Euroopan talousja rahaliitto EMUn kehittäminen. Talouskurista kohti kasvua ja hyvinvointia

Transkriptio

1 Euroopan talousja rahaliitto EMUn kehittäminen Talouskurista kohti kasvua ja hyvinvointia

2 Joulukuu 2015 Lisätiedot: Aleksi Kuusisto puhelin Tilaukset: SAK puhelin

3 TIIVISTELMÄ Viimeistään eurokriisi on osoittanut talous- ja rahaliitto EMUn arkkitehtuurin lähtökohtaisesti puutteelliseksi. Kriisin aikana EMUa kehitettiin, mutta yksipuolisesti: budjettikuriasääntöjä ja niiden valvontaa tiukennettiin samalla, kun vahvistettiin jäsenmaiden kannusteita toteuttaa liberaaleja rakenneuudistuksia. Vahvan keskitetyn ohjauksen kautta on saatu pienennettyä budjettialijäämiä ja edistettyä rakenteellisia uudistuksia. Samalla kuitenkin riittävän kysynnän ylläpito on jäänyt liian vähälle huomiolle, mikä on johtanut korkeaan työttömyyteen ja kriisin pitkittymiseen. Euron arkkitehtuuria onkin uudistettava, jotta se tukisi nykyistä paremmin kasvua ja työllisyyttä. SAK:n hallitus katsoo, että EMUa tulisi kehittää seuraavin uudistuksin: Kansallinen päätöksenteko ja kansalliset talouskasvun edellytykset turvattaisiin parhaiten vahvistamalla ns. no bail-out -sääntöä, joka kieltää maksukyvyttömien jäsenmaiden pelastamisen. Kukin maa vastaisi itse velastaan ja politiikkaratkaisuistaan ja maksukyvytön jäsenmaa joutuisi hallittuun velkajärjestelyyn. No bail-out -unionissa jäsenmaat voisivat menestyä omien vahvuuksiensa perusteella, omien työmarkkinainstituutioidensa avulla. No bail-out -unionin vaihtoehto on keskitetyn ohjauksen syventäminen, jota esitetään ns. Viiden Presidentin Raportissa. Euromaiden kansalliset kasvumallit ja niitä tukevat työmarkkinainstituutiot poikkeavat kuitenkin paljon toisistaan. Kansallisten kasvua tukevien instituutioiden korvaaminen yhteisellä liberaalilla kasvumallilla, keskitetyn ohjauksen kautta, ei ole taloudellisesti perusteltua eikä poliittisesti hyväksyttävää. Kun no bail-out -unionissa markkinakuri varmistaisi jäsenmaiden kestävän taloudenpidon, voitaisiin jäsenmaiden politiikkaa täydentää kokonaisedun mukaisella keskitetyllä finanssipolitiikalla. Euroopan vakausmekanismi EVM:stä, tai vaihtoehtoisesti jollain muulla ratkaisulla, tulisi luoda euroalueen yhteinen budjetti, jolla vahvistettaisiin kokonaiskysyntää nykyisen kaltaisissa taantumissa, joissa pelkkä rahapolitiikka ei riitä kasvun uudelleen käynnistämiseen. Tätä yhteistä finanssipoliittista kapasiteettia olisi voitava tarvittaessa kasvattaa yhteisen velanoton kautta, jotta varmistettaisiin riittävät elvytysmahdollisuudet vaikeiden kriisien aikana. Päätökset euroalueen budjetin käytöstä tulisi tehdä yhteisömenetelmällä. Jotta yhteistä finanssipoliittista kapasiteettia tarvittaisiin mahdollisimman rajoitetusti, tulisi kansallisia finanssipoliittisia puskureita vahvistaa. Lisäksi kansallisia markkinoita olisi integroitava etenkin luotto- ja pääomamarkkinoiden osalta viemällä loppuun pankkiunioni sekä toteuttamalla pääomamarkkinaunioni. Siten vahvistettaisiin yksityisen sektorin kansainvälistä riskinjakoa julkisen riskinjaon sijaan ja vaimennettaisiin epäsymmetrisiä shokkeja.

4 No bail-out -säännön noudattaminen ja sisämarkkinoiden syventäminen vahvistaisivat markkinakuria. Jotta markkinakuri ei ohjaisi liikaa kansallista työ-, sosiaali-, terveys- ja koulutuspolitiikkaa, olisi kansallista politiikkaa ohjattava eurooppalaisen minimisääntelyn avulla. Työelämän direktiivien lisäksi tarvitaan kunnianhimoinen EMUn sosiaalinen pilari, joka vahvistaa työtekijöiden perusoikeuksien toteutumista. Keinovalikoiman ja instituutioiden on kuitenkin säilyttävä kansallisessa päätäntävallassa. Yhteisöverotuksen harmonisointi myös verokantojen osalta on tärkeää verokilpailun kitkemiseksi. Markkinakurin vaikutuksia palkkapolitiikkaan voitaisiin rajoittaa kansainvälisen työehtosopimuskoordinaation avulla, työmarkkinajärjestöjen tarpeiden mukaan. Eurooppa-tason sosiaalidialogin kautta voitaisiin edistää euroalueen vakautta ja kilpailukykyä työmarkkinaosapuolten yhteisen tahtotilan mukaisesti. Jotta rahapolitiikka tukisi paremmin kasvua ja työllisyyttä, olisi EKP:n mandaattia täydennettävä työllisyystavoitteella ja nostamalla maltillisesti pankin inflaatiotavoitetta. No bail-out -säännön toteuttaminen EKP:n osalta edellyttäisi, että noin 20 prosenttia jäsenmaiden veloista korvattaisiin yhteisellä velkainstrumentilla. Täten EKP:n ei tarvitsisi ostaa kansallisia velkakirjoja, mikä heikentää nykyisin jäsenmaiden kannustimia kestävään taloudenpitoon. Yhteiset velkainstrumentit voitaisiin laskea liikkeelle yhteisen finanssipoliittisen kapasiteetin kautta. Näin EKP:n taseen kautta tapahtuvaa yhteisvastuuta korvattaisiin demokraattisesti hallitun budjetin kautta tapahtuvalla yhteisvastuulla.

5 SISÄLTÖ 1 JOHDANTO EMUN LÄHTÖKOHTAISET HAASTEET TALOUSKRIISI PALJASTI EURON PUUTTEET VASTAUS KRIISIIN: BUDJETTIKURIA JA RAKENTEELLISIA UUDISTUKSIA TALOUSKURI-EMU ON EPÄONNISTUNUT EMU EDELLYTTÄÄ TOIMIVIA SISÄMARKKINOITA Riskinjakoa pääomamarkkinaunionin ja pankkiunionin kautta Tavara- ja palvelumarkkinoiden integraatiota jatkettava Verokilpailun ja sosiaalinen polkumyynnin torjuminen Kohti kansainvälistä työehtosopimuskoordinaatiota EMUn kehittämistavoitteet: Sisämarkkinat FINANSSIPOLITIIKKA TUKEMAAN KASVUA JA TYÖLLISYYTTÄ Jäsenmaita ohjattava no bail-out -sääntöä vahvistamalla Markkinakuri mahdollistaa yhteisvastuun EMUn kehittämistavoitteet: Finanssipolitiikka TALOUDEN RAKENTEITA KEHITETTÄVÄ KANSALLISISTA LÄHTÖKOHDISTA EMUn kehittämistavoitteet: Rakennepolitiikka RAHAPOLITIIKKA TUKEMAAN KASVUA JA TYÖLLISYYTTÄ EMUn kehittämistavoitteet: Rahapolitiikka LOPPUPÄÄTELMÄT... 42

6 2 Talouskurista kohti kasvua ja hyvinvointia 1 JOHDANTO Euroon liittyminen merkitsi Suomelle lopullista kiinnittymistä Länteen. Vuodesta 1809 lähtien Suomen asema idän ja lännen välissä oli ollut enemmän tai vähemmän häilyvä. Yhteisen rahan ottaminen käyttöön tammikuussa 1999 nähtiin lopullisesti liittävän Suomen osaksi Länsi-Euroopan maiden viiteryhmää. Euroalueeseen liittymisen oltua Suomelle ennen kaikkea ulko-, turvallisuus- ja identiteettipoliittinen ratkaisu, jäi liittymisen talouspoliittisten seurausten arviointi liian vähäiselle huomiolle. Suomessa vallitsi laaja ymmärrys siitä, että yhteinen raha ei tulisi edellyttämään luopumista itsenäisestä budjettivallasta, vaikka moni asiantuntija etenkin Euroopassa oli vahvasti tätä mieltä. Jo vuoden 1989 Delorsin raportissa, jonka silloinen Europan komission puheenjohtaja Jacques Delors oli valmistellut yhdessä EU-maiden keskuspankkiirien kanssa, oli katsottu, että yhteinen rahapolitikka tulisi edellyttämään myös laajempaa talouspoliittista lähentymistä, ja ennen kaikkea yhteiseen budjettiin perustuvaa yhteistä finanssipolitiikkaa. Vuonna 2008 alkanut euroalueen ensimmäinen syvä taantuma osoitti selvästi euroalueen keskeneräisyyden. Saksan johdolla on tehty sittemmin joukko uudistuksia, joilla on paikattu talous- ja rahaliitto EMUn (European Monetary Union) rakenteellisia ongelmia. Uudistukset olivat kuitenkin puutteellisia ja yksipuolisia, keskittyen ennen kaikkea Saksan tavoitteen mukaisen talouskurin vahvistamiseen. Vuoteen 2015 mennessä on tullut selväksi, että talouskuripolitiikka on epäonnistunut nostamaan euroalueen jo seitsemän vuotta jatkuneesta kriisistä. Euroalueen talouskasvu oli kituliasta ja perustui suurelta osin poikkeuksellisiin tekijöihin, kuten laajamittaiseen Euroopan Keskuspankki EKP:n elvytykseen, alhaiseen euron kurssiin ja alhaisen öljyn hintaan. Suomessa nämäkään poikkeukselliset tekijät eivät ole riittäneet kasvun aikaansaamiseksi, ja syyskuussa 2015 maan talouskasvu oli selvästi euroalueen heikointa supistuen 2,6 prosentin vuosivauhtia. Samalla, kun talouskuripolitiikalla ei ole saatu aikaan seitsemän kriisivuoden jälkeenkään kestävää talouskasvua, on sen seurauksena miljoonien euroalueen kansalaisten elämä muuttunut huonompaan suuntaan työttömyyden, turvattomuuden ja köyhyyden lisäännyttyä. Yhä useamman asiantuntijan varoittaessa euromaita Japanin kohtalosta, vuosikymmeniä jatkuvasta stagnaatiosta, on EMUn kehittämistä koskeva keskustelu käynnistynyt uudelleen vuoden 2015 aikana. Heinäkuussa 2015 julkistettiin ns. viiden presidentin raportti EMUn kehittämisestä 1. Siinä komission, eu- 1 Jean-Claude Juncker, Donald Tusk, Jeroen Dijsselbloem, Mario Draghi, Martin Schultz (2015) Talous ja rahaliiton viimeistely.

7 Europan talous- ja rahaliitto EMUn kehittäminen 3 roryhmän, EKP:n, Eurooppa-neuvoston ja Euroopan parlamentin puheenjohtajat esittivät näkemyksensä tarvittavista EMUn kehittämistoimenpiteistä vuoteen 2025 mennessä. Viiden presidentin raportin aikaperspektiivi on omaksuttu tässä muistiossa sellaisenaan. Siten on tehty jaottelu yhtäältä lyhyen aikavälin uudistuksiin, jotka tehtäisiin nykyisten EU:n perussopimusten puitteissa vuoden 2017 kesään mennessä, ja toisaalta vuosien 2017 ja 2025 välillä toteutettaviin uudistuksiin, joista osa edellyttää perussopimusmuutoksia. Tässä muistiossa lähtökohdaksi on otettu se, että nykytilanteessa EMUa kehitettäessä on valittava ne ratkaisut, jotka suurimmalla todennäköisyydellä nostavat euroalueen kestävälle kasvu-uralle. Samalla on kuitenkin kasvun kannalta optimaalisten ratkaisujen joukosta valittava ne, joilla turvataan kansallisen päätöksenteon itsenäisyys niin pitkälti kuin mahdollista. Viimeistään eurokriisi ja sen ratkaisuyritykset ovat tehneet selväksi, että makrotaloudellisen vakauden ylläpito EMUssa ei voi perustua vain hallitustenväliseen päätöksentekoon, jossa vahvaa talouskuria ajavalla Saksalla on korostunut rooli. Hallitukset, jotka vastaavat kansallisille äänestäjilleen, edistävät ensisijaisesti kansallista etua ja euroalueen kokonaisetu jää tällöin vääjäämättä sivuosaan. Erityisesti pienten euromaiden, kuten Suomen, etujen mukaista onkin vahvistaa parlamentin ja komission roolia euroalueen taloushallinnossa. Budjettivallan rajoitettukin luovuttaminen euroalueen tasolle on merkittävästi poliittinen päätös, mutta kaikki vaihtoehtoiset ratkaisut pitävät sisällään suuren riskin siitä, että talouspolitiikka euroalueella ei muodostu kasvua tukevaksi. Euroalue voi pyrkiä maailman historian ensimmäiseksi suureksi rahaliitoksi, joka tulee toimeen ilman yhteistä budjettia, mutta huomattavasti varmempaa on valita USA:n, Kanadan, Saksan ja muiden menestyksekkäiden rahaliittojen mallin mukaisesti osittainen budjettivallan keskittäminen. Euroalue voi kuitenkin menestyä huomattavasti pienemmällä yhteisellä budjetilla kuin em. liittovaltiot. Yhteistä budjettia tarvitaan, koska rahaliitto ei toimi, ellei sillä ole ollenkaan yhteiseen budjettiin perustuvaa keskitettyä finanssipolitiikkaa. Vain keskitetyn päätöksenteon ja yhteisen budjetin kautta voidaan varmistaa mahdollisuus nostaa euroalue kriiseistä finanssipolitiikan avulla. Ensisijaisesti suhdannepolitiikkaa on harjoitettava kansallisen finanssipolitiikan ja EKP:n rahapolitiikan avulla. Yhteistä finanssipoliittista kapasiteettia tarvitaan kuitenkin nykyisen kaltaisissa kriiseissä, joissa kansalliset finanssipoliittiset puskurit on käytetty ja elvyttävä rahapolitiikka ei yksin riitä vahvistamaan nostamaan euroaluetta uudelle kasvu-uralle. Tässä muistiossa esitetäänkin, että yhteinen budjetti luotaisiin Euroopan vakausmekanismi EVM:n pohjalle. EVM muutettaisiin yhteisömenetelmällä hallituksi finanssipoliittiseksi kapasiteetiksi, jolla olisi oikeus ottaa yhteistä velkaa (katso alla luku 7.). Näin riittävä elvytys olisi mahdollista syvässäkin kriisissä. Samalla, kun on vahvistettava euroalueen tason mahdollisuuksia ylläpitää riittävää kysyntää euroalueella, tulee euromaiden oma päätöksenteko suojata turhalta keskitetyltä ohjaukselta. Kunkin maan tulee saada päättää itse omasta

8 4 Talouskurista kohti kasvua ja hyvinvointia kasvumallistaan ja sitä tukevista rakenteistaan (katso alla luku 8). Taloudellista kasvua voidaan saada aikaan hyvin erilaisin instituutioin, hyvin erilaisen budjettipolitiikan, rakennepolitiikan, kansallisten instituutioiden ja kulttuurillisten valintojen avulla. Euroopan moninaisuus on se rikkaus, jota nykyinen keskitetty ohjaus rapauttaa tarpeettomasti. Tämä pätee myös työmarkkinoihin. Vaikka työmarkkinainstituutioiden on oltava kilpailukykyisiä, voivat ne olla hyvinkin paljon toisistaan poikkeavia. Viiden presidentin raportissa nykyistä keskitettyä ohjausta vahvistettaisiin entisestään ja sitä laajennettaisiin eri talous-, työmarkkina-, ja sosiaalipolitiikan osa-alueille. Tämä ei ole sen enempää taloudellisesti järkevää kuin poliittisesti hyväksyttävää. Viiden presidentin raportin ajatuksena on, että euromaiden talouspolitiikka tulee saada vahvaan ja kattavaan ohjaukseen ennen kuin voidaan siirtyä yhteiseen budjettiin ja yhteiseen finanssipolitiikkaan. On totta, että tämä ns. moraalikadon ongelma on ratkaistava ennen yhteiseen budjettiin siirtymistä, jotta jäsenmaiden välille saadaan luotua riittävä luottamus siitä, että yhteisen budjetin kautta ei synny pysyväisluonteisia yksisuuntaisia tulonsiirtoja. Keskitettyä ohjausta paremmin euroalueelle sopii kuitenkin ns. no bail-out - sääntöön perustuva moraalikadon hallintajärjestelmä. Tämä sääntö, joka sisältyy euromaita sitovaan vakaus- ja kasvusopimukseen, mutta josta on käytännössä luovuttu eurokriisin aikana, merkitsee, että maksukyvyttömyyteen joutuvaa jäsenmaata ei rahoiteta muiden jäsenmaiden, komission tai Euroopan keskuspankin toimesta. No bail-out -unionissa euromaiden annettaisiin mennä hallittuun velkajärjestelyyn pelastuspakettien sijaan. Velkajärjestelyssä maita rahoittaneet sijoittajat kantaisivat vastuunsa. Kun kukin euromaa tietää, että muut eivät tule apuun kansallisen rahoituskriisin myötä, muodostuu kaikille maille vahva kannustin hoitaa talouttaan kestävällä tavalla. Samalla kukin maa voi itse päättää, miten se varmistaa taloutensa kestävyyden, ja näin voidaan laajalti luopua nykyisestä itsemääräämisoikeutta tarpeettomasti rajoittavasta keskitetystä budjettipoliittisesta ohjauksesta. No bail-out -säännön avulla on tehokkaasti varmistettu osavaltioiden kestävä taloudenpito myös Yhdysvalloissa. Sen puolesta on myös otettu kantaa useissa viimeaikaisissa suomalaisissa EMU:n kehittämistä koskevissa puheenvuoroissa 2. Vaikka no bail-out -säännön vahvistaminen tekee mahdolliseksi euromaiden nykyistä vahvemman budjettipoliittisen riippumattomuuden, olisi maiden edelleen sitouduttava joihinkin yhteisiinkin politiikkatavoitteisiin. Kuitenkin vain sellaisia yhteisiä tavoitteita tulisi asettaa, jotka ovat välttämättömiä maiden välisen makrotaloudellisten epätasapainojen hallitsemiseksi ja epäterveen kilpailun rajoittamiseksi (katso alla luku 6). Euromaiden olisi sitouduttava turvaamaan kansalaisilleen tietyt sosiaaliset perusoikeudet, osana komis- 2 Saarenheimo ym. (2015) Vakaampi talous- ja rahaliitto. VM; Vihriälä (2015) Kun paha päivä koittaa. EVA; Suvanto ym. (2015) Arvio talous- ja rahaliiton kehittämistarpeista. VM.

9 Europan talous- ja rahaliitto EMUn kehittäminen 5 sion valmistelemaa EMUn sosiaalista pilaria. Näin voitaisiin varmistaa, että kukin maa sitoutuu omalla tavallaan, oman sosiaali- ja työpolitiikkansa avulla korkeisiin standardeihin. Verokilpailun rajoittaminen puolestaan edellyttäisi yritysverotuksen harmonisointia ja haitallisen palkkakilpailun kitkemiseksi voitaisiin kehittää euromaiden työmarkkinajärjestöjen välistä työehtosopimuskoordinaatiota. Ennen kuin finanssipolitiikan osittainen keskittäminen ja no bail-out -säännön vahvistaminen voivat tulla kyseeseen, on euromaat suojattava nykyistä paremmin maakohtaisilta tuloshokeilta. Esimerkiksi Yhdysvalloissa no bail-out - sääntö voi taata osavaltioiden budjettikurin juuri siksi, että osavaltiot kantavat itse hyvin rajoitetun vastuun niitä kohtaavista epäsymmetrisistä shokeista. Euromaiden välistä riskinjakoa olisi vahvistettava yksityisen sektorin puitteissa Euroopan sisämarkkinoita syventämällä (katso alla luku 6). Etenkin pääoma- ja luottomarkkinoiden integraatiota syventämällä voidaan jakaa riskejä nykyistä enemmän jäsenmaiden välille. Integroituneilla markkinoilla markkinaolosuhteet ja suhdannesyklit yhtenäistyvät ja shokkien tulovaikutukset jakaantuvat maiden välille. Integroituneet markkinat ja no bail-out -sääntö eivät kuitenkaan riitä yksin. Esimerkiksi USA:ssa, jossa markkinat ovat olleet huomattavasti integroituneempia kuin euroalueella ja no bail-out -sääntö on toiminut, ei ole voitu välttää tarvetta keskitetylle finanssipolitiikalle, vaikka USA:n osavaltiot tähän pyrkivätkin vuoteen 1913 saakka. Vaikeiden kriisien aikana, kun kansalliset finanssipoliittiset puskurit on käytetty loppuun ja rahapolitiikan elvytyksessä on jo saavutettu nollakorkojen taso, on oltava mahdollisuus elvyttää taloutta yhteisen budjetin kautta. Siksi muun muassa Vihriälän ja Saarenheimon esittämä ajatus, että no bail-out - unioni voisi toimia ilman yhteistä budjettia, on kyseenalainen. Hyvin pitkälti integroituneet markkinat, ilman euroalueen tason kysynnän sääntelyä ja ilman sosiaalista ulottuvuutta, olisi myös työntekijöiden kannalta riskialtis vaihtoehto. Kuten Vihriälä itse toteaa raportissaan, edellyttäisi hänen esittämänsä malli merkittävää joustavuutta työvoimalta. Puhtaassa no bailout unionissa markkinakuri määrittelisi entistäkin vahvemmin työmarkkinoiden ja julkisen sektorin kehitystä ja edellyttäisi kansainvälisen kilpailun kiihtymisen kautta jatkuvaa kilpailukyvyn parantamista, mikä samalla kiihdyttää sosiaalista polkumyyntiä ja muuta epätervettä kilpailua. Kaiken lisäksi puhtaan no bail-out -unionin saavuttaminen ei näytä poliittisesti mahdolliselta. Sen sijaan näyttää vahvasti siltä, että EMUn kehittäminen tulee samanaikaisesti sisältämään sekä uusia moraalikadon rajoittamisen elementtejä, että finanssipoliittisen integraation syventämistä. Vain tältä pohjalta on löydettävissä konsensus eteläisten ja pohjoisten euromaiden välillä. Näiden

10 6 Talouskurista kohti kasvua ja hyvinvointia molempien osa-alueen kehittäminen sisältyy paitsi viiden presidentin raporttiin, myös esim. Merkelin ja Hollandin yhteiseen kannanottoon EMUn kehittämisestä 3. Poliittinen konsensus EMUn kehittämiseksi ei siten voi myöskään nojautua vain rahapoliittisiin uudistuksiin. Myös rahapolitiikkaa on uudistettava paremmin kasvua ja työllisyyttä tukevaksi (katso alla luku 9). Nykytilanne kuitenkin osoittaa, että erittäin löyhä rahapolitiikka, ilman sitä tukevaa finanssipolitiikkaa, ei riitä vaikeassa kriisissä nostamaan euroaluetta kestävälle kasvu-uralle. No bail-out -säännön vahvistaminen, yhdistettynä yhteisen budjetin kautta tarvittaessa toimeenpantavaan finanssipoliittiseen elvytykseen näyttäytyykin olemassa olevista vaihtoehdoista parhaalta. Samalla sisämarkkinoiden integraatiota on jatkettava, epätervettä kilpailua suitsittava korkeatasoisen sääntelyn puitteissa sekä ohjattava EKP:ta toimeenpanemaan mahdollisimman vastasyklistä rahapolitiikkaa. Lopputuloksena Suomen päätäntävalta finanssipolitiikassa supistuisi jonkin verran, mutta Suomi voisi kasvaa omien vahvuuksiensa pohjalta osana vahvaa euroaluetta. 3 Merkelin ja Hollandin yhteinen Junckerille lähettämä julkistamaton kirje, jonka Le Monde lehti uutisoi.

11 Europan talous- ja rahaliitto EMUn kehittäminen 7 2 EMUN LÄHTÖKOHTAISET HAASTEET Rahaliittojen historia ei ole suopea euroalueen lähtökohdille. Menestyksekkäät rahaliitot ovat poikkeuksetta joko olleet samalla myös poliittisia liittoja, kuten Yhdysvaltain ja Saksan osavaltioiden välisissä rahaliitoissa, tai sitten ne ovat yhdistäneet keskenään hyvin samankaltaisia ja toisiinsa tiiviisti integroituneita talouksia, kuten Belgian ja Luxembourgin välisessä rahaliitossa. Euroalue sen sijaan on itsenäisten valtioiden välinen rahaliitto, jonka jäsenmaat päättävät itse monista keskeisistä talouteensa vaikuttavista asioista, kuten budjetistaan ja sen käytöstä. Sen jäsenet poikkeavat toisistaan varsin paljon sekä taloudellisesti, poliittisesti että sosiaalisesti. Kuten vapailla pääomamarkkinoilla yleensäkin, rahaliittojen sisällä pääoma pyrkii siirtymään sinne, missä tuotto-odotukset ovat parhaimmat. Jos tietty rahaliiton jäsen ei pysty tarjoamaan yhtä hyviä tuotto-odotuksia kuin toiset, mikä voi johtua esimerkiksi siihen kohdistuneesta ulkoisesta shokista, heikosta suhdanteesta tai rakenteellisista ongelmista, kuten liian korkeista yksikkötyökustannuksista, pyrkii pääoma siirtymään sieltä sinne, missä edellytykset kannattavalle yritystoiminnalle ovat paremmat. Itsenäisten kelluvien valuuttojen tilanteessa pääomapako johtaisi valuutan arvon alenemiseen, mikä vähitellen parantaisi pääoman tuotto-odotuksia vientisektorilla ja houkuttelisi siten yrityksiä lisäämään tuotantoaan. Rahaliitossa valuuttakurssi sen sijaan vaihtelee sen mukaan, mikä on rahaliiton tilanne kokonaisuutena suhteessa muihin talouksiin maailmanmarkkinoilla, joten valuutan arvo ei juurikaan muutu, jos pääomapakoa tapahtuu vain pienessä osassa rahaliittoa. Rahaliitoissa on siten paitsi toimeenpantava kokonaisedun kannalta optimaalista finanssi- ja rahapolitiikkaa myös tavalla tai toisella hallittava rahaliiton jäsenten välisiä suhdanne- ja rakenne-eroja sekä jäseniin eri tavoin kohdistuvia ulkoisia shokkeja. Mitä suurempia rakenne-erot ovat, sitä vaikeampi tämä tehtävä on, etenkin jos pääoma pyrkii kroonisesti siirtymään rahaliiton sisällä alueelta toiselle. Yhdysvaltain kaltaisessa liittovaltio-rahaliitossa yhteinen budjetti, yhteinen budjettipolitiikka ja automaattiset tulonsiirtomekanismit auttavat hallitsemaan osavaltioiden välisiä eroja. Yhdysvaltain osavaltioilla on paljon itsenäisyyttä, mutta jopa noin puolet kaikista julkisista menoista käytetään liittovaltion toimesta. Yhteisen suuren budjetin kautta voidaan aktiivisesti lievittää osavaltioiden taantumia ja vahvistaa niiden kasvumahdollisuuksia, esim. lisäämällä infrastruktuuri-investointeja siellä, missä pääomapako ja työttömyys lisääntyvät. Lisäksi taantumaan joutuneen osavaltion liittovaltiolle maksettavien verojen määrä automaattisesti vähenee samalla, kun sen saamien tulonsiirtojen määrä lisääntyy esimerkiksi liittovaltion työttömyysturvajärjestelmän kautta.

12 8 Talouskurista kohti kasvua ja hyvinvointia Toisaalta Yhdysvaltain osavaltiot ovat itse sitoutuneet ylläpitämään vahvaa talouskuria ja osavaltioiden julkisen velan suhde bruttokansantuotteeseen onkin pysynyt keskimäärin alle 10 prosentissa. Osavaltioiden välinen luottamus säilyy vahvana, kun kaikki ovat sitoutuneet pitämään huolta omasta julkisesta taloudestaan ja kun kaikki päättävät yhdessä liittovaltion tasolla demokraattisesti yhteisten rahojen käytöstä. Luottamuksen taustalla on myös yhteenkuuluvaisuuden tunne. Amerikkalaisuus on vahvempaa kuin identifiointi osavaltioihin. Osin tästä syystä johtuen pääoman ja tavaroiden lisäksi työvoima liikkuu herkästi osavaltiosta toiseen. Tehokkaasti toimiva sisämarkkina auttaa jatkuvasti tasaamaan osavaltioiden välisiä suhdanne- ja rakenne-eroja. Itsenäisten valtioiden ja kansojen euroalueella liittovaltioille ominaiset taloudelliset ja poliittiset koordinaatiomekanismit puuttuvat. Euroalueen keskeinen haaste on siten ollut se miten hyvinkin paljon toisistaan poikkeavien itsenäisten jäsenmaiden välille voidaan rakentaa mekanismit, joilla hallitaan niiden välisiä suhdanne- ja rakenne-eroja ja vain osaan jäsenmaista kerrallaan kohdistuvia epäsymmetrisiä shokkeja eli miten yhteinen rahapolitiikka saadaan yhtä aikaa sopimaan kaikille jäsenmaille.

13 Europan talous- ja rahaliitto EMUn kehittäminen 9 3 TALOUSKRIISI PALJASTI EURON PUUTTEET Vuoden 1992 Maastrichtin sopimuksessa sovittiin talous- ja rahaliiton (Economic and Monetary union EMU) perusperiaatteista. Sopimuksen 3. artiklan mukaan EMU:n tavoitteena on mm. edistää kestävää taloudellista kasvua, hintavakautta, sosiaalista oikeudenmukaisuutta ja täystyöllisyyttä. Euroopan unionin toiminnasta tehtyyn sopimukseen lisättiin sittemmin Euroopan keskuspankki EKP:ta koskeva velvoite edistää tämän artiklan tavoitteita. EKP:n neuvosto määritteli myöhemmin tarkemmin mandaattinsa hintavakaustavoitteen: EKP:n tavoitteena on alle mutta lähes kahden prosentin inflaatio keskipitkällä aikavälillä. Maastrichtin sopimuksen neuvottelujen pohjaksi oli vuonna 1989 julkistettu ns. Delors in raportti, jonka oli valmistellut silloinen Euroopan komission puheenjohtaja Jaqcues Delors yhdessä jäsenmaiden keskuspankkien johtajien kanssa. Raportin keskeisiä viestejä oli, että yhteinen rahapolitiikka edellyttäisi finanssipoliittisen päätäntävallan merkittävää siirtämistä euroalueen tasolle ja yhteistä fiskaalista kapasiteettia, eli budjettia ja/tai rahastoa. Vain näin maiden välisiä epätasapainoja voitaisiin riittävästi ennaltaehkäistä ja korjata. Jäsenmaat eivät kuitenkaan olleet valmiit luopumaan finanssipoliittisesta päätäntävallastaan ja Maastrichtin sopimuksessa finanssipoliittinen koordinaatio jäi löyhäksi ja perustui vapaaehtoisuuteen ja jäsenmaiden omiin budjetteihin. Jäsenmaille jätettiin vastuu suhdanne- ja rakenneongelmien sekä epäsymmetristen shokkien ennaltaehkäisystä ja korjaamisesta. Täten Maastrichtin sopimuksessa edellytettiin jäsenmaiden vahvistavan budjettitasapainoaan hyvinä aikoina, jotta ne voisivat itse vastata ongelmistaan. Kestävään taloudenpitoon kannustettiin kahden talouskurimekanismin avulla. Ensimmäinen sovittu mekanismi oli liiallisen alijäämän menettely, jonka käytännön toteutuksesta sovittiin vuonna 1997 voimaan tulleessa vakaus- ja kasvusopimuksessa. Tämä edellyttää, että jäsenmaiden julkinen velka ei saisi nousta korkeammaksi kuin 60 prosenttia bruttokansantuotteesta ja että jäsenmaiden budjettialijäämä ei saisi nousta suuremmaksi kuin 3 prosenttia BKT:sta. Näin käyttöön otettiin vastaavan kaltaiset säännöt kuin mitkä sitoivat osavaltioita Saksan liittovaltiossa. Toinen sovittu mekanismi oli Euroopan keskuspankki EKP:ta, Euroopan komissiota ja jäsenmaita koskeva ns. no bail-out -sääntö, eli kielto pelastaa maksuvaikeuksiin joutunut jäsenmaa. Näin pyrittiin rajoittamaan moraalikadon ongelmaa, eli sitä, että yksittäinen jäsenmaa uskoisi muiden pelastavan sen eikä siksi pitäisi huolta omasta taloudestaan. Vastaava sääntö on käytössä Yhdysvaltain liittovaltiossa. Sovittuja talouskurisääntöjä testattiin ensi kerran vuonna 2001 alkaneessa taantumassa. Taantuman jatkuttua kahden vuoden ajan oli Ranskan ja Saksan budjetin liikkumavara käytetty talouksien elvyttämiseen ja vakaus- ja kasvusopimus olisi edellyttänyt niiden ryhtyvän leikkaamaan julkisia menojaan taantuman keskellä. Tähän maat eivät suostuneet, ja näin vakaus- ja kasvusopimusta rikottiin ensikerran.

14 10 Talouskurista kohti kasvua ja hyvinvointia Euroalueen ensimmäisen taantuman kokemukset johtivat yhteisymmärrykseen siitä, että vakaus- ja kasvusopimus oli liian jäykkä ja vaikeutti suhdanteiden ja epäsymmetristen shokkien seurausten lievittämistä. Täten sopimusta päätettiin muuttaa vuonna 2005; budjettialijäämien laskennassa sovittiin huomioitavan suhdannevaihtelut sekä yksittäiset ulkoiset shokit ja jäsenmaita velvoitettiin entistä vahvemmin parantamaan budjettitasettaan hyvinä vuosina. Vuonna 2008 alkanut talouskriisi paljasti, että sovitut sanktioimattomat talouskurisäännöt yhdessä hyvin löyhän ja vapaaehtoisuuteen perustuvan koordinaation kanssa eivät riittäneet takaamaan euron toimivuutta. Kriisiä edeltäneinä vuosina vakaus- ja kasvusopimuksen rikkominen oli jatkunut. Pitkälti yksityiseen velkaantumiseen perustunutta voimakasta mutta kestämätöntä talouskasvua oli Portugalissa ja Kreikassa kiihdytetty entisestään ylläpitämällä budjettialijäämiä. Myöskään muualla euroalueella nousukauden aikana ei vahvistettu riittävästi budjettipuskureita tulevia taantumia silmällä pitäen. Talouspoliittisen koordinaation puuttuessa ja vahvan talouskasvun jatkuessa jäsenmaat eivät olleet riittävästi pyrkineet korjaamaan rakenteellisia ongelmiaan. Siten monet euromaiden väliset rakenteelliset erot olivat entisestään kärjistyneet euron käyttöönoton jälkeen. Eriytymistä oli tapahtunut erityisesti Etelä- ja Pohjois-Euroopan välillä esimerkiksi inflaatioasteissa, yksikkötyökustannuksissa, yksityisen ja julkisen sektorin velkaantumisasteissa, vaihtotaseissa ja pankkien ottamien riskien määrässä. Euromaiden voimakas eriytyminen oli johtanut siihen, että yhteinen rahapolitiikka sopi entistä huonommin millekään rahaliiton jäsenmaalle. Kriisin puhjettua ja USA:n finanssimarkkinoiden kriisin levittyä Eurooppaan markkinat kyseenalaistivat koko euroalueen toimivuuden. Markkinoiden paineessa ja pankkikriisin keskellä jäsenmaat joutuivat entistä vakavammin rikkomaan vakaus- ja kasvusopimusta käyttäessään budjettejaan hyväksi, jotta ne saisivat estettyä taloutensa luhistumisen. Kaikille maille tämäkään ei riittänyt ja euromaat ja EKP joutuivat, de facto, rikkomaan myös Maastrichtin sopimuksen kieltoa pelastaa maksukyvyttömyyteen joutuneita jäsenmaita (ns. no bail-out -sääntö); Kreikan, Portugalin, Irlannin ja Espanjan taloudet pelastettiin yhteisrahoituksen avulla ja kriisi saatiin hellittämään vasta, kun EKP lupasi tarpeen tulleen rahoittavan euromaita ostamalla niiden velkakirjoja.

15 Europan talous- ja rahaliitto EMUn kehittäminen 11 4 VASTAUS KRIISIIN: BUDJETTIKURIA JA RAKEN- TEELLISIA UUDISTUKSIA Kriisin akuutin vaiheen jälkeen aloitettiin neuvottelut euroalueen taloushallinnon uudistuksista. Saksa oli kriisin myötä vakiinnuttanut asemansa euroalueen taloudellisen sekä poliittisena johtajana ja kahden muun ylijäämämaan, Alankomaiden ja Suomen tuella, se pitkälti määritti neuvottelujen asialistaa. Pohjois-Euroopan ylijäämämaiden tavoitteena oli sitouttaa velkaantuneet Etelä-Euroopan jäsenmaat entistä vahvemmin noudattamaan vakaus- ja kasvusopimuksen velvoittamia julkisen sektorin velka- ja budjettialijäämätavoitteita. Lisäksi haluttiin laajentaa jäsenmaiden talouksien valvontaa ja ohjausta myös julkisen taloudenpidon ulkopuolelle talous-, työllisyys- ja sosiaalipolitiikan saralle. Taustalla oli Pohjois-Euroopan maiden näkemys, että Etelä-Euroopan jäsenmaiden virheelliset politiikkaratkaisut olivat keskeinen syy eurokriisiin. Kriisiä edeltäneinä vuosina Etelä-Euroopan jäsenmaissa yksityinen sektori oli velkaantunut voimakkaasti samalla, kun maiden kilpailukyky oli heikentynyt ja vaihtotaseen vajeet kasvaneet. Toisaalta ongelmien taustalla oli myös Pohjois-Euroopan pankkien kestämätöntä lainanantoa, aggressiivista työvoimakustannusten alentamista ja Etelä-Euroopan kysynnän hyväksikäyttämistä suurten vaihtotaseen ylijäämien kautta. Nämä rakenteelliset epätasapainot jäivät neuvotteluissa vähemmälle huomiolle. Vuosien 2011 ja 2013 välillä EMUa kehitettiin merkittävästi sekä lakimuutosten kautta (ns. six-pack ja two-pack -lakipaketit) että hallitusten välisin sopimuksin (Euro-Plus Pact ja Fiscal Compact). Uudet säännöt edellyttävät, että kukin euromaa antaa budjettinsa Euroopan komission arvioitavaksi ennen kuin se hyväksytään maan parlamentissa. Näin voidaan paremmin valvoa, että talousarviot ovat linjassa vakaus- ja kasvusopimuksen tavoitteiden kanssa. Komissiolla on oikeus asettaa taloudellisia sanktioita, jos jäsenmaat eivät riittävästi muuta budjettejaan. Myös vakaus- ja kasvusopimuksen talouskurivaatimuksia tiukennettiin. Uuden sääntelyn keskiössä on jäsenmaiden ohjaus keskipitkän aikavälin budjettitavoitteiden (medium-term budgetary objective MTO) avulla. MTO on kullekin jäsenmaalle erikseen laskettu rakenteellisen budjettialijäämän tai -ylijäämän taso, jonka avulla maan arvioidaan pysyvän vakaus- ja kasvusopimuksen budjetti- ja velkaraameissa keskipitkällä aikavälillä. MTO oli löyhästi otettu osaksi vakaus- ja kasvusopimusta jo vuoden 2005 uudistuksissa. Sen yläraja oli sovittu siten, että jäsenmaille sallittiin enintään 1 prosentin rakenteellinen alijäämä suhteessa BKT:hen, mutta nyt tämä raja laskettiin euromaiden osalta 0,5 prosentin tasolle. Ainoastaan kaikkein vähävelkaisimmille maille sallittaisiin edelleen 1 prosentin rakenteellinen alijäämä. Lisäksi sovittiin, että rajan määrittelyssä otettaisiin huomioon maiden julkisen

16 12 Talouskurista kohti kasvua ja hyvinvointia velan määrä; velkaantuneille maille ei sallittaisi niin suuria alijäämiä kuin vähävelkaisille maille. Lisäksi sovittiin velkajarrusta; maat, jotka rikkovat vakaus- ja kasvusopimuksen sääntöä pitää julkinen velka alle 60 prosentin BKT:sta, ovat velvollisia vähentämään velkansa määrää tiukan laskukaavan mukaista tahtia. Sekä uusi tiukempi keskipitkän aikavälin tavoite että velkajarru lisättiin osaksi euromaiden kansallista lainsäädäntöä. Tavoitteessa pysymistä valvoo sekä Euroopan komissio että kansalliset finanssipolitiikan riippumattomat valvontaelimet (IFI Independent Fiscal Institution), jona Suomessa toimii Valtiontalouden tarkastusvirasto VTV. Euromaiden rakenteellisia epätasapainoja sovittiin valvottavan makrotaloudellisten epätasapainojen menettelyn (macroeconomic imbalances procedure MIP) avulla. Menettelyn puitteissa kaikkien jäsenmaiden kehitystä valvotaan samoilla indikaattoreilla, joilla pyritään mittaamaan jäsenmaan talouden ulkoisia ja sisäisiä epätasapainoja sekä kilpailukykyä. Indikaattoreille on asetettu tietyt raja-arvot, joiden rikkominen johtaa tilanteen arviointiin ja viime kädessä jopa sanktioihin. Työehtosopimustoiminta tulee arvioitavaksi yksikkötyökustannus-indikaattorin johdosta. Indikaattori on epäsymmetrinen, sillä raja-arvo on asetettu vain yksikkötyökustannusten liialliselle nousulle (9 prosenttia kolmen vuoden aikana). Yksikkökustannusten liiallinen laskeminen, esimerkiksi aggressiivisen kansainvälistä palkkakilpailua kiihdyttävän palkkamaltin kautta ei johda toimenpiteisiin. Myös vaihtotaseindikaattori on epäsymmetrinen. Jo 4 prosentin alijäämä katsotaan liialliseksi, kun taas ylijäämän tasoksi sallitaan enintään 6 prosenttia. Lisäksi komissiota on ohjeistettu suhtautumaan ylijäämiin vähemmän vakavasti kuin alijäämiin. Näin Saksa on välttynyt merkittäviltä paineilta oman ylijäämänsä pienentämiseksi, vaikka maa on rikkonut 6 prosentin rajan useana vuotena. Indikaattorien rikkominen voi uusien sääntöjen perusteella johtaa liiallisen epätasapainon menettelyyn (Excessive Imbalance Procedure). Menettelyyn joutuneelle maalle annetaan ensi kädessä suosituksia epätasapainojen lievittämiseksi, ja myös taloudellisten sanktioiden asettaminen on mahdollista. Uusi menettely tukee jo Maastrichtin sopimuksesta lähtien voimassa ollutta liiallisen alijäämän menettelyä (Excessive Deficit Procedure). Myös tämän menettelyn sanktioita vahvistettiin. Lisäksi vahvistettiin todennäköisyyttä, että sanktiot hyväksytään muiden jäsenmaiden toimesta Eurooppa-neuvostossa muuttamalla äänestysmenettelyä. Komission esitys sanktioista tulee hyväksytyksi automaattisesti, ellei neuvoston määräenemmistö vastusta esitystä. Vuodesta 2010 lähtien kaikki EU:n talousvalvonta ja -koordinaatio on tapahtunut talouspolitiikan EU-ohjausjakson (European Semester) puitteissa. Vuo-

17 Europan talous- ja rahaliitto EMUn kehittäminen 13 sittaisen ohjausjakson myötä komissio ja jäsenmaat käyvät vuoropuhelua jäsenmaissa tehtävistä politiikkaratkaisuista. Keskeinen osa vuoropuhelua ovat komission loppukeväästä antamat maakohtaiset suositukset (country specific recommendations CSRs). Näiden kautta komissio ohjaa jäsenmaita sekä noudattamaan vakaus- ja kasvusopimusta että korjaamaan talouden rakenteissa havaittuja epätasapainoja. Vuodeksi 2014 otettiin talouden ohjausjaksolle mukaan myös sosiaalisten indikaattorien tulostaulu ja sen valvonta. Valvottavat indikaattorit ovat: työttömyysaste, nuorten työttömyysaste ja niiden nuorten osuus, jotka eivät ole työllisiä, työttömiä tai opiskelijoita, talouksien reaalisten käytettävissä olevien tulojen muutos, köyhyysriski työikäisten keskuudessa ja rikkaimman 20 prosentin tulojen suhde köyhimpään 80 prosenttiin. Sosiaaliset indikaattorit eivät ole osa makrotaloudellisten epätasapainojen menettelyä, eivätkä ne siten ole sanktioituja.

18 14 Talouskurista kohti kasvua ja hyvinvointia 5 TALOUSKURI-EMU ON EPÄONNISTUNUT Julkisen talouden supistaminen, kilpailukyvyn vahvistaminen sisäisen devalvaation kautta, työmarkkinainstituutioiden ja työlainsäädännön rapauttaminen joustavuuden lisäämiseksi näihin kolmeen tavoitteeseen on kulminoitunut euromaiden yhteinen talouspolitiikka vuonna 2008 alkaneen eurokriisin aikana. Vuonna 2015 oli tullut Suomen vuoro toteuttaa tämä agenda, jonka logiikka juontaa juurensa talous- ja rahaliitto EMUn puutteellisiin rakenteisiin ja yksipuolisiin sääntöihin. Eurokriisi paljasti, että rahaliitto vaatii toimiakseen muutakin kuin yhteisen rahapolitiikan sekä vakaus- ja kasvusopimuksen löyhät velvoitteet kansallista talouspolitiikkaa koskien. Vuosina euromaiden hallitukset Saksan johdolla tekivät kuitenkin sen virheellisen johtopäätöksen, että kriisin perimmäisenä syynä oli jäsenmaiden holtiton taloudenpito, kilpailukyvyttömyys ja jäykät rakenteet. Niinpä sovittiin yhteisestä talouden ohjausjärjestelmästä ja säännöistä, joilla nämä ongelmat ratkaistaisiin. Euromaiden yhteinen talouspolitiikka onkin toiminut näillä kolmella osa-alueella. Monissa jäsenmaissa toimeenpantujen mittavien julkisten palvelujen ja -investointien leikkausten avulla on euroalueen julkisen sektorin alijäämä suhteessa bruttokansantuotteeseen saatu supistumaan 6,2 prosentista 2,4 prosenttiin vuosien 2010 ja 2014 välillä 4. Kehityksen taustalla on ollut eurokriisin aikana tiukennetut budjettikurisäännöt ja niiden valvonta. Lähes ilman huomiota on sen sijaan jäänyt jäsenmaiden parempi suojeleminen epäsymmetrisiltä shokeilta, lukuun ottamatta edelleen kesken olevaa pankkiunioni-hanketta. Näin siitäkin huolimatta, että kaikkialla paitsi Kreikassa ja Portugalissa nimenomaan eurokriisin aikaiset maakohtaiset shokit, kuten pankkikriisit ja asuntomarkkinoiden kuplien puhkeaminen, nostivat budjettialijäämät sääntöjä suuremmiksi ja laukaisivat siten velkaantumiskierteen. Ennen eurokriisiä budjetit olivat olleet sääntöjen rajoissa. Suomi on pienenä ja yksipuolisen talousrakenteen omaavana avoimena taloutena erityisen haavoittuvainen epäsymmetrisille shokeille. Tämä selittääkin osaltaan Suomen aktiivista devalvointipolitiikkaa ennen euroon liittymistä. Yhtä aikaa Suomen talouteen iskeneet muutokset kansainvälisillä metsäteollisuus- ja matkapuhelinmarkkinoilla, yhdistettynä eurokriisiin ja Venäjän taantumaan johtivatkin EU:n budjettialijäämäsäännön rikkomiseen vuonna Pyrkiessään välttämään Suomen joutumisen liiallisen alijäämän menettelyyn, Sipilän hallitus leikkasi julkisia menoja taantuman keskellä, mikä entisestään pahentaa Suomen taloustilannetta. Myös kriisimaiden työntekijöiltä, osin pakkokeinoin ja perusoikeuksia rikkoen, vaadittu palkkamaltti on tuottanut tulosta. Irlannin, Espanjan, Kreikan ja Kyproksen yksikkötyökustannukset supistuivat vuosien 2010 ja 2014 välillä 5. Edes merkittävät nimellispalkkojen alennukset eivät kuitenkaan ole aina 4 Eurostat Euroindicators. 5 OECD.stat, yksikkötyökustannukset koko kansantaloudessa.

19 Europan talous- ja rahaliitto EMUn kehittäminen 15 tuottaneet odotettua tulosta, sillä samaan aikaan sisäistä devalvaatiota on toimeenpantu myös monissa euroalueen kilpailijamaissa. Taustalla on ollut yksikkötyökustannusten kehitystä koskevat uudet säännöt ja niiden valvonta. Ennen kaikkea syynä on kuitenkin ollut se, että sisäinen devalvaatio on ollut monelle jäsenmaalle, kuten Suomella vuonna 2015, ainoa käytettävissä keino kriisistä nousemiseksi, kun oman valuutan devalvoiminen ei ole ollut mahdollista ja kriisin hallinta on kuluttanut budjettipuskurit eurosääntöjen rajoille tai niiden ylitse sekä estänyt finanssipoliittisen elvytyksen. Sisäistä devalvaatiota ovat tukeneet monessa maassa toimeenpannut työmarkkinoiden rakenneuudistukset. Joiltain kriisimailta IMF, EKP ja Euroopan komissio ovat tuen vastineeksi vaatineet EU:n sosiaalisen peruskirjan sivuuttaen työehtosopimusjärjestelmien suoranaista alasajoa. Sisäisen devalvaation paineet ovat kuitenkin johtaneet työlainsäädännön heikennyksiin ja kollektiivisen sopimisen vaikeuttamiseen muuallakin. Tämän suuntaisia rakenteellisia uudistuksia on vaadittu muun muassa uuden makrotaloudellisten epätasapainojen menettelyn puitteissa ja maakohtaisissa suosituksissa. Euroalueen talouspolitiikan kolmella kärjellä, eli budjettikurilla, sisäisellä devalvaatiolla ja työmarkkinoiden rakenneuudistuksilla, on kiistatta vahvistettu euroalueen hintakilpailukykyä ja siten luotu edellytykset vientivetoiselle kasvulle. Vuoden 2013 lopulla uudelleen euroalueella joskaan ei Suomessa käynnistynyt talouskasvu onkin perustunut suurimmaksi osaksi viennin lisääntymiseen. Yksipuolisen talouspolitiikan hinta on kuitenkin ollut todella kova. Euroalueen työttömyys nousi ennätyslukemiin vuonna 2013, jolloin yli 50 prosenttia Kreikan ja Espanjan työmarkkinoiden nuorista oli vailla töitä. Työllisiä oli tällöin euroalueella yli kuusi miljoonaa vähemmän kuin vuonna Erityisen paljon työllisyys oli heikentynyt rakentamisessa, kuten alla olevasta kuviosta 1 ilmenee. Yhtä aikaa työttömyyden kasvun kanssa oli monessa maassa heikennetty vakituisten työsuhteiden turvaa, edistetty matalapalkkatöiden ja silpputöiden kasvua tai leikattu sosiaalietuuksia. Lopputuloksena on ollut köyhyyden merkittävä lisääntyminen useissa jäsenmaissa, myös työssäkäyvien osalta 6. 6 Euroopan Komissio, 2014, Employment and Social Developments in Europe 2013.

20 16 Talouskurista kohti kasvua ja hyvinvointia Kuvio 1. Euroalueen työllisten määrän kehitys toimialoittain Lähde: EKP 7. Euroalueen puutteellisten rakenteiden ja yksipuolisten sääntöjen ja valvonnan puitteissa harjoitettu talouspolitiikka, ja siihen liittyvät valtavat uhraukset Euroopan kansalaisilta, eivät kaiken lisäksi ole saaneet aikaan kestävää talouskasvua. Hintakilpailukyvyn parantamisen hyödyt ovat jääneet rajallisiksi, kun samaa vientivetoista strategiaa on ajettu myös useissa euroalueen kilpailijamaissa. Lopputuloksena on siten ollut heikko ansiokehitys, usein ilman odotetun suuruista viennin lisäystä. Vienti euroalueen ulkopuolelle sen sijaan on kasvanut merkittävästi. Euroalueen vaihtotaseen ylijäämä oli vuoden 2015 syksyyn mennessä noussut ennätyksellisen suureksi, saavutettuaan 3,5 prosentin tason suhteessa bruttokansantuotteeseen. Euroalueen vaihtotaseen ylijäämä merkitsee kuitenkin tarvetta vastaavan kokoiselle alijäämälle muualla maailmassa, eli muiden maiden valmiutta oman tuotannon lisäämisen sijaan rahoittaa EU:n ylijäämää. Maailmantalouden kasvun hidastuttua vuonna 2015, etenkin kehittyvien talouksien ongelmista johtuen, EU:n vientivetoinen kasvustrategia näyttäytyy entistäkin kestämättömältä. Elokuussa 2015 Saksan vienti supistui 5 prosenttia edelliseen kuukauteen verrattuna, enemmän kun kertaakaan tammikuun 2009 jälkeen, kun kehittyvien markkinoiden kysyntä Saksan vientituotteille supistui. Yhtä aikaa euromaiden vienninedistämisen kanssa on laiminlyöty oman kotimarkkinakysynnän ylläpitäminen. Tämä on yhtäältä ollut suora seuraus sisäisestä devalvaatiosta ja julkisen sektorin leikkauksista, jotka ovat heikentäneet 7 EKP:n Mario Draghin puhe Unemployment in the euro area

21 Europan talous- ja rahaliitto EMUn kehittäminen 17 kysyntää. Toisaalta monien euromaiden budjettien alijäämät ja korkea velkaaste, yhdessä näitä koskevien sääntöjen kanssa, ovat estäneet kotimarkkinoiden elvyttämisen. Kotimarkkinakysynnän stagnaatio on myös heikentänyt yksityisen sektorin kannusteita investointeihin. Niiden taso romahti eurokriisin alkuvaiheessa eikä taso ollut vielä vuoden 2015 alkuun mennessä lähtenyt uuteen nousuun. Jotkin euromaat, erityisesti Saksa, olisivat voineet ottaa vastuun euroalueen kotimarkkinakysynnän vahvistamisesta, mutta päättivät olla näin tekemättä. Tämä olisi vahvistanut muun euroalueen ja muun maailman vientimahdollisuuksia. Yhdessä sovitut talouden ohjausjärjestelmän säännöt sisältävät velvoitteen pitää vaihtotaseen ylijäämä alle kuuden prosentin, ja Saksa on rikkonut sääntöä useana vuotena. Kuitenkin juuri tämän säännön valvonta on Saksan johdolla sovittu heikoksi, eikä Saksa ei ole juurikaan suostunut edes keskustelemaan aiheesta. Euroalueen talouspolitiikka on myös johtanut inflaation hidastumiseen huolestuttavan alhaiselle tasolle. Kun työntekijöiden ansiokehitys on ollut heikkoa ja yksityinen sekä julkinen sektori ovat kulutuksen ja investointien lisäämisen sijaan säästäneet ja maksaneet pois velkojaan, eivät hinnatkaan ole voineet merkittävästi kasvaa. Kun vielä öljyn hinta on samanaikaisesti laskenut, on lopputuloksena ollut inflaation painuminen nollan tuntumaan. Tämä on antanut Euroopan keskuspankille oikeutuksen elvyttää aggressiivisesti euroalueen taloutta, millä on toistaiseksi vältetty deflaation uhka. Alhainen inflaatio, heikko ansiokehitys, korkea säästämisaste ja alhaiset investoinnit ovat euroalueella ruokkineet toinen toisiaan, kuten tapahtui Japanissa 1990-luvun alussa. Japanin kohtalo oli sittemmin viimeisten 25 vuoden ajan kyvyttömyys saada aikaan juuri ollenkaan talouskasvua, radikaaleista elvytysyrityksistä huolimatta. Muun muassa Lawrence Summers uskoo, että sama kohtalo uhkaa nyt Eurooppaakin, ellei finanssipolitiikan suuntaa muuteta kasvua tukevaksi, sillä rahapoliittisen elvytyksen mahdollisuudet alkavat jo olla käytetyt korkojen painuttua nollan tuntumaan 8. Suomelle Japanin esimerkki on erityisen pelottava, sillä Japanin ongelmia on pahentanut 1990-luvulta lähtien nopeasti ikääntynyt väestö. Euromaista erityisesti Suomen väestö ikääntyy nopeasti. 8 Lawrence Summers - Global economy: The case for expansion. Financial Times

22 18 Talouskurista kohti kasvua ja hyvinvointia Kuvio 2. Euroalueen bruttokansantuotteen kehitys Kuten kuvio 2 osoittaa, on euroalueen talouskasvu hidastunut voimakkaasti ja pysyväisluonteisesti. Ennen kriisiä euroalueen bruttokansantuotteen vuosikasvu oli keskimäärin 1,9 prosenttia, kun se vuoden 2009 suhdannekuopasta vuoden 2015 toiseen neljännekseen asti oli vain 0,8 prosenttia Kaiken lisäksi vuonna 2013 uudelleen alkanut heikko kasvu ei OECD:n arvioin mukaan ole itseään ylläpitävää, vaan on ollut erittäin riippuvainen alhaisesta öljyn maailmanmarkkinahinnasta, alhaisesta euron kurssissa ja EKP:n elvytyksen aikaan saamasta alhaisesta korkotasosta 9. Taloudellisesti näivettyvä ja poliittisesti hajanainen euroalue sekä laajempi Euroopan Unioni on kaiken lisäksi yhä heikompi maailmanpolitiikan toimija. Vuonna 2012 Rob de Wijk, the Hague Centre for Strategic Studies -tutkimuslaitoksen johtaja arvioi, että eurokriisi oli heikentänyt EU:n asemaa neljällä eri strategisella ulottuvuudella: Euroopalla oli entistä vähemmän strategista merkitystä Yhdysvalloille, unionin kyky osallistua entisestään koventuneeseen suurvaltapolitiikkaan oli heikentynyt, EU:n perinteinen vahvuus pehmeä valta oli heikentynyt ja Kiina oli ryhtynyt käyttämään hyväksi sen heikkoutta, etenkin taloudellisten intressiensä ajamiseen 10. Euroopan unionin taloudellisella ja poliittisella heikkoudella onkin viime vuosina ollut merkittäviä seurauksia. On hyvin mahdollista, että Putin ei olisi uskaltanut haastaa geopoliittisesti vahvempaa Euroopan unionia hyökkäämällä 9 OECD Interim Economic Outlook, Syyskuu Rob de Wijk (2012) The geopolitical consequences of the -crisis. Europe s World.

23 Europan talous- ja rahaliitto EMUn kehittäminen 19 Ukrainaan vuonna EU myös epäonnistui vuonna 2015 alkaneen pakolaiskriisin ennaltaehkäisyssä ja tehokkaassa ratkaisemisessa. Myös työntekijöiden näkökulmasta Euroopan heikentyminen on merkittävä strateginen uhka. EU on perinteisesti ollut vahvimpia työntekijöiden ihmisoikeuksien puolustajia maailmassa ja on tukenut myös hyvinvointivaltioiden sekä työmarkkinainstituutioiden kehittämistä kolmansissa maissa. Taloudellisesti heikko ja poliittisen hajanainen Eurooppa ei voi puolustaa tehokkaasti tavoitteitaan entistä kovemmassa maailmanpoliittisessa kilpailussa.

24 20 Talouskurista kohti kasvua ja hyvinvointia 6 EMU EDELLYTTÄÄ TOIMIVIA SISÄMARKKINOITA EU:n kiistattomia saavutuksia on ollut yhdistää toisiinsa jäsenmaiden kansallisia markkinoita ja muodostaa siten maailman suurin sisämarkkina. Kansallisten markkinoiden integraatio on kuitenkin vielä puutteellista monella eri osa-alueella. Sisämarkkinoita syventämällä voidaan merkittävästi vahvistaa EMU:n toimivuutta, koska kansainvälistä riskinjakoa ja kilpailua vahvistamalla euromaiden markkinaolosuhteet ja suhdannesyklit muuttuvat entistä samankaltaisemmiksi ja kansallisten tuloshokkien vaikutukset leviävät maiden välille. Tällöin yhteisellä rahapolitiikalla, ja mahdollisella myöhemmällä yhteisellä finanssipolitiikalla, voidaan nykyistä paremmin vastata yhtäaikaisesti eri euromaiden tarpeisiin. Kun esimerkiksi kysyntä Saksassa valmistetuille autoille heikkenee Kiinassa, eivät negatiiviset työllisyys- ja ansiovaikutukset kohdennu täydellä voimalla Saksan työmarkkinoille, vaan tasaisemmin niiden maiden työmarkkinoille, jotka ovat mukana Saksan autoteollisuuden arvoketjuissa. Saksassa valmistettujen autojen kysynnän heikentyminen ei myöskään vaikuta pääomatuloihin ja luottotappioihin vain Saksassa, vaan kaikissa niissä maissa, joissa pankit, muut rahoituslaitokset ja yksityissijoittajat omistavat tai luotottavat Saksan autoteollisuutta ja sen alihankkijoita. Autoteollisuus on kuitenkin poikkeuksellisen kansainvälinen sektori, kun taas yleisesti ottaen jäsenmaiden tuloshokeista vastuun kantavat lähinnä kyseisten jäsenmaiden omat työntekijät, osakkeenomistajat ja lainoittajat. Euromaat joutuvatkin IMF:n arvion 11 mukaan kantamaan itse noin 60 prosenttia kaikista euroalueen epäsymmetristen shokkien tulovaikutuksista, kun USA:n, Kanadan ja Saksan liittovaltioissa osavaltioihin kohdistuu vain 20 prosenttia tulovaikutuksista (katso alla kuvio 3). 11 Lähde: Allard, C., Brooks, P. K., Bluedorn, J.C., Bornhorst, F., Christopherson, K., Ohnsorge, F. ja Poghosyan, T. (2013). Toward a fiscal union for the euro area, IMF staff discussion note N 13/09.

25 Europan talous- ja rahaliitto EMUn kehittäminen Kuvio 3. Jäsenmaa- ja osavaltiokohtaisten tuloshokkien tasaaminen, %. EMU Kanada USA Saksa tulonsiirrot pääomamarkkinat ja pääoman kuluminen luottomarkkinat Lähde: Allard et al. (2013) Toward a fiscal union for the euro area. IMF. Riskinjakoa tapahtuu euroalueella merkittävästi luottomarkkinoiden kautta, johtuen lähinnä pankkien kansainvälisestä luotonannosta. Riskinjakoa pääomamarkkinoilla ja julkisen sektorin tulonsiirtojen kautta on sen sijaan euroalueella huomattavasti vähemmän kuin USA:ssa, Kanadassa ja Saksassa. Huomionarvoista on, että IMF:n arvioihin ei sisälly työmarkkinoilla tapahtuvaa riskinjakoa, jolla on merkittävä vaikutus shokkien aiheuttamien ansiotulovaikutusten tasaamisessa maiden välillä. Lisäksi USA:ssa, Kanadassa ja Saksassa työvoima liikkuu osavaltioiden välillä huomattavasti enemmän kuin euromaiden välillä, mikä helpottaa sopeutumista epäsymmetrisiin shokkeihin ko. liittovaltioissa. Vaikeiden tai pitkäkestoisten maakohtaisten tuloshokkien tehokas hallinta on euromaille nykytilanteessa lähes mahdotonta. Kun tuloshokkien vaikutuksista 60 prosenttia kohdistuu maahan itseensä ja kun käytössä ei ole omaa rahapolitiikkaa, jolla kompensoida tulojen alenemista, kohdistuu valtava paine maan omaa finanssipolitiikkaa kohtaan kysynnän ylläpitämiseksi. EMUn toimivuuden kannalta olisikin välttämätöntä paitsi vahvistaa kansallisia finanssipoliittisia puskureita (katso alla luku 7) myös tasata maiden välisiä tuloshokkeja huomattavasti nykyistä tehokkaammin, nostaen tuloshokkien tasausprosenttia lähemmäs USA:n, Kanadan ja Saksan tasoa. Erityisesti on fokusoitava yksityisen sektorin riskinjaon vahvistamiseen sisämarkkinoita syventämällä.