU-LRIC-mallia. Lisäksi se toteaa, että vaikka valmisteluasiakirjat eivät oikeuslähteitä käsittelevän oikeuskirjallisuuden mukaan vastaa sitovaa lainsäädäntöä, ne ovat kuitenkin tosiasiallisesti sitovia, koska Suomen tuomioistuimet tulkitsevat ja soveltavat lainsäädäntöä niiden perusteella. Tämän perusteella Viestintävirasto on laskiessaan matkaviestinverkkojen terminointimaksujen hintakattoa 1,25 senttiä minuutilta käyttänyt omaa ylhäältä alas rakennettua matkaviestinverkon kustannusten täysimittaiseen kohdentamiseen 8 9 Ålands Telekommunikation avasi GSM-verkon 900 MHz:n taajuusalueella vuonna Se toimii yksinomaan Itämeressä olevilla Ahvenanmaan saarilla, eikä sillä ole taajuuksien käyttölupaa, joka tarvittaisiin Manner-Suomessa harjoitettavaan toimintaan. [ ]. Komission suositus, annettu 7 päivänä toukokuuta 2009, kiinteän ja matkaviestintäverkon kohdeverkkomaksujen sääntelystä EU:ssa (EUVL L 124, s. 67). 4

5 kehitettyä mallia (Ficora Fully Allocated Costs model, FIFAC-malli), joka perustuu suomalaisille operaattoreille tosiasiallisesti aiheutuneisiin kustannuksiin eikä hypoteettisen tehokkaan operaattorin kustannuksiin. Hintakatto lasketaan niiden yksittäisten tulosten keskiarvona, jotka saadaan soveltamalla mallia kolmeen suurimpaan operaattoriin DNA:han, Elisaan ja TeliaSoneraan. Viestintävirasto on myös verrannut FIFAC-mallilla saatuja tuloksia muiden eurooppalaisten sääntelyviranomaisten vahvistamiin matkaviestinverkkojen terminointimaksuihin. Viestintävirasto, joka toteaa itse, että puhtaassa BU-LRICkustannusmenetelmässä hinnat ovat kilpailulle avointen markkinoiden hintatasolla, katsoo, että sen laskema hintakatto on yhdenmukainen puhdasta BU-LRIC-mallia soveltaneiden muiden sääntelyviranomaisten tulosten kanssa, mikä ilmenee myös BERECin raporteista, jotka koskevat kiinteiden verkkojen ja matkaviestinverkkojen terminointimaksuja tammikuussa 2014 (1,31 senttiä/min) ja kesäkuussa 2014 (1,22 senttiä/min) Ks. BERECin asiakirjat BoR (14) 55 ja BoR (14) 173, joissa raportoidaan matkaviestinverkkojen terminointihinnoista tammikuussa ja heinäkuussa Komissio panee merkille, että Viestintävirasto on käyttänyt vertailunsa perustana tammikuussa ja kesäkuussa 2014 julkaistuja historiallisia tietoja. Komission käytettävissä olevien tietojen mukaan Euroopan nykyisten, puhtaalla BU-LRICmenetelmällä laskettujen terminointimaksujen keskiarvo on 1 sentti/min, mikä ilmenee seuraavasta taulukosta: Maa Senttiä/min AT 0,8049 BE 1,0800 BG 0,9715 CZ 0,9837 DK 0,896 EL 1,1030 ES 1,0900 FR 0,8000 IT 0,9800 MT 0,4045 PL 1,0296 PT 1,2700 RO 0,9600 SE 1,0161 SI 1,4000 SK 1,2260 UK 1,0543 Keskiarvo: 1,00 5

6 3. ARVIOINTI Komissio on tutkinut Viestintäviraston ilmoituksen ja sen toimittamat lisätiedot ja esittää niistä seuraavan lausunnon 11 : Tarve määrätä tosiasiallista hintojen ennakkovalvontaa koskeva velvoite kaikille matkaviestinverkko-operaattoreille Komissio toteaa Viestintäviraston ehdottavan, ettei kaikkein pienimmälle matkaviestinverkko-operaattorille määrätä hintavalvontavelvoitetta hintakaton muodossa, vaan se velvoitetaan noudattamaan oikeudenmukaista ja kohtuullista hinnoittelua, jonka taso määritetään kolmea suurinta matkaviestinverkkooperaattoria koskevan hintakaton perusteella. Komissio ottaa huomioon Viestintäviraston esittämät väitteet ja niistä erityisesti sen, että pienimmän operaattorin koon ja aiemman käyttäytymisen perusteella ei olisi kohtuullista eikä oikeasuhteista määrätä sille sääntelyyn liittyvää kustannuslaskentavelvoitetta, mutta se tähdentää kuitenkin, että kaikkia matkaviestinverkko-operaattoreita koskevien kustannussuuntautuneiden terminointimaksujen olisi perustuttava hypoteettisen tehokkaan operaattorin kustannuksiin, mikä johtaisi symmetrisiin terminointimaksuihin, jotka edistäisivät tehokkuutta ja kilpailua ja maksimoisivat kuluttajille koituvat hyödyt. Jos Ålands Telekommunikation yrittää periä suurempia terminointimaksuja kuin muut suomalaiset matkaviestinverkkooperaattorit, komissio kehottaa Viestintävirastoa puuttumaan asiaan viipymättä määräämällä hintakaton. Viestintäviraston ilmoituksen ja sen toimittamien lisätietojen tarkastelun perusteella komissio katsoo, että ilmoitetut toimenpide-ehdotukset kuuluvat komission toimivaltaan varmistaa puitedirektiivin 7 a artiklan mukaisesti, että korjaavia toimia sovelletaan johdonmukaisesti. Viestintäviraston toimenpide-ehdotuksissa sovelletaan puitedirektiivin 16 artiklaa, ja niiden tavoitteena on määrätä käyttöoikeusdirektiivin 9 13 artiklassa säädettyjä velvoitteita. Komissiolla on vakavia epäilyjä siitä, ovatko Viestintäviraston toimenpide-ehdotukset EU:n oikeuden mukaisia, ja se katsoo, että ne loisivat esteen sisämarkkinoiden toiminnalle. Tarve varmistaa, että kuluttajat saavat mahdollisimman suuret hyödyt tehokkuuden perusteella määritetyistä kustannussuuntautuneista terminointimaksuista Komissio toteaa, että Viestintävirasto aikoo kansallisten säännösten perusteella, joiden se katsoo olevan sitovia ja rajoittavan sen valtaa valita asianmukainen kustannusmalli, ottaa käyttöön matkaviestinverkkojen terminointimaksujen hintakatot, jotka perustuvat kustannusten täysimittaisen kohdentamisen malliin, jossa otetaan huomioon tosiasiallisesti aiheutuneet kustannukset (eikä hypoteettisen tehokkaan operaattorin kustannuksia). Lisäksi komissio panee merkille Viestintäviraston väitteen, jonka mukaan puhdasta BU-LRIC-menetelmää pidetään mallina, jolla määritetään matkaverkkojen terminointimaksujen hintakatot kilpailulle avointen 11 Puitedirektiivin 7 artiklan 3 kohdan mukaisesti. 6

7 markkinoiden tasolla eli tasolla, joka vastaa modernia tekniikkaa käyttävän kilpailevan operaattorin noudattamaa hinnoittelua. Komissio panee merkille myös sen, että Viestintäviraston ehdottamat hintakatot ovat huomattavasti (25 prosenttia) korkeammat kuin muiden eurooppalaisten sääntelyviranomaisten puhtaalla BU-LRIC-mallilla laskemien matkaviestinverkkojen terminointimaksujen keskiarvo. Käyttöoikeusdirektiivin 8 artiklan 4 kohdan ja 13 artiklan 2 kohdan noudattaminen yhdessä puitedirektiivin 8 artiklan ja 16 artiklan 4 kohdan kanssa Komissio viittaa käyttöoikeusdirektiivin 12 8 artiklan 4 kohtaan ja 13 artiklan 2 kohtaan, joiden mukaan kansallisten sääntelyviranomaisten on i) määrättävä korjaavia toimia, jotka perustuvat havaitun ongelman luonteeseen ja ovat oikeasuhteisia ja perusteltuja puitedirektiivin 8 artiklan tavoitteisiin nähden, ja ii) varmistettava hintavalvonnan osalta, että valittu kustannusvastaavuusjärjestelmä edistää tehokkuutta ja kestävää kilpailua sekä maksimoi kuluttajille koituvat hyödyt. Lisäksi komissio viittaa puitedirektiivin 16 artiklan 4 kohtaan, jonka mukaan kansallisten sääntelyviranomaisten on asetettava huomattavan markkinavoiman yrityksille asianmukaisia sääntelyyn liittyviä velvoitteita. Komissio haluaa myös tähdentää, että puitedirektiivin 8 artiklan 3 kohdan mukaan kansallisten sääntelyviranomaisten on myötävaikutettava sisämarkkinoiden kehittymiseen tekemällä avoimella tavalla yhteistyötä toistensa, komission ja BERECin kanssa johdonmukaisen sääntelykäytännön kehittämiseksi sekä puitedirektiivin ja erityisdirektiivien (jotka muodostavat yhdessä sääntelyjärjestelmän) johdonmukaisen soveltamisen varmistamiseksi. Yksittäisiin matkaviestinverkkoihin laskevan puheliikenteen tukkumarkkinoiden yhteydessä komissio tähdentää, että edellä mainitut tavoitteet (tehokkuuden ja kestävän kilpailun edistäminen sekä kuluttajille koituvien hyötyjen maksimointi) saavutettaisiin parhaiten puhtaaseen BU-LRIC-menetelmään perustuvalla kustannussuuntautuneella korjaavalla toimella ottaen huomioon kyseisten markkinoiden erityispiirteet sekä niihin liittyvät kilpailu- ja jako-ongelmat 13. Lisäksi komissio toteaa, että matkaviestinverkkojen terminointimaksujen vahvistaminen tehokkuuden mukaiselle tasolle tasapuolistaa operaattoreiden toimintaedellytyksiä poistamalla kiinteän verkon ja matkaviestinverkon välisiä kilpailuvääristymiä laskevan liikenteen palveluissa. Tässä yhteydessä komissio voi antaa sääntelyjärjestelmän yhdenmukaista soveltamista koskevia suosituksia 14 edistääkseen puitedirektiivin 8 artiklan Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2002/19/EY, annettu 7 päivänä maaliskuuta 2002, sähköisten viestintäverkkojen ja niiden liitännäistoimintojen käyttöoikeuksista ja yhteenliittämisestä (käyttöoikeusdirektiivi) (EYVL L 108, , s. 7). Komission yksiköiden valmisteluasiakirjaan (SEC(2009) 600, ) liittyvässä perusteluosassa todetaan, että koska laskevan liikenteen markkinoille on luonteenomaista toisaalta kaksisuuntainen yhteenliittäminen ja toisaalta monopolit kullakin merkityksellisellä markkinalla ja koska tämä kannustaa kohdeverkkojen operaattoreita nostamaan hintoja huomattavasti yli kustannustason, BU- LRIC-menetelmään perustuvat kustannussuuntautuneisuuteen liittyvät velvoitteet on asianmukaisin tapa puuttua tuotannollista ja allokatiivista tehokkuutta koskeviin ongelmiin sekä maksimoida kuluttajille koituvat hyödyt. Tämän perusteella kansallisten viranomaisten on terminointihintoja vahvistaessaan käytettävä BU-LRIC-kustannusmallia sen varmistamiseksi, että sääntelyjärjestelmän vaatimuksia, erityisesti käyttöoikeusdirektiivin 13 artiklan 2 kohdan vaatimuksia edistää tehokkuutta ja kestävää kilpailua sekä maksimoida kuluttajille koituvat hyödyt, noudatetaan. Puitedirektiivin 19 artiklan mukaisesti. 7

8 tavoitteiden saavuttamista. Komissiolla on tämä oikeus erityisesti silloin, kun se toteaa, että kansallisten sääntelyviranomaisten tavoissa hoitaa sääntelyjärjestelmän mukaisia sääntelytehtäviään on eroja, jotka voivat luoda esteen sisämarkkinoiden toiminnalle. Juuri tällaisessa yhteydessä komissio antoi suosituksen kiinteän ja matkaviestinverkon terminointimaksuista EU:ssa ( terminointimaksusuositus ) varmistaakseen sääntelyjärjestelmän säännösten asianmukaisen ja yhdenmukaisen tulkinnan ja soveltamisen. Suosituksessa vahvistetaan johdonmukainen lähestymistapa, jota kansallisten sääntelyviranomaisten olisi periaatteessa noudatettava kiinteiden ja matkaviestinverkkojen terminointimaksujen valvontaan liittyvissä velvoitteissa. Komissio kehotti kansallisia sääntelyviranomaisia varmistamaan, että kustannustehokkaita ja symmetrisiä terminointimaksuja sovelletaan 31. joulukuuta 2012 alkaen. Kuten edellä on todettu ja perusteltu, laskevan liikenteen markkinoilla kustannustehokas maksu on yleensä puhtaalla BU-LRImenetelmällä laskettu maksu. Sen vuoksi suositetaan, että kustannussuuntautunut taso määritetään ottamalla huomioon ainoastaan sellaiset kustannukset, joilta vältyttäisiin, jos laskevan puheliikenteen tukkupalvelua ei enää tarjottaisi kolmansille osapuolille 15. Kansalliset sääntelyviranomaiset ovat puitedirektiivin 19 artiklan 2 kohdan mukaisesti velvollisia ottamaan tällaiset suositukset toiminnassaan mahdollisimman tarkasti huomioon. Vaikka kansallisille sääntelyviranomaisille annetaan puitedirektiivin 19 artiklan 2 kohdassa mahdollisuus olla noudattamatta suositusta, niiden on siinä tapauksessa perusteltava kantansa. Käsillä olevassa tapauksessa vaikuttaa kuitenkin siltä, ettei kansallinen lainsäädäntö anna sääntelyviranomaiselle mahdollisuutta noudattaa puitedirektiivin 19 artiklan 2 kohtaa. Jos kansallinen sääntelyviranomainen valitsee toisen sääntelytavan kuin sen, jota komissio suosittaa puitedirektiivin 19 artiklan mukaisesti, kyseisessä sääntelytavassa on noudatettava puitedirektiivin ja erityisdirektiivien muita säännöksiä ja tässä tapauksessa erityisesti käyttöoikeusdirektiivin 8 artiklan 4 kohtaa ja 13 artiklan 2 kohtaa yhdessä puitedirektiivin 8 artiklan ja 16 artiklan 4 kohdan kanssa. Komissio katsoo, että kustannussuuntautunut korjaava toimi, joka perustuu puhtaaseen BU-LRIC-menetelmään, edistää parhaiten kilpailua muun muassa varmistamalla puitedirektiivin 8 artiklan 2 kohdan mukaisesti, että kaikille käyttäjille koituu mahdollisimman paljon hyötyä valinnanvaran lisääntymisestä, hintojen alentumisesta ja laadun parantumisesta. Komissio toteaa myös, että puhtaaseen BU-LRIC-malliin perustuvat matkaviestinverkkojen terminointimaksut tasapuolistavat operaattoreiden toimintaedellytyksiä poistamalla laskevan liikenteen markkinoiden kilpailuvääristymiä. Vaikuttaa siltä, että Viestintäviraston ilmoittamissa toimenpide-ehdotuksissa ei noudateta edellä mainittuja puitedirektiivin periaatteita ja tavoitteita kustannusmenetelmän valinnassa. Komissio toteaa erityisesti, että Viestintäviraston ehdottaa sellaisen kustannusten täysimittaisen kohdentamisen mallin käyttöönottoa, jossa matkaviestiverkon terminointimaksun laskentaan sisällytetään terminointimaksusuosituksen 2 ja 6 suosituksen vastaisesti sekä liikenteestä riippumattomat yleiset kustannukset 15 Terminointimaksusuosituksen 6 suositus. 8

9 että liikenneperusteiset kustannukset, jotka saattaisivat johtua muista palveluista kuin matkaviestinverkkoon laskevan puheliikenteen tukkupalvelusta. Antaessaan terminointimaksusuositusta komissio mainitsi kuitenkin selkeästi, että tehtäessä päätöstä matkaviestinverkon säännellystä tukkutason terminointimaksusta on olennaisen tärkeää varmistaa, että valittu menetelmä edistää käyttöoikeusdirektiivin 13 artiklan 2 kohdan mukaisesti tehokkuutta ja kestävää kilpailua sekä maksimoi kuluttajille koituvat hyödyt 16. Laskevan puheliikenteen erityisluonteen (kaksisuuntaisuuden) vuoksi ainoastaan kapea lisäkustannuksen määritelmä johtaa tehokkaimpaan ja vähiten vääristävään laskevan puheliikenteen palvelujen käyttöön ja minimoi viime kädessä operaattoreiden välisen ristiintukemisen sekä tehottoman hinnoittelun ja investointikäyttäytymisen kaltaisten ongelmien riskin. Komissio toteaa, että ainoa syy, jolla Viestintävirasto perustelee poikkeamistaan suositetusta menetelmästä, on Suomen kansalliset säännökset, jotka Viestintäviraston mukaan rajoittavat sitovasti sääntelyviranomaisen valtaa valita asianmukainen kustannusmalli. Ei voida kuitenkaan katsoa puitedirektiivin 19 artiklan 2 kohdan mukaisesti, että tässä olisi kyse sääntelyviranomaisen tekemästä valinnasta. Edellä esitetyn perusteella komissio toteaa myös, että Viestintäviraston ehdottama kustannusten täysimittaisen kohdentamisen malli perustuu Suomessa matkaviestinoperaattoreille aiheutuneisiin kustannuksiin, eikä siinä oteta huomioon, aiheutuisiko tällaisia kustannuksia tehokkaalle operaattorille todellisuudessa. Vaikuttaa siltä, ettei tällainen lähestymistapa kannusta säänneltyjä operaattoreita minimoimaan tuotantokustannuksiaan ja lisäämään tuotannollista tehokkuuttaan ajan kuluessa. Viestintäviraston toimenpide-ehdotus mahdollistaa tehottomuudesta aiheutuvien kustannusten kattamisen matkaviestinverkkojen terminointimaksujen korkeampien hintakattojen avulla, mikä voi johtaa korkeampiin vähittäishintoihin. Vaikuttaa siltä, ettei tällainen lähestymistapa ole linjassa käyttöoikeusdirektiivin 13 artiklan 2 kohdan kanssa, jonka mukaan kansallisten sääntelyviranomaisten on varmistettava, että kaikki hinnoittelumenetelmät edistävät tehokkuutta ja kestävää kilpailua sekä maksimoivat kuluttajille koituvat hyödyt. Tähän saakka kerätyt todisteet näyttävät pikemminkin vahvistavan komission alkuperäisen odotuksen siitä, että puhtaaseen BU-LRIC-menetelmään perustuvien matkaviestinverkon tukkutason terminointimaksujen käyttöönotto tuottaa kuluttajille merkittäviä hyötyjä. 17 Näistä syistä komissio katsoo käytettävissään olevien tietojen perusteella, ettei Viestintävirasto ole esittänyt riittävää näyttöä siitä, että edellä mainitut sääntelytavoitteet saavutettaisiin ehdotetun kustannusten täysimittaisen kohdentamisen mallin avulla, sanotun kuitenkaan rajoittamatta muita lisätoimia, jotka koskevat puitedirektiivin säännösten noudattamista Suomen kansallisessa lainsäädännössä. Itse asiassa komissio epäilee vahvasti, voidaanko ehdotetulla mallilla saavuttaa puitedirektiivin 8 artiklassa asetetut tavoitteet, koska malli voi Tätä asiaa käsitellään tarkemmin kiinteän ja matkaviestintäverkon kohdeverkkomaksujen sääntelystä EU:ssa 7 päivänä toukokuuta 2009 annettuun komission suositukseen liittyvän komission yksiköiden valmisteluasiakirjan 4.1 jaksossa (SEC(2009) 600). Ks. esimerkiksi Espanjaa ja Yhdistynyttä kuningaskuntaa koskevat tapaustutkimukset: The welfare effects of mobile termination rate regulation in asymmetric oligopolies: The case of Spain, Sjaak Hurkens ja Angel L. Lopez, lokakuu 2011, ja Welfare Analysis of Regulating Mobile Termination Rates in the UK (with and Application to the Orange/T-Mobile Merger), David Harbord ja Steffen Hoernig, maaliskuu

10 aiheuttaa kilpailuvääristymiä sellaisten operaattoreiden välillä, joilla on epäsymmetriset markkinaosuudet ja liikennemäärät, ja voi viime kädessä johtaa tukkutason hyödykkeisiin perustuviin kuluttajahintoihin, joissa ylitetään vältettävissä olevat kustannukset. Sen vuoksi komissio esittää vahvat epäilynsä siitä, noudatetaanko toimenpideehdotuksissa käyttöoikeusdirektiivin 8 artiklan 4 kohtaa ja 13 artiklan 2 kohtaa yhdessä puitedirektiivin 8 artiklan ja 16 artiklan 4 kohdan kanssa. Esteiden luominen sisämarkkinoiden toiminnalle Komissio toteaa myös, että koska Viestintävirasto aikoo vahvistaa matkaviestinverkkojen terminointimaksut vältettävissä olevia kustannuksia korkeammalle tasolle, laskevan liikenteen operaattorit voivat soittaja maksaa -periaatteen mukaisesti hyötyä Suomessa tästä hintatasosta sellaisten jäsenvaltioiden operaattoreiden ja viime kädessä kuluttajien kustannuksella, joista puhelut soitetaan ja jotka soveltavat täysin kustannussuuntautuneita matkaviestinverkon terminointimaksuja puitedirektiivin 8 artiklan 2 kohdan sekä käyttöoikeusdirektiivin 8 artiklan 4 kohdan ja 13 artiklan 2 kohdan mukaisesti 18. Näin ollen kustannusten kohdentamismenetelmän soveltaminen johtaa siihen, että suomalaiset matkaviestiverkon terminointimaksut poikkeavat absoluuttisesti mitattuina huomattavasti muiden jäsenvaltioiden vastaavista maksuista, jotka lasketaan terminointimaksusuosituksen sekä käyttöoikeusdirektiivin 8 artiklan 4 kohdan ja 13 artiklan 2 kohdan mukaisesti. Tämä ero syntyy sellaisten jäsenvaltioiden operaattoreiden ja viime kädessä kuluttajien kustannuksella, joista puhelut soitetaan. Tällainen merkittävä epäsymmetria matkaviestinverkkojen terminointimaksuissa EU:ssa ei ainoastaan rajoita ja vääristä kilpailua vaan sillä on myös merkittävä kielteinen vaikutus sisämarkkinoiden kehitykseen, toisin sanoen se luo merkittävän esteen sisämarkkinoiden toiminnalle, jolloin sillä rikotaan puitedirektiivin 8 artiklan 2 ja 3 kohdan periaatteita ja tavoitteita. Matkaviestinverkkojen terminointimaksujen vahvistaminen yhdenmukaisella tavalla on erityisen tärkeää sen varmistamiseksi, että sääntelyviranomaiset eivät suosi kansallisia operaattoreita muiden jäsenvaltioiden operaattoreiden kustannuksella päättäessään olla ottamatta käyttöön täysin kustannussuuntautuneita matkaviestinverkkojen terminointimaksuja. Juuri tästä syystä komissio on antanut terminointimaksusuosituksen, jonka tavoitteena on varmistaa sääntelyjärjestelmän yhdenmukainen soveltaminen, jolla edistetään sisämarkkinoiden kehitystä sekä puitedirektiivin 8 artiklan tavoitteiden saavuttamista. 18 Ks. alaviitteen 10 taulukko jäsenvaltioista, jotka soveltavat puhtaaseen BU-LRIC-malliin perustuvia maksuja. 10

11 Komissio toteaa myös, että matkaviestinverkkojen terminointimaksujen vahvistaminen tehokkuuden mukaiselle tasolle tasapuolistaa toimintaedellytyksiä paitsi kansallisella tasolla myös EU:n tasolla poistamalla kilpailuvääristymiä kiinteiden verkkojen ja matkaviestinverkkojen väliltä. Edellä esitetyn perusteella komissio katsoo tässä vaiheessa, että ehdotettu toimenpide loisi esteitä sisämarkkinoiden toiminnalle. Päätelmät Tässä erityistapauksessa komissio katsoo, ettei Viestintäviraston ilmoituksessa esitetä riittäviä perusteita sille, että sen ehdottama lähestymistapa, jota sovellettaisiin Suomessa yksittäiseen matkaviestinverkkoon laskevan puheliikenteen tukkumarkkinoihin, täyttää puitedirektiivin 8 artiklassa esitetyt politiikkatavoitteet ja sääntelyperiaatteet ja että sitä voidaan pitää käyttöoikeusdirektiivin 8 artiklan 4 kohdan mukaisena. Näin ollen komissio epäilee vahvasti, voidaanko Viestintäviraston ehdottamaa matkaviestinverkkojen terminointimaksujen laskentamenetelmää pitää asianmukaisena kyseisillä laskevan liikenteen markkinoilla puitedirektiivin 16 artiklan 4 kohdassa tarkoitetulla tavalla ja voidaanko kyseistä menetelmää pitää perusteltuna ottaen huomioon puitedirektiivin 8 artiklan ja erityisesti sen 2 kohdan tavoitteet, jotka koskevan kilpailun ja käyttäjille koituvien hyötyjen edistämistä. Tässä vaiheessa komissio katsoo, että ehdotettu toimenpide loisi esteitä sisämarkkinoiden toiminnalle. Edellä esitetty arviointi edustaa komission alustavaa kantaa tähän nimenomaiseen ilmoitukseen eikä rajoita sen mahdollisia kantoja suhteessa muihin ilmoitettuihin toimenpide-ehdotuksiin. Komissio ilmoittaa, että niiden toimenpide-ehdotusten hyväksymistä, jotka koskevat yksittäisiin matkaviestinverkkoihin laskevan puheliikenteen tukkumarkkinoita Suomessa, on puitedirektiivin 7 artiklan mukaisesti lykättävä vielä kolmella kuukaudella. 11

12 Komissio julkaisee verkkosivuillaan suosituksen 2008/850/EY 19 johdanto-osan 17 kappaleen mukaisesti tämän asiakirjan sekä ilmoituksen, jolla se pyytää kolmansia osapuolia esittämään kymmenen työpäivän kuluessa huomionsa tästä asiakirjasta, jossa komissio esittää vahvat epäilynsä toimenpide-ehdotusten asianmukaisuudesta. Komissio ei pidä asiakirjaan sisältyvää aineistoa luottamuksellisena. Jos katsotte kuitenkin, että tämä asiakirja sisältää liikesalaisuuksia koskevien Euroopan unionin ja kansallisten sääntöjen mukaisesti luottamuksellisia tietoja, ja toivotte, että kyseiset tiedot poistetaan ennen asiakirjan julkaisemista, pyydämme teitä ilmoittamaan siitä komissiolle kolmen työpäivän kuluessa tämän asiakirjan vastaanottamisesta 20. Pyydämme teitä myös perustelemaan pyyntönne. Kunnioittavasti Komission puolesta Günther H. Oettinger Komission jäsen Komission suositus 2008/850/EY, annettu 15 päivänä lokakuuta 2008, ilmoituksista, määräajoista ja kuulemisista, joista säädetään direktiivin 2002/21/EY 7 artiklassa (EUVL L 301, , s. 23). Pyynnöt on lähetettävä joko sähköpostitse osoitteeseen CNECT-ARTICLE7@ec.europa.eu tai faksilla numeroon (+32-2)