OIKEUSMINISTERIÖ MUISTIO Liite 1 Lainsäädäntöneuvos Janina Groop-Bondestam

Transkriptio

1 TASAVALLAN PRESIDENTIN ASETUS ERÄIDEN RAHANPESUN JA TERRORISMIN RAHOITTAMISEN ESTÄMISESTÄ ANNETUSSA LAISSA TARKOITETTUJEN TEHTÄVIEN HOITAMISESTA AHVENANMAALLA 1 Sopimusasetusjärjestelmä Valtakunnan lainsäädäntövallan ja Ahvenanmaan maakunnan lainsäädäntövallan jakautumisesta säädetään Ahvenanmaan itsehallintolaissa (1144/1991), jäljempänä itsehallintolaki. Lain lähtökohtana on periaate, jonka mukaan toimivalta hallintoasioissa seuraa lainsäädäntövaltaa. Vastuu kustannuksista seuraa hallintovastuuta, jollei toisin säädetä. Itsehallintolain 32 :ssä säädetään järjestelmästä, jonka mukaan valtakunnan hallinnolle kuuluvia tehtäviä voidaan siirtää määräajaksi tai toistaiseksi maakunnan viranomaiselle. Vastaavasti voidaan maakunnan hallinnolle kuuluvia tehtäviä siirtää valtakunnan viranomaiselle. Siirtäminen tapahtuu asetuksella ja maakunnan hallituksen suostumuksella. Sopimusasetus on yksipuolisesti irtisanottavissa. Itsehallintolain 32 :n 3 momentin mukaan tasavallan presidentti antaa sopimusasetukset. Ehdotuksesta on aina pyydettävä Ahvenanmaan valtuuskunnan lausunto. 2 Valtakunnan ja Ahvenanmaan maakunnan välinen toimivallanjako rahanpesun ja terrorismin rahoittamisen torjuntaa koskevissa asioissa Uusi laki rahanpesun ja terrorismin rahoittamisen estämisestä (444/2017), jäljempänä rahanpesulaki, tuli voimaan 3.heinäkuuta Rahanpesun ja terrorismin rahoittamisen torjuntaa taikka muuta rikoksentorjuntaa ei nimenomaisesti mainita itsehallintolain säännöksissä, jotka koskevat valtakunnan ja maakunnan lainsäädäntövaltaa. Rahanpesulain valmistelun yhteydessä Ahvenanmaan valtuuskunta lausui (lausunto 15/16) valtakunnan ja maakunnan välisestä toimivallan jaosta mitä tulee rahanpesuun ja terrorismin rahoittamisen torjuntaan. Rahanpesulaki liittyy useisiin oikeudenaloihin, jotka kuuluvat itsehallintolain mukaan lähinnä valtakunnan lainsäädäntövaltaan. Lain 27 ja 29 :n mukaan valtakunnalla on lainsäädäntövalta asioissa, jotka koskevat muun muassa valuuttaa, setelinantoa, pankki- ja luottolaitosta, rikosoikeutta sekä lainkäyttöä. Teot on kriminalisoitu rikoslain 32 ja 34 a luvussa. Rahanpesulaki sisältää myös säännöksiä, jotka koskevat yhdistyksiä ja säätiöitä, yhtiöitä ja muita yksityisoikeudellisia yhteisöjä, joita koskeva lainsäädäntövalta kuuluu valtakunnalle itsehallintolain 27 :n 8 kohdan mukaan. Itsehallintolain 18 :n 6 ja 22 kohdan mukaan maakunnalla on kuitenkin lainsäädäntövalta asioissa, jotka koskevat arpajaisia sekä elinkeinoelämää, ottaen huomioon eräät itsehallintolaissa tästä säädetyt poikkeukset. Lain 18 :n 9 kohdan mukaan maakunnalla on myös lainsäädäntövalta asioissa, jotka koskevat huoneenvuokraa ja vuokrasäännöstelyä sekä maanvuokraa. Itsehallintolain 18 :n 25 kohdan mukaan Ahvenanmaan maakunnalla on lainsäädäntövalta teon rangaistavaksi säätämisestä ja rangaistuksen määräämisestä, kun on kysymys maakunnan lainsäädäntövaltaan kuuluvasta oikeudenalasta. Lisäksi saman säännöksen 26 kohdan mukaan maakunnalla on lainsäädäntövalta asioissa, jotka koskevat uhkasakon asettamista ja tuomitsemista sekä muiden pakkokeinojen käyttöä, kun on kysymys maakunnan lainsäädäntövaltaan kuuluvasta oikeudenalasta. Rahanpesulain soveltamisalaan kuuluvat muun muassa rahapelipalvelujen tarjoajat ja kiinteistönvälittäjät, jotka kuuluvat Ahvenanmaan maakunnan lainsäädäntövaltaan ja joiden osalta 1

2 on annettu maakunnan lainsäädäntöä. Myös rahapelipalvelujen tarjoajia ja kiinteistönvälittäjiä koskevat kuitenkin rikoslain rangaistussäännökset muun muassa rahanpesun osalta, ja yleisesti rahanpesuun sovellettavat valtakunnan lainsäädännön säännökset koskevat myös niiden toimintaa. Sen vuoksi rahanpesulainsäädännön mukaisesta valvonnasta vastuu olisi itsehallintolain 30 :n mukaan lähtökohtaisesti valtakunnan viranomaisilla. 3 Nykytila ja sopimusasetuksen tarve Ahvenanmaan itsehallintolain 18 :n 6 kohdan nojalla Ahvenanmaan maakunnalla on lainsäädäntövalta arpajaisasioissa Ahvenanmaalla. Maakunnan arpajaislaissa (Landskapslag om Lotterier, ÅFS 1966:10) säädetään arpajaisten toimeenpanosta Ahvenanmaalla. Maakuntalain nojalla on annettu asetus Landskapsförordning om Ålands Penningautomatförening och dess verksamhet (ÅFS 1993:56), joka sisältää tarkemmat säännökset Ålands Penningautomatföreningin, jäljempänä PAF, toiminnasta. Uusi arpajaistoiminnan valvontaa koskeva maakuntalaki (Landskapslag om Lotteriinspektionen, ÅFS 2016:10) ja arpajaislain muuttamista koskeva maakuntalaki (Landskapslag om ändring av landskapslag om lotterier, ÅFS 2016:11) tulivat voimaan Lotteriinspektion on maakunnan hallituksen alaisuudessa toimiva viranomainen, jonka pääasiallinen tehtävä on harjoittaa rahapelimarkkinoiden valvontaa. Ahvenanmaalla rahapelien toimeenpanosta vastaava rahapeliyhteisö on PAF, jolle maakunnan hallitus on myöntänyt yksinoikeuden raha-automaattien käytettävänä pitämiseen, kasinopelitoimintaan sekä vedonlyöntipelien järjestämiseen. PAF toimeenpanee rahapelejä myös Itämeren matkustajaaluksilla, joiden kotisatama on Ahvenanmaalla. Ahvenanmaan alueella kiinteistönvälitystoimintaa saavat harjoittaa ainoastaan kiinteistönvälittäjiksi rekisteröidyt. Säännökset oikeudesta harjoittaa välitystoimintaa sisältyvät kiinteistönvälittäjistä annettuun maakunta-asetukseen (landskapsförordningen om fastighetsmäklare (48/1996). Asetuksen noudattamisen valvonnasta Ahvenanmaalla vastaa Ahvenanmaan maakunnan hallitus. Rahanpesulain 7 luvun 1 :n mukaan, sellaisena kuin tämä pykälä on muutettuna 4. kesäkuuta 2018 voimaan tulleella lailla (401/2018), Poliisihallituksella on toimivalta valvoa lain nojalla sen 1 luvun 2 :n 1 momentin 10 kohdassa tarkoitettua rahapeliyhteisöä sekä 1 luvun 2 :n 2 momentissa tarkoitettuja elinkeinonharjoittajia ja yhteisöjä, jotka Ahvenanmaalla välittävät kyseisen rahapeliyhteisön tarjoamiin rahapeleihin liittyviä osallistumisilmoituksia ja maksuja. Aluehallintovirastolla on toimivalta valvoa lain 1 luvun 2 :n 1 momentin 19 kohdassa tarkoitettuja kiinteistönvälittäjiä ja vuokrahuoneistojen välitysliikkeitä Ahvenanmaalla. Ottaen huomioon, että Ahvenanmaan maakuntalainsäädännössä säädetään rahapelitoiminnasta ja sen valvonnasta sekä kiinteistönvälittäjien rekisteröinnistä, tarkoituksenmukaisena pidetään, että näiden elinkeinonharjoittajien osalta toimivalta valvoa ehdotetun rahanpesulainsäädännön noudattamista siirrettäisiin itsehallintolain 32 :ssä tarkoitetulla sopimusasetuksella Ahvenanmaan maakunnan hallitukselle tai tämän alaiselle viranomaiselle (Ålands lotteriinspektion). Tämä mahdollistaisi rahanpesulain noudattamisen valvonnan osana muuta kyseisten elinkeinonharjoittajien valvontaa. Sopimusasetuksella siirrettäisiin myös rahanpesulain mukainen toimivalta määrätä hallinnollisia seuraamuksia Ahvenanmaalla toimiville rahapeliyhteisöille sekä kiinteistönvälittäjille ja vuokrahuoneistojen välitysliikkeille. 2

3 4 Asetuksen pääasiallinen sisältö Asetuksen 1 :ssä säädettäisiin rahanpesun ja terrorismin rahoittamisen estämisestä annetun lain 7 luvussa tarkoitetun valvonnan siirtämisestä Poliisihallitukselta ja aluehallintovirastolta Ahvenanmaan maakunnan viranomaisille eräiden Ahvenanmaalla toimivien ilmoitusvelvollisten elinkeinonharjoittajien ja yhteisöjen osalta. Näitä olisivat lain 1 luvun 2 :n 1 momentin 10 kohdassa tarkoitetut rahapeliyhteisöt ja 1 luvun 2 :n 2 momentissa tarkoitetut elinkeinonharjoittajat ja yhteisöt, jotka välittävät rahapeliyhteisön tarjoamiin rahapeleihin liittyviä osallistumisilmoituksia ja -maksuja 2 :n 1 momentin 10 kohdassa tarkoitettujen rahapeliyhteisöjen puolesta, sekä lain 1 luvun 2 :n 1 momentin 19 kohdassa tarkoitetut kiinteistönvälitysliikkeet ja vuokrahuoneistojen välitysliikkeet. Huolehtiessaan valtakunnan viranomaisille kuuluvista hallintotehtävistä maakunnan viranomaisen on sovellettava valtakunnan lainsäädäntöä. Rahanpesulain mukaan pääsääntönä on, että ilmoitusvelvolliset tekevät epäilyttävää liiketoimea koskevan ilmoituksen suoraan rahanpesun selvittelykeskukselle eikä valvontaviranomaisen välityksellä. Tämä koskee myös rahapeliyhteisöjä sellaisenaan. Sen sijaan rahanpesulaissa on mahdollistettu se, että pelimaksuja ja osallistumisilmoituksia välittävät elinkeinonharjoittajat voivat tehdä ilmoituksen PAF:n tai Veikkaus Oy:n välityksellä. PAF voisi itse ratkaista, miten se haluaa toimia Ahvenanmaalla tältä osin. Arpajaislain 42 :n 2 momentin (1047/2001) mukaan Poliisihallitus vastaa arpajaisten toimeenpanon valtakunnallisesta valvonnasta ja arpajaistoiminnan tilastoimisesta. Poliisihallitus vastaa rahanpesulain perusteella myös rahanpesulain noudattamisen valvonnasta siltä osin kuin on kyse lain 1 luvun 2 :n 1 momentin 9 kohdassa tarkoitetusta rahapeliyhteisöstä sekä elinkeinonharjoittajista ja yhteisöistä, jotka välittävät kyseisen rahapeliyhteisön tarjoamiin rahapeleihin liittyviä osallistumisilmoituksia ja -maksuja. Aluehallintovirastot valvovat kiinteistönvälittäjien ja vuokrahuoneistojen välitysliikkeiden toimintaa. Kiinteistönvälitysliikkeistä ja vuokrahuoneiston välitysliikkeistä annetun lain (1075/2000) 7 :m 1 momentin mukaan aluehallintovirasto pitää välitysliikkeistä rekisteriä. Aluehallintovirastoista annetun lain (896/2009) 16 :n 1 momentin mukaan Ahvenanmaan maakunnassa on laissa tarkoitettuna valtionhallinnon viranomaisena Ahvenanmaan valtionvirasto. Virasto hoitaa sellaisia lain 4 :ssä tarkoitettuja tehtäviä, jotka Ahvenanmaan itsehallintolain mukaan kuuluvat valtakunnan toimivaltaan. Aluehallintovirastojen nimistä, toimialueista ja toimipaikoista säädetään aluehallintovirastoista annetussa asetuksessa, jonka 1 :n 2 momentin mukaan Ahvenanmaan valtionviraston toimialueeseen kuuluu Ahvenanmaan maakunta. Aluehallintovirastoista annetun asetuksen (906/2009) 9 :n 1 momentin 1 kohdan mukaan Etelä- Suomen aluehallintovirasto hoitaa 1 :ssä tarkoitetun toimialueen lisäksi koko maan alueella rahanpesun ja terrorismin rahoittamisen estämisestä annetussa laissa tarkoitetut rekisteröinti- ja valvontatehtävät. Ahvenanmaan valtionvirasto ei siis vastaa kiinteistönvälittäjien valvonnasta Ahvenanmaalla. Asetuksen 2 :ssä säädettäisiin yhteistyöstä Ahvenanmaan maakunnan hallituksen ja Ålands Lotteriinspektion-nimisen viranomaisen sekä valtakunnan viranomaisten välillä. Yhteistyö perustuisi rahanpesulain 9 luvun 3 :än, jonka mukaan valvontaviranomaisten ja asianajajayhdistyksen on tehtävä keskenään yhteistyötä rahanpesun ja terrorismin rahoittamisen estämiseksi ja paljastamiseksi. Velvollisuus koskee kaikkia valvojia. Yhteistyö voisi sisältää esimerkiksi tietojenvaihtoa ja yhteistyötä riskien arvioimisessa tai hallinnollisia seuraamuksia koskevien säännösten tulkinnassa ja soveltamisessa. Lain 2 luvun 2 :n mukaisesti valvontaviranomaisilla on velvollisuus laatia valvojakohtainen rahanpesun ja terrorismin 3

4 rahoittamisen riskiarvio, jonka osalta valvojien välinen yhteistyö olisi tarkoituksenmukaista, ottaen huomioon, että riskit todennäköisesti ovat samansuuntaisia mantereella ja Ahvenanmaalla. Hallinnollisia seuraamuksia koskevien rahanpesulain säännösten soveltamisesta ei ole entuudestaan Suomessa kokemusta, mistä syystä yhteistyö voisi olla tarpeen. Koska siirrettävät hallintotehtävät kuuluvat rahanpesulain mukaan valtakunnan viranomaisille, tarkoituksena on, että maakunnan hallitukselle ja arpajaistoiminnan valvojalle tarjotaan mahdollisuuksia yhteistyöhön käytäntöjen ja menettelyjen luomisessa maakunnassa valvontaa ja hallinnollisten seuraamusten määräämistä varten. Asetuksen 3 :ssä säädettäisiin menettelystä, jota sovelletaan hallinnollisten seuraamusten määräämiseen rahanpesulain 1 luvun 2 :n 1 momentin 10 ja 19 kohdassa tarkoitetuille elinkeinonharjoittajille ja yhteisöille Ahvenanmaalla. Hallinnollisten seuraamusten määräämisestä vastaisi Ahvenanmaan maakunnan hallitus. Hallinnollisia seuraamuksia ei voi rahanpesulain nojalla määrätä 1 luvun 2 :n 2 momentissa tarkoitetuille elinkeinonharjoittajille ja yhteisöille, jotka välittävät rahapeliyhteisön tarjoamiin rahapeleihin liittyviä osallistumisilmoituksia ja maksuja. Asetuksen 4 :ssä säädettäisiin siirrettävien hallintotehtävien kustannusten jakamisesta Ahvenanmaan maakunnan ja valtakunnan välillä sen mukaisesti, mitä sisäministeriö, valtiovarainministeriö ja Ahvenanmaan maakunnan hallitus erikseen sopivat. Siirrettävät hallintotehtävät ilmenevät asetuksen 1 ja 3 :stä. Asetuksen 5 :n mukaisesti asetus on tarkoitettu tulemaan voimaan sen jälkeen, kun hallituksen esitys HE 23/2018 vp on hyväksytty ja siihen sisältynyt lakiehdotus on vahvistettu. 5 Asetuksen valmistelu Asetusehdotus on valmisteltu oikeusministeriössä sisäministeriön tekemän aloitteen pohjalta. Ehdotuksesta on pyydetty lausunnot sisäministeriöltä, valtiovarainministeriöltä, Poliisihallitukselta, Ahvenanmaan valtionvirastolta ja Etelä-Suomen aluehallintoviranomaiselta sekä Ahvenanmaan valtuuskunnalta. Lausunnonantajat ovat puoltaneet ehdotuksen mukaisen asetuksen antamista. Valtiovarainministeriö ei ole antanut lausuntoa. Lisäksi ehdotuksen mukaiselle sopimusasetukselle on saatu Ahvenanmaan maakunnan hallituksen suostumus. 6 Taloudelliset vaikutukset Sisäministeriölle ja valtiovarainministeriölle voisi aiheutua kustannuksia rahanpesulain mukaisesta valvonnasta Ahvenanmaalla. Vaikka valvontaa koskeva toimivalta on tarkoitus siirtää Ahvenanmaan maakunnan viranomaisille, rahapelitoiminnan ja kiinteistönvälitystoiminnan osalta, kustannusvastuu Ahvenanmaalla järjestetystä valvonnasta säilyisi valtiolla. Tämä sisältäisi kaikki rahanpesulain mukaisesta valvonnasta aiheutuvat kustannukset. Ottaen huomioon, että rahanpesulain mukainen valvonta suoritettaisiin suureksi osaksi osana muuta valvontaa, joka on maakuntalainsäädännön nojalla Ahvenanmaan maakunnan vastuulla, välittömiä resurssinlisäystarpeita uusien toimivaltuuksien käyttämisestä aiheutuisi arviolta 1 henkilötyövuoden verran. Kustannuksia aiheutuisi erityisesti rahanpesun ja terrorismin rahoittamisen riskien arvioimisesta, mutta myös lakia 503/2008 yksityiskohtaisemmista valvontavaltuuksista sekä hallinnollisten seuraamusten määräämisestä. Rahanpesulain 7 luvun 9 edellyttää lisäksi, että valvontaviranomainen ylläpitää järjestelmää, jonka kautta se voi vastaanottaa ilmoituksia rahanpesulain säännösten epäillyistä rikkomuksista. Koska kyseessä olevat Ahvenanmaan 4

5 viranomaiset valvovat ehdotetussa sopimusasetuksessa tarkoitettujen ilmoitusvelvollisten elinkeinotoimintaa maakuntalainsäädännön nojalla, niillä on jo käytössään valvontaa varten tarvittavat asiainhallintajärjestelmät. Näitä voisi hyödyntää myös rahanpesulain mukaiseen rikkomuksia koskevien ilmoitusten käsittelyyn, jolloin toimivallan siirrosta aiheutuisi vain vähäisiä vaikutuksia käytössä oleviin tietojärjestelmiin. Rahanpesulainsäädännön seuraamusjärjestelmän ensisijainen tavoite on ennalta estävä vaikutus, ja lainvalmistelun yhteydessä on arvioitu, että seuraamuksia ei tulisi määrättäväksi kovinkaan usein, ottaen huomioon viranomaisten käytettävissä olevat lievemmät valvontakeinot. Voimassa olevan rahanpesulain mukaisia rikosoikeudellisia sakkoja, jotka korvataan rikemaksuilla ja seuraamusmaksuilla, on määrätty 0-2 vuosittain kaikkien laissa tarkoitettujen ilmoitusvelvollisten yritysten ja yhteisöjen osalta. Ahvenanmaalla toimivien ilmoitusvelvollisten lukumäärä on myös pieni, mutta PAF:n toiminta on laajamittaista. 7 Voimaantulo Asetus on tarkoitettu tulemaan voimaan 1. päivänä heinäkuuta