VAASAN YLIOPISTO HALLINTOTIETEELLINEN TIEDEKUNTA

Transkriptio

1 VAASAN YLIOPISTO HALLINTOTIETEELLINEN TIEDEKUNTA Liisa-Maija Latvala TIEHALLINNON JA SEN VIRKAMIESSIDOSRYHMIEN YHTEISTYÖ TEIDEN YLEISSUUNNITTELUVAIHEESSA Aluetieteen pro gradu -tutkielma VAASA 2006

2 1 SISÄLLYSLUETTELO Sivu KUVIOLUETTELO 3 TIIVISTELMÄ 4 1. JOHDANTO Taustaa Aiempia tutkimuksia Tiehallinnon arvot Tiehallinnon arvoverkosto Tiesuunnittelun lainsäädännölliset peruslähtökohdat TUTKIMUSTEHTÄVÄ JA TUTKIMUSMENETELMÄT Tutkimuksen rakenne Haastattelut ja niiden kohdentaminen Tutkimuksen rajaus TIESUUNNITTELUN PERUSTEITA TUTKIMUKSEN TEOREETTINEN VIITEKEHYS Systeemi Funktionaalinen selittäminen Verkostoituminen ja tiimit sekä yhteistyö ja vuorovaikutus Verkostoituminen Verkoston pullonkaulat Vanhaan kehityspolkuun lukkiutuminen Kolme verkostomallia Tiimit Yhteistyö ja vuorovaikutus 38

3 2 5. YLEISSUUNNITTELUPROSESSI Liikennejärjestelmäsuunnittelusta yleissuunnitteluun Yleissuunnitelmatasoisten suunnitelmien sisältö Prosessi lyhyesti Yleissuunnitelma Aluevaraussuunnitelma Yhteistyösuhdeanalyysi YLEISSUUNNITTELUPROSESSIN ARVIONTI Yleissuunnitteluyhteistyö Tiehallinto toimijana Lisäselvityksiä yhteistyöstä Vuorovaikutuksen solmukohdat YHTEENVETO Vastaukset ydinkysymyksiin Teiden suunnittelu tänään Itsearviointi Jatkotutkimukset 92 LÄHTEET 94 LIITTEET 101

4 3 KUVIOLUETTELO Kuvio 1. Tiehallinnon tiepiirit 5 Kuvio 2. Tiehallinnon arvoverkosto ja vuorovaikutuskenttä 10 Kuvio 3. Vaasan tiepiirin alue 15 Kuvio 4. Systeemi 25 Kuvio 5. Tehottoman (a) ja tehokkaan (b) tiimin vuorovaikutusyhteydet 36 Kuvio 6. Liikennejärjestelmäsuunnittelun alkuvaiheet 41 Kuvio 7. Maantien suunnittelun vaiheistus 42 Kuvio 8. Yleissuunnittelun kolme vaihtoehtoa 43 Kuvio 9. Yleissuunnitelmatasoinen suunnitteluprosessi 47 Kuvio 10. Tiehallinnon sidosryhmävuorovaikutus 55

5 4 VAASAN YLIOPISTO Hallintotieteiden tiedekunta Tekijä: Liisa-Maija Latvala Pro gradu -tutkielma: Tiehallinnon ja sen virkamiessidosryhmien yhteistyö teiden yleissuunnitteluvaiheessa Tutkinto: Hallintotieteiden maisteri Oppiaine: Aluetiede Valmistumisvuosi: 2006 Sivumäärä: 107 TIIVISTELMÄ Teiden suunnittelu ja aluekehitys kulkevat rintarinnan aluesuunnittelun toimikentässä luvun ulkoistamistoimenpiteet ovat ohjanneet Tiehallintoa keskittymään ydinkyvykkyyksiensä eli esimerkiksi suunnittelutiedon ja -taidon ylläpitämiseen. Suunnittelutiedon ja -taidon ylläpitäminen tarvitsee tuekseen toimivaa yhteistyötä. Tämän tutkimuksen aihe muodostui Tiehallinnon tarpeesta toimia paremmin yhteistyössä yleissuunnitteluprosessin eri virkamiessidosryhmien kanssa. Pääasiallisina virkamiessidosryhminä nähdään kunnat, maakuntien liitot ja alueellinen ympäristökeskus. Tämän tutkimuksen tarkoituksena on selvittää Tiehallinnon ja sen virkamiessidosryhmien yhteistyötä Vaasan tiepiirin alueella ja erityisesti yleissuunnitteluvaiheessa. Tämän tutkimuksen keskeisimmät tehtävät oli selvittää 1) millainen prosessi yleissuunnitteluvaihe on monitasoisena järjestelmänä, 2) mitkä ovat Tiehallinnon suunnittelujärjestelmän yleissuunnitteluvaiheen vuorovaikutuksen solmukohtia, eli kriittisiä vuorovaikutustilanteita virkamiessidosryhmien osalta ja 3) mikä on suunnitteluprosessin solmukohtien rooli aluekehitysyhteistyössä. Tutkimusaiheen rajaus perustuu systeemiajatteluun. Yleissuunnitteluprosessi kuvataan vaihe vaiheelta sen toiminnallisen rakenteen kautta. Yleissuunnitteluprosessin syvällinen tarkastelu pohjautuu verkostoteoreettisiin aineksiin, sillä suunnitteluyhteistyön kohdalla voidaan puhua suunnitteluverkostosta. Tutkimus toteutettiin haastattelemalla Tiehallinnon virkamiessidosryhmiä Vaasan tiepiirin maantieteellisellä alueella. Haastatteluja tehtiin yhteensä kolmetoista kappaletta. Tutkimusmenetelmänä oli teemahaastattelu, jonka läpiviemisen apuna käytettiin lomaketta ja täysin avoimia kysymyksiä. Tämän tutkimuksen kannalta tärkeimpiä tutkimustuloksia olivat haastateltavien sanalliset kommentit haastattelussa läpikäydyistä aiheista. Tämän tutkimuksen keskeisimmät tulokset kertovat, että Tiehallinnon yleissuunnitteluprosessi koetaan osana laajempaa tiesuunnittelukokonaisuutta. Negatiivisessa mielessä kriittisimmät vuorovaikutustilanteet liittyivät tilanteisiin, joissa puhuttiin resurssien olemassaolosta (raha ja aika) ja jakautumisesta valtakunnallisesti ja alueellisesti. Kriittisen vuorovaikutustilanteesta voi muodostaa myös se, että suunnittelu voidaan kokea tilanteesta riippuen liian pitkäjänteiseksi tai liian lyhytjänteiseksi. Positiivisessa mielessä vuorovaikutustilanteiden onnistumiseen vaikuttavat sidosryhmien luottamus Tiehallintoon toimijana, sekä luontevat ja toimivat henkilökohtaiset suhteet Tiehallinnon edustajien kanssa. Suunnitteluprosessin osalta koettiin, että kaikki toimijat noudattivat yleisesti hyväksyttyjä yhteistyön pelisääntöjä. Suunnitteluprosessin onnistunut läpivienti tuo positiivisia kerrannaisvaikutuksia alueelleen. Epäonnistuneet prosessit taas on syytä tutkia epäonnistumisen välttämiseksi tulevaisuudessa. Yleisellä tasolla sidosryhmät olivat tyytyväisiä tämän hetkiseen suunnitteluyhteistyöhön. Yksityiskohtaisella tasolla oli sellaisia seikkoja joiden toivottiin kehittyvän tulevaisuudessa parempaan suuntaan. Suunnitteluprosessi pyrkii kehittymään voimassa olevan suunnittelukäytännön, lainsäädännön ja rahoituskehysten mukaisesti. Tämä tutkimus voi toimia avustavana työkaluna koko Tiehallinnon ja erityisesti Vaasan tiepiirin suunnittelutoiminnan kehittämisessä. AVAINSANAT: Yhteistyö, vuorovaikutus, verkostot, liikenne-, aluesuunnittelu, aluekehitys

6 5 1. JOHDANTO Tiehallinnon toiminta kuuluu valtion keskushallinnon alaisuuteen erityisesti Liikenneja viestintäministeriön (LVM) toimialaan. Alueelliset tiepiirit vastaavat ministeriön velvollisuuksista omalla alueellaan. Tiepiirien tulee huolehtia, että tieverkko on kunnossa ja liikenne sujuvaa sekä turvallista. Tiepiirien tulee huomioida myös tienpidon ja tien olemassaolon vaikutukset ympäristöön ja ympäröivään tilaan. Täyttääkseen velvollisuutensa tiestön, turvallisuuden ja alueen hyvinvoinnin osilta tiepiirien tulee tehdä paljon yhteistyötä muiden aluehallinnon ja paikallishallinnon toimijoiden kanssa. (Valtiovarainministeriö 2005.) Kuvio 1. Tiehallinnon tiepiirit (Tiehallinto 2006a). Tämän tutkimuksen aihe muodostui Tiehallinnon tarpeesta toimia paremmin yhteistyössä yleissuunnitteluprosessin eri virkamiessidosryhmien kanssa. Yhteistyöprosessi on yksi tutkijoita läpi tieteenalojen kiinnostava aihe. Sitä on tutkittu muun muassa kauppatieteiden, sosiologian, valtio-opin ja sosiaalipsykologian aloilla. Tiehallinnon tiivis virkamiesyhteistyö antaa hyvät strategiset lähtökohdat muiden sidosryhmien ja

7 6 asiakkaiden kanssa tapahtuvalle yhteistyölle. Ikärakenteen luonnollisesti muodostama henkilöstön vaihtumisen vaihe toi hyvän mahdollisuuden Tiehallinnon ja sen virkamiessidosryhmien yhteistyötilanteen tarkastamiseen. Menneisyyden virheistä kuin myös onnistumisista on syytä oppia. Tehokkaan suunnitteluprosessin lähtökohtana ja minimivaatimuksena on, että yhteistyö muiden virkamiessidosryhmien kanssa toimii sujuvasti. 1.1 Taustaa Harvaan asutussa Suomessa tiet ovat merkittävin ja parhaiten eri alueita yhdistävä liikenneväylä. Liikkumisen mahdollistuminen luo ympäröivälle alueelle elinvoimaisuutta ja kehitysedellytyksiä. Tiet parantavat elinkeinoelämän kilpailukykyä ja vaikuttavat yksittäisen ihmisen arkipäiväiseen elämään ja elinympäristön kokemiseen. Tieverkko vaikuttaa ihmisten turvallisuuteen, viihtyisyyteen ja mahdollisuuteen liikkua. Tiehallinnon tehtävä on vastata Suomen valtion maanteistä, joiden pääoma-arvo on noin puolet kaikkien liikenneväylien (lento-, rata-, vesiliikenne), pääoma-arvosta eli noin 15,1 miljardia euroa. (Liikenne- ja viestintäministeriö 2006.) Se, että Tiehallinto vastaa maanteistä, tarkoittaa maanteiden käytettävyyden varmistamista, maantieliikenteeseen liittyvän tutkimuksen tuottamista sekä tiellä liikkujien olojen parantamista ja turvaamista. Lisäksi Tiehallinto pyrkii toimillaan tukemaan tasapainoista aluekehitystä. (Tiehallinto 2006a.) Tiehallinto tienpitäjänä on kokenut suuria organisaatiomuutoksia viime vuosikymmenten aikana. Muutos tienpidon organisoinnissa on ollut jatkuvaa jo satojen vuosien ajan. Autoistuminen, talouselämän riippuvuus tieliikenteestä, teiden rakentamisen työllisyysvaikutukset, liikenneturvallisuus ja ympäristölliset sekä yhteiskunnalliset kysymykset ovat vaikuttaneet ja tulevat jatkossa vaikuttamaan Tiehallinnon toimintaan. Tiehallinto elää murrosvaihetta suurten ikäluokkien jäädessä eläkkeelle. Eläkkeelle siirtyminen aiheuttaa rakenteellisia muutoksia hallinnon alan työn järjestämisessä. 90- luvun ulkoistamistoimenpiteet ovat ohjanneet Tiehallintoa keskittymään ydinkyvykkyyksiensä eli esimerkiksi suunnittelutaidon ja -tiedon ylläpitämiseen. Taidon ja tiedon

8 7 ylläpitäminen tarvitsee tuekseen toimivaa yhteistyötä niin Tiehallinnon sisäisesti, kuin ulkoisten sidosryhmien kanssa. Ne Tiehallinnon toiminnot, joita ei ole vielä ulkoistettu ja jotka eivät kuulu sen ydintehtäviin, tullaan ulkoistamaan. Tiehallinnossa ja sidosryhmäorganisaatioissa totuttaudutaan henkilöstövaihdoksiin ja pyritään vastaamaan asiakkaiden tarpeisiin vähenevän henkilöstön työpanoksella. Vuonna 2005 Vaasan tiepiirissä työskenteli vakituisesti 82 henkilöä, vuodelle 2011 arvioitu henkilömäärä on vain 69 henkilöä, eli 13 vähemmän (Tiehallinto 2005). EU-integraatio ja globalisaatio vaikuttavat julkisen sektorin uudistumisen tarpeeseen. Markkinatalouden ohjailemana tarkastellaan kriittisesti bruttokansantuotteen (BKT) osuutta julkisista menoista. Euroopan unionin jäsenvaltioissa julkisten menojen osuus jäsenmaiden yhteenlasketusta BKT:stä on noin 47 %. Suomen osalta julkiset menot kuluttavat noin 50,7 prosenttia bruttokansantuotteesta. (Aluepolitiikan tila ja tulevaisuus 2004; Valtion taloudellinen tutkimuskeskus 2005.) Tiehallinnossa tehdyt organisaation rakenteelliset muutokset on pyritty tekemään ennakoiden tulevaisuutta. Murrosvaihetta eletään myös tieverkon ja tieliikenteen osilta. Tiestö rappeutuu nopeammin kuin sitä parannetaan tai rakennetaan uutta. Tämä johtuu siitä, että liikennemäärät maanteillä kasvavat, mutta liikenteen määrärahat vuosi vuodelta vähenevät. Tiellä liikkuva väestö vanhenee ja iäkkäiden suuri määrä aiheuttaa tieliikenteessä uudenlaisia riskitekijöitä. Muuttuvan väestörakenteen mukanaan tuomat ominaispiirteet tulee huomioida ja tarvittavia tiestöä ja sen turvallisuutta koskevia toimenpiteitä tulisi tehdä ripeästi. Laaja-alaiselle ja tehokkaalle suunnitteluosaamiselle on kysyntää. Virkamiesten välinen yhteistyö tulee entistä tärkeämmäksi ja vuorovaikutustaidoilla on käyttöä. Kehittyminen parempaan vaatii muutoksia. Innovatiiviselle yhteisölle on luonnollista olla jatkuvassa muutoksen tilassa. Teiden ja alueiden kehittämisen yhteyteen on muodostunut yhteistyöfoorumeja. Tiesuunnittelu ja aluekehitys kulkevat rintarinnan aluesuunnittelun toimikentässä. Alueiden kehittyminen tai elinvoimaisena säilyttäminen on yksi aluepolitiikan tavoitteista.

9 8 1.2 Aiempia tutkimuksia Yhteistyötä on tutkittu jo 1970 luvulta lähtein useilla tieteenaloilla. Tiehallinto on erityisesti 2000 luvulta lähtien seurannut vuosittain sidosryhmäyhteistyötä. Ensin Tiehallinto keskittyi yksittäisten sidosryhmän tutkimiseen. Tästä esimerkkinä vuonna 2001 Tiehallinnolle valmistunut CAA Consultingin tuottama palvelujen toimittaja tutkimus "Teettämisprosessin kehittämiseksi" käsitteli vain palveluiden toimittajien ja Tiehallinnon yhteistyötä. Myöhemmin Tiehallinto määritteli omat sidosryhmät ja samassa vaiheessa yhteistyötä alettiin tutkia kaikkien sidosryhmien osalta. Vuonna 2003 Tiehallinnossa määriteltiin Tiehallinnon sidosryhmäyhteistyön toimintalinjat (Tiehallinto 2003a). Toimintalinjat muodostettiin silloisten sidosryhmätutkimusten mukaan. Näitä olivat Net Effectin (2003) "Sidosryhmäyhteistyön systematisointiprojektin konsultaatiohankkeen loppuraportti", CAA Consultingin (2003) "Sidosryhmäyhteistyön esiselvitys", Wallinin (2002) "Tiehallinnon sidosryhmien välisen vuorovaikutuksen kehittäminen. Tiehallinnon selvityksiä 3/2002" sekä Wallinin (2003) "Tiehallinnon ja poliittisten päättäjien välisen vuorovaikutuksen kehittäminen. Tiehallinnon selvityksiä 5/2003". Sidosryhmäyhteistyön toimintalinjojen tavoitteena oli ohjata tehokkaan ja systemaattisen yhteistyön käyttöönottoa sidosryhmien kanssa. Toimintalinjoissa esitetään vuorovaikutuksen hallinnan malleja, tavoitteita vuorovaikutuksen muodostamiseksi ja yhteistyömuotojen punnintaa, sekä vastuita yhteistyösuhteiden ylläpitämiseksi. Lisäksi siinä kehotetaan sidosryhmäkohtaisen toimintasuunnitelman tekoon. (Tiehallinto 2003a.) Vuonna 2005 valmistui Tiehallinnon Fennica Consultingilla teettämä Strateginen sidosryhmätutkimus. Tutkimuksessa selvitettiin Tiehallinnon kaikkien tiepiirien asiakkaiden, toimeksiantajien, yhteistyökumppaneiden, palvelujen tuottajien ja toimittajien mielipiteitä Tiehallinnosta ja sen toiminnasta. Vaasan tiepiirin alueelta vastauksia kyselyyn kertyi 95 kappaletta. Vastauksia olivat antaneet kaikki sidosryhmät. (Fennica Consulting Oy 2005.) Sidosryhmien vastaajista 42 henkilöä kuului samaan joukkoon, joka oli

10 9 haastateltavana tässä tutkimuksessa. Tähän joukkoon kuuluivat alueellinen ympäristökeskus, maakuntien liitot sekä kunnat ja kaupungit. Tässä tutkimuksessa oli mielenkiintoista nähdä ovatko mielipiteet muuttuneet vajaan vuoden sisällä, tai ovatko vastaukset toisen suuntaisia johtuen teemahaastattelun ja kyselylomakkeen eroista. 1.3 Tiehallinnon arvot Arvot, visio ja toimintastrategia muodostavat peruslähtökohdan Tiehallinnon kaikelle toiminnalle. Jokaisessa organisaatiossa on yksilöllistä, missä määrin strategiat ja visiot vaikuttavat todelliseen tapaan toimia. Tiehallinto hoitaa tienpidollista viranomaistointa. Tiehallinto vastaa Suomen maanteistä, sekä ylläpitää ja kehittää koko Suomen kattavaa liikennejärjestelmää. Alueelliset viranomaiset vastaavat kukin omasta alueestaan. Tiehallinto osallistuu aktiivisesti alueiden kehittämiseen tienpidon, tutkimuksen ja kehitystoiminnan kautta. Arvot, visio ja toimintastrategia painottavat vastuullisen aluesuunnittelun ja yhteistyön merkitystä. Tiehallinnon arvoperustan, tulevaisuuden visioiden ja niihin johtavan strategian kautta on perusteltua kiinnittää huomiota enemmän siihen, miten Tiehallinto toimii yhteistyökumppanina jo varhaisella teiden yleissuunnittelutasolla. (Tiehallinto 2006b, 2006c, 2006d.) Tiehallinnon toiminnan tulee perustua sen arvoihin. Arvot keskittyvät seuraaviin teemoihin: yhteiskunnallinen vastuu, asiakaslähtöisyys, osaaminen ja yhteistyö. Erityisesti yhteiskunnallisen vastuun ja yhteistyön merkitys korostuu alue- ja tiesuunnitteluprosesseissa.(tiehallinto 2006b.) Tiehallinnon visio kertoo, mitä organisaatio haluaa olla tulevaisuudessa. Vuoteen 2007 vision mukaisena lähtökohtana on olla arvostettu suunnan näyttäjä ja vastata yhteiskunnan muuttuviin tarpeisiin. Tarpeisiin vastataan tekemällä yhteistyötä eri sidosryhmien kanssa koko liikennejärjestelmän hyväksi. Tiehallinnon vastuulla on toimia tienpidon asiantuntijana ja luoda työntekijöilleen haasteellinen työilmapiiri yhteiskunnallisesti haasteellisten tehtävien parissa. (Tiehallinto 2006c.) Tiehallinnon toimintastrategia on

11 10 väline, jota käytetään vision saavuttamiseksi. Toimintastrategiassa ja sen toteuttamisessa tulee näkyä arvojen ja arvovalintojen vaikutukset. (Tiehallinto 2006d.) 1.4 Tiehallinnon arvoverkosto Tiehallinnon näkökulmasta arvoverkostolla tarkoitetaan useiden toimijoiden kokoonpanoa, jonka yhteistoiminnan tuotteena on asiakkaan saama lisäarvo. Lisäarvolla tarkoitetaan, että arvoverkoston toimijoiden ja toimintatapojen tulee lisätä asiakkaalle tuotetun palvelun arvoa. Arvo voidaan määritellä laatuna ja rahana. Siksi toimijat ja toimintatavat tulee valita tarkasti. (Tiehallinto 2006 e.) Tiehallinnon arvoverkosto muodostuu yhteistyökumppaneiden, toimeksiantajien ja palvelun tuottajien ketjusta. V u o r o v a i k u t u s Asiakkaat Tiehallinto Yhteistyökumppanit Palvelun tuottajat Toimeksiantajat A r v o v e r k k o Kuvio 2. Tiehallinnon arvoverkosto ja vuorovaikutuskenttä (Tiehallinto 2003b). Tiehallinnon asiakkuusstrategian mukaan Tiehallinnon asiakas on tienkäyttäjä, kuljetusten tarvitsija, viranomaistoiminnan asiakas, tiedontarvitsija, tai mikä hyvänsä taho, jolle Tiehallinto tuottaa palvelua tunnistettuun tarpeeseen. Tiehallinnon henkilökunta, yhteistyökumppanit, palvelujen tuottajat ja toimittajat ovat myös asiakkaita toimiessaan yksityishenkilöinä. Heidän edustamansa yhteisöt voivat toimia asiakkaan asemassa. (Tiehallinto 2003b.) Tiehallinnon yhteistyökumppaneita ovat muutamia mainitakseni

12 11 toiset viranomaiset, media ja järjestöt, eli Tiehallinnon toimintaa edistävät tahot. Toimeksiantajat ovat niitä, jotka asettavat tavoitteita, reunaehtoja ja luovat edellytyksiä. Palveluiden tuottajat ovat niitä joilta Tiehallinto tilaa palveluita ja muita tuotteita. Tässä työssä käsitellään yhteistyökumppaneita, ja niistäkin vain pääasiallisia virkamiesyhteistyökumppaneita teiden yleissuunnittelutasolla. (Tiehallinto 2006e.) 1.5 Tiesuunnittelun lainsäädännölliset peruslähtökohdat Tiehallinnon yhteistyö sen virkamiessidosryhmien kanssa on perinteisistä vuorovaikutustutkimuksen kohteista poikkeavaa siinä, että virkamiesten vuorovaikutuksen järjestämisen vähimmäisvaatimuksista säädetään lailla. Christine Oliver (1990: ) on määritellyt kuusi asiaa, joihin organisaatioiden suhteet perustuvat. Tiehallinnon yhteistyö sen sidosryhmien kanssa perustuu lähtökohtaisesti välttämättömyyteen lainsäädännön vuoksi. Todellisuudessa yhteistyö perustuu paljon muihin syihin. Muita syitä ovat asymmetria, jossa resurssien epätasainen jakautuminen ohjaa heikomman osapuolen yhteistyöhön vahvemman kanssa. Vastavuoroisuus taas nojaa siihen, että saadaan aikaan parempi tulos ympäristöä hyödyntämällä ja hyödyttämällä. Tehokkuus pyrkii parantamaan yhteistyön sisäistä toimintaa. Stabiilisuus pyrkii hallitsemaan ympäristöä ja oikeutus pohjautuu sille, että saavutetaan yhteistyöllä paremmin ympäristön hyväksyntä sellaisille asioille, joita pidetään tärkeinä. Tiehallinto hoitaa julkisen hallinnon palvelutehtävää, joten hyvän hallinnon perusteet kuuluvat toimintaperiaatteisiin (Hallintolaki 434/2003). Hyvän hallinnon perusteiden mukaan hallinnossa asioivia on kohdeltava puolueettomasti ja tasapuolisesti. Palvelun pitää tapahtua niin, että käsittely on asianmukaista asiakkaan näkökulmasta ja, että viranomainen voi tehdä tehtävänsä tuloksellisesti. Viranomaisen on annettava asiakkailleen maksutonta neuvontaa, tietenkin toimivaltansa rajoissa. Viranomaisen on käytettävä selkeää, asiallista ja hyvin ymmärrettävää kieltä. Viranomaisten tulee edistää viranomaisten välistä yhteistyötä ja avustettava pyynnöstä toista viranomaista oman toimivallan rajoissa.

13 12 Uuden maankäyttö- ja rakennuslain (MRL 1999/132 5 ) myötä esiteltiin alueidenkäytön suunnittelun tavoitteet joiden ohjeistamana toimitaan alueiden kehittämiseksi. Maankäyttö- ja rakennuslakia on noudatettava alueiden suunnittelun, rakentamisen ja käytön yhteydessä (MRL 2 ). Suunnittelun tavoitteina on "edistää 1) terveellisen, turvallisen, viihtyisän, sosiaalisesti toimivan ja eri väestöryhmien, kuten lasten, vanhusten ja vammaisten, tarpeet tyydyttävän elin- ja toimintaympäristön luomista; 2) yhdyskuntarakenteen ja alueiden käytön taloudellisuutta; 3) rakennetun ympäristön kauneutta ja kulttuuriarvojen vaalimista; 4) luonnon monimuotoisuuden ja muiden luonnonarvojen säilymistä; 5) ympäristönsuojelua ja ympäristöhaittojen ehkäisemistä; 6) luonnonvarojen säästeliästä käyttöä; 7) yhdyskuntien toimivuutta ja hyvää rakentamista; 8) yhdyskuntarakentamisen taloudellisuutta; 9) elinkeinoelämän toimintaedellytyksiä; 10) palvelujen saatavuutta; sekä 11) liikenteen tarkoituksenmukaista järjestämistä sekä erityisesti joukkoliikenteen ja kevyen liikenteen toimintaedellytyksiä." (MRL 2 ). Kaikki viranomaiset ovat sitoutuneet edistämään toimissaan lain toteutumista. Myös yksityisellä puolella suunnittelun tavoitteet on otettu huomioon palveluita suunniteltaessa. Nykyisin yritysten ja organisaatioiden yhteiskuntavastuullisuutta käytetään imagotekijänä, kilpailuetuna ja mainonnan välineenä. Suunnittelutavoitteilla pyritään pääsemään valtakunnallisiin alueidenkäyttötavoitteisiin, jotka ovat valtioneuvoston asettamat. Alueidenkäyttötavoitteet voivat koskea asioita joilla on 1) aluerakenteen, alueiden käytön tai liikenne- tai energiaverkon kannalta kansainvälinen tai laajempi kuin maakunnallinen merkitys; 2) merkittävä vaikutus kansalliseen kulttuuri- tai luonnonperintöön; tai 3) valtakunnallisesti merkittävä vaikutus ekologiseen kestävyyteen, aluerakenteen taloudellisuuteen tai merkittävien ympäristöhaittojen välttämiseen. Valtioneuvoston valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet on määritelty vuonna Niitä ovat toimiva aluerakenne, eheytyvä yhdyskuntarakenne ja elinympäristön laatu, kulttuuri- ja luonnonperintö, virkistyskäyttö ja luonnonvarat, toimivat yhteysverkostot ja energiahuolto, Helsingin seudun erityiskysymykset sekä luonto- ja kulttuuriympäristöinä erityiset aluekokonaisuudet. (Maankäyttö- ja rakennuslaki 2000.)

14 13 Uuden maantielain (MTL 2005/ ), maantieasetuksen (Asetus maanteistä) ja maankäyttö- ja rakennuslain (MRL 6 ja ) myötä on otettu voimakkaammin huomioon suunnitteluprosessin vuorovaikutteisuus. Vuorovaikutteisuus on tärkeää viranomaisten ja kansalaisten välillä. Viranomaisen ja toisen viranomaisen välistä vuorovaikutusta ei voida myöskään vähätellä (MRL 66 ; MTL 27 ). Kansalaisten näkökulmasta viranomaiset voivat näyttäytyä heille yhtenä toimijana. Ottamatta kantaa siihen, onko menetelmä hyvä vai huono, tiesuunnittelun alkuvaihe eli yleissuunnitteluvaihe etenee lähinnä viranomaisneuvottelujen kautta. Viranomaisneuvottelut ovat viranomaisten tekemää yhteistyötä yhteiskunnan palvelemiseksi. Tämä työ käsittelee siis alueellisten viranomaisten välistä yhteistyötä yleissuunnitteluvaiheessa. Euroopan yhteisön yhteinen ympäristölainsäädäntö on kehittynyt pirstaleisesti. Sirpaleinen kehitys vaatii paljon energiaa kansallisilta toimijoilta ottaakseen huomioon uudet lait ja asetukset toiminnassaan. Ympäristölainsäädännön tiukentuminen on lisännyt tarvetta selvittää asioita laajemmin ja perustella tehtyjä ratkaisuja huolellisemmin. Maantielakia ja maankäyttö- ja rakennuslakia tulkitaan yhdessä ympäristölainsäädäntöjen kanssa. Se, miten Tiehallinto tiepitoviranomaisena on pystynyt vastaamaan uuden lainsäädännön mukana tuomiin suunnittelunhaasteisiin, näkyy tämän hetkisissä toimintatavoissa. Tienpitäjän merkitys alueiden kehittämisessä on suuri, joskaan se ei pysty itse yksinään vaikuttamaan kehittymiseen, vaan Tiehallinto tarvitsee rinnalleen vahvoja yhteistyökumppaneita. Vakiintuneesta suunnitteluasemastaan huolimatta Tiehallinnon rooli aluerakenteen kehityksen ohjaajana on supistunut kuntien entistä voimakkaamman kaavoitusmonopolin johdosta. Vastuullisen aluesuunnitteluviranomaisen roolin heikentymisen vuoksi on toimittava entistä huolellisemmin virkamiesyhteistyön syventämiseksi erityisesti kuntien kanssa. Näin kaikki mahdollinen tieto ja osaaminen voidaan valjastaa yhteiskunnan hyötykäyttöön.

15 14 2. TUTKIMUSTEHTÄVÄ JA TUTKIMUSMENETELMÄT Tutkimuksen tarkoituksena on selvittää Tiehallinnon ja sen virkamiessidosryhmien yhteistyötä Tiehallinnon Vaasan tiepiirin alueella (kuvio 3). Yhteistyötä tarkastellaan yleisellä ja yksityiskohtaiselle suunnittelulle linjaa antavalla yleissuunnittelutasolla. Tutkielma on laadullinen tutkimus, joka etenee induktiivisesti pyrkimyksenään laajentaa tietoa tutkittavista aiheista. Tutkimuksen tarkoituksena ei ole selvittää ja säilyttää totuuksia, vaan selvittää koetun todellisuuden ilmiöitä ja tehdä niistä johtopäätöksiä. (Vrt. Harvey 1969: ) Tutkielman aiheen rajaus pohjautuu teorian osalta systeemianalyysiin ja funktionaaliseen selittämiseen. Teoreettinen viitekehys pohjautuu verkostoitumisen ja tiimityön, sekä yhteistyön ja vuorovaikutuksen teorioihin. Tässä tutkimuksessa tutkitaan aluevaraus- ja yleissuunnitelmien monimutkaisten vuorovaikutussuhteiden osittain kontrolloituja ja osittain dynaamisia systeemejä yhteistyön osalta. Kontrolloidun systeemistä tekee lainsäädäntö ja dynaamisen siitä tekee ihmisen inhimillinen toiminta. Tutkimuksen kolme ydinkysymystä ovat seuraavat: Minkälainen prosessi yleissuunnitteluvaihe on monitasoisena järjestelmänä? Mitkä ovat Tiehallinnon suunnittelujärjestelmän yleissuunnitteluvaiheen vuorovaikutuksen solmukohtia, eli kriittisiä vuorovaikutustilanteita virkamiessidosryhmien osalta? Mikä on suunnitteluprosessin solmukohtien rooli aluekehittämisyhteistyössä? Työn pohjaksi kuvataan millainen prosessi yleissuunnittelu on. Prosessin ohella esitetään virkamiessidosryhmäyhteistyön tahot suhteessa tiesuunnitteluviranomaiseen eli Tiehallintoon. Sidosryhmien määrittämisen jälkeen selvitetään sidosryhmäsuhteiden tämän hetkistä yhteistyötä ja etsitään tutkimuksen avulla yhteistyön kriittisiä pisteitä/ tai solmukohtia, jotka johtavat positiivisiin tai negatiivisiin kokemuksiin. Perinteisesti aluetieteen alalla solmukohdalla tarkoitetaan risteys- tai liitoskohtaa (Haggett, Cliff & Frey 1977: 97). Tässä tutkimuksessa solmukohdat tai toisin sanoen toiminnan kriittiset pisteet ovat niitä yhteistyön ja vuorovaikutuksen tutkittavia tilanteita, jotka toimivat sekä positiivisen että negatiivisen tunteen ja tuloksen luojina.

16 15 Kuvio 3. Vaasan tiepiirin alue (Kuva tuotettu ja muokattu ArcGis karttaohjelmalla Tiehallinnon tietovarastoista etsityistä Esri Shape muodossa olevista tietolähteistä.)

17 16 Viranomais- ja muun sidosryhmäyhteistyön tavanomaisten solmukohtien selvittäminen on tarpeellista siksi, että kyettäisiin havaitsemaan toiminnan kannalta tärkeät yhteistyön vaiheet. Positiiviset solmukohdat viranomais- ja muun sidosryhmäyhteistyön välillä on tarpeen kirjata positiivisen yhteistyöpalautteen aikaansaamiseksi ja yhteisen sosiaalisen pääoman lujittamiseksi. Lisäksi on jo ennalta tärkeää välttää negatiivisten solmukohtien syntyminen. Haastateltavien henkilöiden kokemukset perustuvat subjektiivisiin kokemuksiin. Kokemusten merkitystä ei ole syytä vähätellä niiden subjektiivisuuden vuoksi. Omakohtaisten kokemusten kautta virkamies tai sidosryhmän edustaja määrittelee omaa työskentely-ympäristöänsä. Tutkimuksen rinnalla voi pohtia, onko Tiehallinto matkalla uuden maantielain ja sen myötä maankäyttö- ja rakennuslain asettamia alueidenkäytön suunnittelun tavoitteita ja valtakunnallisia alueidenkäytön tavoitteita kohti. 2.1 Tutkimuksen rakenne Tässä tutkielmassa selvitetään millaisia prosesseja Tiehallinnon yleissuunnittelu ja aluevaraussuunnittelu ovat monitasoisina järjestelminä yleissuunnittelussa ja millaista yhteistyö niissä on. Lainsäädäntö ja hallintokulttuuri säännöksineen asettavat suunnittelulle perussäännöt, jonka puitteissa toimia. Tutkimus rajaa monimutkaisimmat vuorovaikutukset ja yhteistyösuhteet ulos valitsemalla tarkasteluun vain virkamiessidosryhmät. Työn alussa tuon esiin tutkimuksen taustaa ja määrittelen tiesuunnittelun perustasoja ja pohjustan työtä teoreettisen viitekehyksen avulla. Sen jälkeen kerrotaan Tiehallinnon yleissuunnitteluprosessista tarkemmin. Yleissuunnitteluprosessin kuvaamisella havainnollistetaan prosessin eteneminen ja tutkimuksessa mukana olevien viranomaissidosryhmien tärkeimmät vaikuttamisvaiheet mahdollisimman selkeästi suhteessa Tiehallintoon. Kuvattuani toiminnallisen prosessin, käytän keräämääni empiiristä aineistoa suunnitteluprosessin yhteistyön tarkasteluun. Kerätty aineisto koskee Tiehallintoa sidosryhmiensä kumppanina yleissuunnitteluyhteistyössä. Tutkimuksessa käsittelen yleissuunni-

18 17 telma- ja aluevaraussuunnitelmatasoiseen suunnitteluun liittyviä teemoja lähinnä sosiaalipsykologiselta kannalta. Empirian pohjalta pyritään kuvailemaan virkamiesten kokemuksia. Suunnitteluverkoston, sen yhteistyön ja kumppanuuden positiivisten ja negatiivisten solmukohtien selvittäminen sekä solmukohtien sisällön kuvaaminen pohjautuu haastatteluihin, joita tehtiin suunnitteluun osallistuvien avainhenkilöiden kanssa teemahaastattelua käyttäen. Tutkimuksessa pyritään esittämään pohdintaa ja päätelmiä havaituista yhteistoiminnan ilmiöistä linkittyneenä teorioiden kanssa. Yleissuunnitteluprosessin yhteistoiminnan tarkastelu on yhteiskunnan ja yksittäisten alueiden kehittymisen näkökulmasta tärkeää. 2.2 Haastattelut ja niiden kohdentaminen Tämän yhteistyötutkimuksen menetelmänä käytettiin teemahaastattelua. Teemahaastattelun toteuttamisen apuna käytettiin lomaketta. Teemahaastattelua kutsutaan myös puolistrukturoiduksi haastatteluksi. Siinä haastattelu kohdistuu ennalta valittuihin teemoihin, mutta kysymyksen muoto ja kysymysten järjestys voi vaihdella. (Hirsjärvi & Hurme 1980: ) Toteutettujen teemahaastattelujen apuvälineenä oli kaksi viisiportaista kyselylomaketta (liite 1 2), joiden osalta tutkimuksen kannalta tärkeimmät vastaukset annettiin sanallisessa muodossa. Lomakkeeseen oli aseteltu vasemmalle negatiivinen väittämä yhteistyön laadusta ja oikealle positiivinen vastakohtainen väittämä. Vastaajat ympyröivät viisiportaiselta asteikolta kumman vaihtoehdon kanssa he olivat enemmän samaa mieltä. Keskimmäinen kohta (3) oli neutraali vastaus kahden väittämän välillä, tai sen saattoi valita, jos asiasta ei ollut mitään mieltä. Numeerisilla vastausvalinnoilla ei ole tutkimuksessa suurta merkitystä, vaan lomakkeessa esitettyjä väittämiä pyydettiin kommentoimaan suullisesti. Lisäksi lopuksi esitettiin täysin avoimia haastattelukysymyksiä selventämään ja varmistamaan tietojen oikeellisuutta. Nämä kysymykset (liite 3) esitettiin suullisesti haastateltavalle, ja siksi haastattelukysymysten muotoseikkoihin ei panostettu paljoa. Kaikki haastattelun vastaukset nauhoitettiin haastateltavien luvalla. Kyselylomakkeen väittämien suullisen kommentoinnin vuoksi

19 18 pystyttiin 1 2 tunnin aikana keskustelemaan yhteistyöstä siten, että aihetta käsiteltiin useasta näkökulmasta eksymättä perimmäisestä aiheesta. Haastattelutilanne rakentui kolmen osion läpikäymisestä (liite 1 3). Osioiden tulokset on kuitenkin nivottu yhteen tulosten analysointivaiheessa. Osiot täydentävät ja varmentavat toinen toisiaan. Haastatteluun päädyttiin siksi, että toimiva kyselylomake olisi vaatinut pikkutarkkaa kysymyksen asettelua ja tämä olisi kasvattanut kysymykset liian pitkiksi ja vaikeaselkoisiksi. Tietoa siitä, miten haastateltava kysymyksen ymmärsi, ei olisi voitu kontrolloida pelkällä lomakkeella. Haastateltavien vastaukset olisivat myös saattaneet supistua matalan vastausmielenkiinnon vuoksi. Haastatteluja varten valmistettiin yksi selventävä lomake (liite 4), jolla pyrittiin kontrolloimaan, että kriittiset termit ymmärretään aina samoin haastateltavasta riippumatta. Viisiportaista kyselylomaketta käytettiin apuna keskustelun ja aihepiirin avautumiselle. Haastattelun kysymykset oli muokattu Markku Sotaraudan, Reija Linnamaan ja Kimmo Viljamaan (1999) toteuttamasta seutuyhteistyökyselyaineistosta. Haastattelu toteutettiin yksilöhaastatteluina haastateltavan työpaikalla. Yhdessä haastattelussa oli mukana kaksi henkilöä haastateltavien omasta toivomuksesta. Heidän vastauksensa käsitettiin kuitenkin yhden henkilön vastaukseksi. Tutkimukseen haastateltavat avainhenkilöt valittiin siten, että heillä oli kokemusta yhteistyöstä Tiehallinnon kanssa teiden suunnitteluun liittyvissä asioissa. Lisäksi heidän täytyi vaikuttaa Vaasan tiepiirin toimialueella ja heidän tuli olla yhteistyössä Tiehallinnon kanssa. Haastattelin yleissuunnittelutason pääasiallisia yhteistyökumppaneita, eli Länsi-Suomen ympäristökeskuksen, Etelä-Pohjanmaan, Pohjanmaan ja Keski-Pohjanmaan maakuntaliittojen sekä kuntien virkamiesedustajia. Ympäristökeskuksesta ja maakunnan liitoista haastateltiin yhteensä kuutta henkilöä. Haastateltavat kunnallisten virkamiesten edustajat valittiin sattumanvaraisesti niistä kunnista, joissa oli tapahtunut yleissuunnittelua viimeisten 20 vuoden aikana. Vaihtoehtoisista kunnista oli valittava haastatteluihin niitä kuntia, joissa oli 20 vuoden sisällä hankkeissa vaikuttaneita ihmisiä vielä mukana työelämässä. Haastatteluja tehtiin viidessä eri kunnassa ja heille osoitettiin yhteensä seitsemän haastattelua. Kunnista kahdessa oli alle asukasta ja kahdessa oli yli 30

20 asukasta. Yhdessä kunnassa oli yli , mutta alle asukasta. Haastatteluissa keskityttiin vuorovaikutussuhteissa esille nousseisiin subjektiivisiin kokemuksiin. Haastateltavat halusivat säilyttää yksityisyytensä, mutta toivoivat kuitenkin tutkimuksen tulosten voivan vaikuttaa heidän edustamiensa organisaatioiden peruspriorisointien parempaan huomioon ottamiseen Tiehallinnosta käsin. Haastateltavat olivat sitä mieltä, että tutkimuksen aihe on tulevaisuuden suunnittelukäytännön kehittymisen kannalta merkityksellinen. Viime vuosina tapahtuneet eläkkeelle siirtymiset ja muut henkilöstömuutokset julkishallinnon organisaatioissa asettivat haasteen tutkimuksen toteuttamiselle, koska oli vaikeaa löytää haastateltavasta kohderyhmästä henkilöitä, joilla on tarpeeksi kokemusta Tiehallinnon kanssa yhteisistä suunnitteluprosesseista, mutta joiden kokemukset eivät olleet kuitenkaan täysin toisen suunnittelukulttuurin ajoilta peräisin. Vaikka tutkimuksessa käsitellään asioita vain kolmentoista virkamiehen haastattelujen perusteella, on syytä olettaa, että samantyyppisiä kannanottoja voisi tulla esille myös haastattelujen ulkopuolelle jääneiltä virkamiehiltä. 2.3 Tutkimuksen rajaus Teiden suunnittelu on prosessi, joka vie vuosia riippuen suunnitteilla olevan hankkeen koosta ja eri intressiryhmien tavoitteiden yhdenmukaisuudesta. Tutkielma on rajattu alueellisesti ja hallinnollisesti Vaasan tiepiirin alueelle. Tiehallinnolla tarkoitetaan tämän tutkimuksen haastatteluvastausten analyysiosassa Vaasan tiepiiriä, ellei erikseen toisin mainita. Tutkielma on rajattu käsittelemään yleissuunnittelun aluevaraus- ja yleissuunnitelmatasoista suunnittelua, jotka esitellään myöhemmin. Suunnittelun tasojen valitseminen oli tarpeellista, koska Tiehallinnolla on olemassa runsaasti erilaisia suunnitteluprosesseja ja suunnittelutasoja, jotka on kehitetty toisistaan poikkeaviin tarkoituksiin nimiensä mukaisesti.